低碳政府建設的主要障礙

宋偉

（南京工業(yè)大學，江蘇 南京 211816）

低碳政府建設的主要障礙

宋偉

（南京工業(yè)大學，江蘇 南京 211816）

低碳經濟是面向后工業(yè)社會的一種新的經濟模式與生活方式，與此相適應，政府管理方式也將從高碳管理模式向低碳管理模式轉變。構建低碳政府既是低碳經濟發(fā)展的內在訴求，也是當前我國構建服務型政府的客觀要求。理清障礙，明晰路徑，進而尋求構建低碳政府的突破口和切入點，成為新時期我國低碳政府建設的關鍵。

生態(tài)行政；低碳政府;低碳化

雖然2003年英國政府在《能源白皮書》即《我們未來的能源——創(chuàng)建低碳經濟》中首次提出“低碳經濟”概念，但是世界范圍內掀起“低碳經濟”研究的熱潮卻是源自近年來全球變暖導致的生態(tài)危機頻發(fā)，并且伴隨著“低碳經濟”衍生出“低碳城市”、“低碳生活”、“低碳社會”等一系列新概念及其新對策?！暗吞颊奔捌錁嫿@然是對這一發(fā)展趨勢的理論回應，正在引起人們的高度關注。

一、低碳政府建設的必要性

低碳政府是指具有低碳發(fā)展理念，以促進低碳經濟以及低碳社會發(fā)展作為其基本職能之一，不斷提供推動低碳發(fā)展的各種制度保障，努力提升低碳發(fā)展管理能力，既實現(xiàn)對社會公共事務管理的低碳化，也實現(xiàn)對自身內部事務管理的低碳化；既實現(xiàn)在國內事務管理的低碳化，也實現(xiàn)在國際事務管理的低碳化的政府［1］。學者方世榮也曾對低碳政府的內涵作了闡述，他認為，低碳政府應當是指：確立節(jié)能和環(huán)保的基本理念，追求低碳價值目標，以規(guī)制低碳化的生產方式和消費方式為重要職能，全面貫徹執(zhí)行低碳法律，并在行政活動中帶頭遵守低碳排放標準的政府［2］。2011年3月24日，深圳綜合開發(fā)研究院發(fā)布《中國的無悔減排政策：給力低碳城市發(fā)展》報告，該報告首次在中國提出構建低碳政府的指標體系，分為低碳引導力、低碳管理力、低碳自制力和低碳保障力四個層面。具體表現(xiàn)在：

（一）構建低碳政府是低碳經濟發(fā)展的內在訴求

首先，這是由政府在低碳經濟發(fā)展過程中的主導作用決定的。在工業(yè)文明時代的“參與式國家”中，政府扮演著輔助者角色，而在后工業(yè)社會低碳經濟條件下，政府的領導、指導與引導者的角色更為突出，其戰(zhàn)略地位也更為顯著。主要原因在于：一方面，市場失靈情況下，市場的供求、競爭和價格等機制均不能自發(fā)地調節(jié)人與人之間對環(huán)境容量的利用關系，相反，利益的吸引驅使每個市場主體盡可能多地利用無償?shù)沫h(huán)境容量和資源以達到私益最大化，卻在不知不覺造成了公益的損害，正如哈丁在《公用地的悲劇》一文中所描述的牧羊人［3］。因此，希望碳排放的自發(fā)減少和低碳經濟的自動實現(xiàn)是不可能的，必須依賴政府出面，這就決定了低碳經濟發(fā)展中政府的重要地位與作用。另一方面，以二氧化碳為主的溫室氣體排放權資源屬于典型的公共產品，而提供公共產品理應需要代表公共利益和追求公共利益最大化的政府來承擔和推動。此外，低碳經濟強大的外部正效應和技術成本、創(chuàng)新上的高投入決定了政府必須向人們提供此公共產品和相關服務。

其次，是由政府保障自身內部事務管理低碳化作用決定的。在低碳經濟活動中，政府既是生產者，也是最大的消費者，其進行自身內部事務管理的過程本身也是一個碳排放的過程，行政機構及人員越龐大，活動越復雜，開支越大，能源消耗就越大，碳排放量也越大，反之亦然。因此，構建低碳政府，不僅要求政府在推動全社會發(fā)展的低碳化方面起到主導作用，還要求政府在保障自身內部事務管理低碳化方面嚴于律己。此外，政府自身消費的低碳化也對經濟組織的低碳經濟模式之發(fā)展和公民社會的低碳生活方式之形成具有重要的示范作用。

（二）構建低碳政府是生態(tài)行政創(chuàng)新、構建服務型政府的客觀要求

生態(tài)行政經歷了從統(tǒng)治型生態(tài)行政到管理型生態(tài)行政再到服務型生態(tài)行政的演變過程，且正在生成的服務型生態(tài)行政模式即為當代生態(tài)行政創(chuàng)新的必然選擇和應有方向，而服務行政模式的實踐形態(tài)就是以公民本位、社會本位為價值理念，以為公民服務為根本宗旨的服務型政府。目前，服務型政府是當代政府改革創(chuàng)新的根本目標這一觀點已達成學界共識，而低碳政府則是現(xiàn)代政府改革創(chuàng)新的一個更為具體的目標范式，也是服務型政府構建與實現(xiàn)的一個具體服務內容目標，其實質也就是以服務型生態(tài)行政為目標的低碳服務型政府。反之，如果偏離或脫離了“服務型政府”這一政府改革創(chuàng)新的根本目標，低碳政府的構建就會失去根本的方向和動力，也會變得不自覺、不完整乃至不真實［4］。

（三）構建低碳政府是應對國際金融危機的現(xiàn)實抉擇

2008年10月，為了挽救全球性金融危機，更為了人類的長遠發(fā)展，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署提出了“綠色新政”計劃，此概念一經提出，世界主要國家和集團積極響應。從綠色新政的基本內涵和內容看，其提法與我國當前環(huán)境與發(fā)展的基本形勢和戰(zhàn)略目標一致，我國政府提出的以人為本、全面協(xié)調和可持續(xù)的科學發(fā)展觀是當今世界上典型的綠色新政理念，并逐漸形成了清晰的、具有中國特色的綠色新政的戰(zhàn)略路線圖。中國政府應及時把握國際綠色新政的潮流，繼續(xù)扎實推進中國特色的綠色新政，積極構建低碳政府以應對金融危機。

（四）構建低碳政府是加強國際合作、應對生態(tài)環(huán)境危機的迫切要求

以二氧化碳為主的溫室氣體排放所導致的全球氣候變暖問題以及由此引發(fā)的一系列生態(tài)問題本身具有一定的跨區(qū)域性甚至跨國界性，這種問題的公共性、綜合性、歷史性、長期性往往需要作為其他組織與個人都無法比擬的具有強制性和合法性，從而具有相對較強的宏觀調控能力的各國政府及政府間國際組織才能有效地應對和解決。高碳排放是目前最具公共性、嚴重性和迫切性的生態(tài)環(huán)境問題。政府作為生態(tài)環(huán)境保護的主導者和推進者，應積極實施向低碳政府模式的轉變，大力推行生態(tài)優(yōu)先、低碳發(fā)展的價值理念，建立協(xié)同多元的低碳治理模式，突破現(xiàn)有治理模式的困境與盲區(qū)，從而實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的改善，緩解生態(tài)環(huán)境危機。

二、我國構建低碳政府的主要障礙

（一）觀念障礙

首先，政府高碳管理模式下形成的某些觀念一時難以改變，一定程度上制約著低碳政府的發(fā)展，如炫耀、超前、不顧生態(tài)的消費觀念；僅僅考慮內部成本與收益的效益觀念和只注重經濟增長、不重視人與自然和諧發(fā)展的發(fā)展觀念等等。其次，低碳排放資源權的公共物品屬性及低碳經濟市場的外部性、非競爭性和排他性容易導致“公用地的悲劇”和“集體行動的困境”。再次，不同國家、不同區(qū)域和不同層級的低碳管理主體堅持各自利益最大化的低碳發(fā)展觀念，不僅難以實現(xiàn)低碳公共利益的最大化，也無法在經濟發(fā)展和低碳排放之間維持最佳平衡。如2009年12月在丹麥召開的哥本哈根氣候變化大會上，有些國家出于自身國家利益的考慮，而不是從全球性整體利益、長遠利益出發(fā)，不愿在碳排放問題上妥協(xié)，故而未達成具有法律約束力的協(xié)議。此外，由于同碳排放相關的不確定性和不可預測性，人們對于低碳排放相關問題還存在爭議。

（二）制度障礙

制度障礙即低碳政府構建在經濟、政治和社會等領域的運行規(guī)則方面遇到的根本性障礙。在當代中國構建低碳政府將面臨的制度障礙包括經濟體制、行政體制以及這些顯性制度安排背后的隱性障礙以及激勵和約束政府高碳行為的相關制度缺位等。這些障礙使得各低碳管理主體在做出行為選擇時與低碳政府構建背道而馳。

當代中國的市場經濟體制是低碳政府構建的主要和根本的制度約束?，F(xiàn)代市場經濟主體的根本特征在于個體或局部利益最大化，從而造成著名的“公用地悲劇”。由于生產技術限制，低碳政府所提出的低碳公共利益最大化目標總是以壓縮市場經濟主體的利潤空間為代價。

中國特色的行政體制是影響構建低碳政府的直接因素。這里的中國特色主要指中央集權的行政體制、以GDP為中心的政績考核機制、變動頻繁的干部任免狀況、不合理的政府職能設置等制度行為［5］。中央集權的行政體制會帶來中央和地方利益的矛盾，導致地方政府在全局性問題上缺乏低碳治理的主動性和積極性，且有著強烈的規(guī)避“因實行節(jié)能減排而提高地方經濟增長的內部成本”的利益動機；在以GDP為中心的政績考核機制下，當?shù)胤礁骷壵饕I導者大多數(shù)都以地方經濟增長為首要追求目標時，勢必造成對低碳排放和可持續(xù)發(fā)展的忽視和舍棄；變動頻繁的干部任免狀況也促成和鼓勵了官僚體系中的急功近利思想和行為；不合理的政府職能設置造成政府在生態(tài)管理實踐中存在職能交叉、權責脫節(jié)、多重管理、多頭執(zhí)法等問題。綜上所述，政府自身諸多制度已為低碳政府的構建設置了障礙。

低碳政府構建所面臨的以上兩種制度障礙根源于更深層次的隱性障礙。這種隱性障礙主要來源于公眾、企業(yè)、政府等社會主體自身需求的矛盾。社會尤其是政府對經濟增長的需求遠遠超過對低碳排放的要求限制了當代中國低碳政府的構建。此外，激勵和約束政府高碳行為的相關制度缺位也在一定程度上影響低碳政府的構建。

三、構建低碳政府的路徑對策

（一）樹立政府低碳理念，營造良好的低碳社會氛圍

觀念是行動的先導，低碳政府的構建，執(zhí)政理念的創(chuàng)新是關鍵。以人為本的價值理念是建設服務型政府的基本導向，而以服務型生態(tài)行政為目標的低碳政府是政府創(chuàng)新的更具體形態(tài)，是基于生態(tài)危機的理性選擇，在價值追求上體現(xiàn)了更高層次的人文關懷。因此，政府應樹立以全人類關懷為本、生態(tài)優(yōu)先的低碳理念，通過價值引導，營造重視節(jié)約能源資源、減少碳排放的良好社會氛圍。首先，應結合科學發(fā)展觀的貫徹落實在社會上促成低碳發(fā)展共識。其次，政府應先行垂范，厲行節(jié)約。再次，盡快健全與碳排放相關的法律法規(guī)，加強碳排放量的監(jiān)管水平，加大對超額碳排放的懲罰力度，并將低碳政府的建設納入我國國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃。

（二）準確進行政府角色定位，強化低碳政府的主導作用

以服務型生態(tài)行政為目標的低碳政府應明確自身的角色定位。在低碳經濟發(fā)展過程中，它集經濟活動的參與者、管理者和引導者三種角色于一身。首先，低碳經濟的強外部性要求低碳政府扮演好參與者角色。其次，低碳經濟的高成本要求低碳政府扮演好管理者的角色。再次，低碳經濟這一新模式需要低碳政府扮演好引導者的角色。構建低碳經濟體系是一項系統(tǒng)的社會事務，政府掌握著龐大的公共資源、公共權力與信息，在方向的引導上具有市場、社會所沒有的比較優(yōu)勢，故發(fā)展低碳經濟，政府要善于發(fā)揮其宏觀調控的優(yōu)勢，加強對低碳經濟的規(guī)劃引導，把握發(fā)展方向。

（三）建立低碳政績考核制度，強化政府責任追究制度

以服務型生態(tài)行政為目標的低碳政府建設需要改變地方政府片面追求GDP等經濟指標的政績觀，建立科學合理的低碳政績考核制度，將各項低碳指標的實現(xiàn)納入干部政績考核體系，加大節(jié)能減排項目的實施力度，全面完成節(jié)能減排目標［6］。同時，通過立法確定政府在低碳經濟發(fā)展中的法律責任與行政責任，實行嚴格的節(jié)能減排目標責任制并強化行政問責制，把節(jié)能減排的目標落實到各級政府、落實到各主要領導人、分管領導人和部門負責人；對沒有履行職責而導致碳排放超標的各級政府和領導人進行嚴厲問責，從而贏得政府低碳發(fā)展的公信力。

（四）強化規(guī)制低碳排放的新型政府職能

在當前生態(tài)危機日趨嚴峻的背景下，應當拓展傳統(tǒng)的政府職能理論。將生態(tài)管理職能從社會職能中分離出來，與政治職能、經濟職能、文化職能、社會職能并舉，構成政府的基本職能，并將規(guī)制低碳排放新型職能視為包含在生態(tài)管理職能之中的極為重要的子職能。為了有效應對當今的生態(tài)危機，以服務型生態(tài)行政為目標的低碳政府必須大大強化這一新型職能。這就要求政府在整合行政職能的基礎上，進一步精簡其部門設置，合并相近管理事務，明晰各部門低碳管理行政責任，加強部門間規(guī)制低碳排放協(xié)調功能。

（五）制定靈活和低碳化的政府行政程序

即要求政府行政活動內容和方式的低碳化，將低碳的理念貫穿于各種行政行為，行政立法、行政決策與行政決定等都要符合低碳發(fā)展戰(zhàn)略的要求。一是政府制定行政程序時要以低碳公共利益最大化為目標，既賦予政府及其行政人員處理碳排放問題時的充分自主權，又不構成對行政程序的僭越。二是各種行政行為的方式要進行低碳化的改革。如行政許可、行政裁決、行政強制和行政處罰等各類行政行為，在行為方式上都有很大的節(jié)能減排空間。

（六）完善政府、市場、公民三方互動的低碳治理模式

這種三方互動的低碳治理模式追求低碳公共利益最大化，調動一切可用力量，共同應對低碳排放問題，實現(xiàn)政府低碳治理效能的最大化。在我國當前形勢下，在生態(tài)環(huán)境保護與低碳治理進程中，政府始終處于絕對主導地位，多元主體參與低碳治理的機制尚未形成。由于單一主體的低碳治理模式存在諸多限制性，導致政府治理能力大打折扣，并增加了政府的治理成本，所以，政府應當確立基于公共利益的多元主體共同治理的理念，優(yōu)化治理結構，力求完善政府、市場、公民三方互動的低碳治理模式。

（七）建立以信任為基礎的國際低碳合作機制

目前，建立低碳經濟模式是全球經濟的發(fā)展趨勢，是全人類解決氣候變暖問題的共同行動。作為發(fā)展中國家之中國，低碳技術尚不成熟、技術研發(fā)能力有限，研發(fā)投入不足，這些因素已成為制約低碳經濟發(fā)展和低碳政府建設的“瓶頸”，因此，以服務型生態(tài)行政為目標的低碳政府應當建立以信任為基礎的國際低碳合作機制，加大與國際社會尤其是低碳經濟發(fā)展較好的國家之間的合作與交流，積極從發(fā)達國家引入成熟的技術，提升引進消化和再創(chuàng)新能力，加強自主創(chuàng)新，推動低碳經濟的發(fā)展和低碳文明進步［7］?！?/p>

［1］黃愛寶.生態(tài)行政創(chuàng)新與低碳政府建設［J］.社會科學研究，2010，（5）.

［2］方世榮.低碳社會與低碳政府［N］.湖北日報，2011-01-14.

［3］宋迎法,杜林.低碳經濟發(fā)展中的政府角色定位研究［J］.石河子大學學報（哲學社會科學版），2010，（4）.

［4］黃愛寶.生態(tài)型政府構建的背景動因［J］.南京工業(yè)大學學報（社會科學版），2008，（3）.

［5］張業(yè)蕾，胡于凝.論生態(tài)型政府的邏輯困境與出路——基于技術約束和制度約束的分析［J］.云南行政學院學報，2010，（1）.

［6］朱秦.低碳經濟發(fā)展的政府應對之策:能力建設與管理變革［J］.大連干部學刊，2010，（5）.

［7］黃棟，李懷霞.論促進低碳經濟發(fā)展的政府政策［J］.中國行政管理，2009，（5）.

Main Obstacles of Low-carbon Government Construction

SONG Wei
（College of Public Administration，Nanjing University of Technology，Nanjing 211816，China）

Low-carbon economy is a new economic model and life style for the post-industrial society. Complying with this，the model of government administration will be transformed from a high-carbon one to a low-carbon one.To build low-carbon government is not only inherent requirements for the development of lowcarbon economy but also objective demand for the construction of service-oriented government.To sort out the obstacles，clarify the path and then explore the breach and breakthrough point is becoming the key to the construction of low-carbon government in new period.

ecological administration;innovation;service-oriented government;low-carbon government; low-carbonize.

D630

A

1009-6566（2011）06-0033-04

2011-10-26

宋 偉（1987—），女，江蘇徐州人，南京工業(yè)大學行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為政府生態(tài)管理。