就業(yè)促進(jìn)與社會保障制度化
——我國被征地農(nóng)民安置的途徑分析

肖卜文，竇寶國

（1.湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院思想政治教育部，湖南 長沙 410208；2.南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院社會學(xué)系，天津 300071）

就業(yè)促進(jìn)與社會保障制度化
——我國被征地農(nóng)民安置的途徑分析

肖卜文1，竇寶國2

（1.湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院思想政治教育部，湖南 長沙 410208；2.南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院社會學(xué)系，天津 300071）

近年來，隨著我國城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)用地被征收轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，由此出現(xiàn)了被征地農(nóng)民這一特殊社會群體。如何妥善安排好被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，成為當(dāng)前我國各級政府面臨的亟待解決的問題。筆者首先對我國征地過程中失地農(nóng)民的安置方式和安置中存在的問題進(jìn)行了論述，然后從就業(yè)安置與社會保障制度化兩個角度，提出了解決問題的對策思路。

城市化；被征地農(nóng)民；就業(yè)；社會保障

目前，在工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化過程中，我國因土地被征用而產(chǎn)生的被征地農(nóng)民約有7000萬左右，其中一部分農(nóng)民完全失去了土地。積極、妥善地解決被征地農(nóng)民的安置問題，有利于維護(hù)被征地農(nóng)民的正當(dāng)利益，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。但是，做好被征地農(nóng)民的安置工作，不是一項(xiàng)一般性、臨時性的工作，而是一項(xiàng)開創(chuàng)性的長期工作。要想妥善解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)和發(fā)展問題，就必須對被征地農(nóng)民的就業(yè)安置和社會保障做出制度性安排。

一、解決被征地農(nóng)民安置問題的必要性與緊迫性

（一） 必要性

土地是人類最基本的生產(chǎn)要素，“政治經(jīng)濟(jì)學(xué)之父”威廉·配第就曾說：“勞動是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”?？梢哉f，土地不僅是農(nóng)民得以延續(xù)后代的重要生活來源，而且是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民獲得社會保障的基礎(chǔ)?！叭丝诙?，耕地少”是我國的基本國情，當(dāng)前我國有七億多農(nóng)民依靠土地吃飯，土地保障就是他們的生存底線。毫不夸張地說，這些農(nóng)民一旦失去了土地，也就失去了生活的基本保障。如果說，土地問題是三農(nóng)問題中最基本的問題，由征地造成的農(nóng)民失地問題及與此相關(guān)聯(lián)的農(nóng)民補(bǔ)償安置問題，則是三農(nóng)問題中最尖銳的問題之一［1］。

（二） 緊迫性

改革開放以來，隨著我國城市化進(jìn)程的加快，一大批農(nóng)村集體土地被征用，一大批農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，城市化趨勢銳不可擋。然而，在這一進(jìn)程中，我國傳統(tǒng)的土地征用制度卻屢屢損害農(nóng)民這一弱勢群體的合法權(quán)益。大量農(nóng)民對我國的征地制度存在不滿，常常阻撓征地、拆遷和施工建設(shè)。尤其是最近幾年，隨著廣大農(nóng)民保護(hù)耕地、維護(hù)自身土地權(quán)益的法律意識不斷增強(qiáng)，由征地而引發(fā)的群眾信訪大幅度增加，權(quán)益受損群眾頻頻上訪以尋求合法訴求的表達(dá)。同時，由于違規(guī)征地、補(bǔ)償款過低等嚴(yán)重?fù)p害被征地農(nóng)民利益的事件越來越多，也使得群體性事件急劇增加，形成了諸多不安定、不和諧因素。

在未來10～20年，我國仍將保持較快的城市化速度，仍將有大量集體土地被征用，大批農(nóng)民需要得到妥善安置。所以，如何切實(shí)做到依法征地、合理補(bǔ)償和妥善安置，不僅關(guān)系到及時為我國城市化提供充足建設(shè)用地，關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，而且關(guān)系到我國社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

二、我國被征地農(nóng)民安置過程中存在的主要問題

解決問題的前提是充分了解和認(rèn)識問題。在我國，由于現(xiàn)行的征地制度存在的缺陷和實(shí)際操作中存在的混亂與偏差，以及安置方式簡單、安置責(zé)任不明確等問題，常常使得農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)，被征地農(nóng)民的補(bǔ)償、安置、社會保障等利益問題日益突顯［2］，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）征地補(bǔ)償中存在的主要問題

一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，補(bǔ)償方式單一。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、隨意性大是一個很突出的問題。在現(xiàn)實(shí)中，雖然安置方式有很多，諸如招工安置、就地安置、供地安置、貨幣安置及保險安置，但為各地普遍采用的安置方式仍是貨幣安置，即把安置補(bǔ)助費(fèi)一次性發(fā)放給征地農(nóng)民。這種安置方式使得被征地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)和社會保障等問題缺乏有效的解決途徑，被征地后農(nóng)民的生產(chǎn)生活難以得到長期保障，易誘發(fā)社會不穩(wěn)定因素，此外，也普遍存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。

二是土地征收補(bǔ)償分配款和使用規(guī)定不清晰。我國法律法規(guī)對于安置補(bǔ)助費(fèi)的使用規(guī)定過于籠統(tǒng)，對征地補(bǔ)償費(fèi)如何管理使用都沒有明確規(guī)定，造成各地對安置補(bǔ)償費(fèi)用的分配比較混亂，村級留用管理不規(guī)范。具體表現(xiàn)在：鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與征地補(bǔ)償費(fèi)分配不合法；村集體留存比例過大；對留在村集體的征地款使用和管理缺乏有效的監(jiān)督，沒有建立起有效的農(nóng)民對集體資產(chǎn)的監(jiān)督制度，以致出現(xiàn)貪污、挪用、侵吞征地款等問題。另外，失地農(nóng)民之間的分配也比較混亂，這些現(xiàn)象使得土地補(bǔ)償費(fèi)不到位，難以真正保障農(nóng)民的生活［3］。

（二）被征地農(nóng)民安置方面存在的問題

一是安置工作滯后，安置的制度和政策不完善。目前，全國多省市征地項(xiàng)目的安置還比較滯后，征地工作與拆遷安置農(nóng)民工作不配套。如建設(shè)項(xiàng)目工程用地先報(bào)先征先用，而工程用地范圍內(nèi)涉及農(nóng)村居民拆遷安置的規(guī)劃較晚，導(dǎo)致辦理上報(bào)征地手續(xù)晚、審批晚，安置農(nóng)民的工作滯后。同時，由于缺乏完善的制度和政策，征地方在依法支付完補(bǔ)償款后，就將不具競爭力的失地農(nóng)民直接推入勞動力市場，所以農(nóng)民對征地工作采取抵制態(tài)度，不愿將其土地貢獻(xiàn)出來。

二是政府在促進(jìn)有勞動能力和就業(yè)愿望的被征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)方面還沒有統(tǒng)一的規(guī)劃和安排，也沒有建立相對固定的培訓(xùn)基地［4］。提高被征地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的能力，解決他們的生存和發(fā)展問題，為其提供就業(yè)技能培訓(xùn)是一條極其重要的途徑。但是縱觀全國，就目前的形勢而言，真正對被征地農(nóng)民開展的職業(yè)技能培訓(xùn)非常之少，即使對他們提供的培訓(xùn)，其效果也極不理想，不能很好地提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競爭力。

（三）被征地農(nóng)民在社會保障方面存在的問題

一是未建立被征地農(nóng)民的社會保障制度，被征地農(nóng)民社會保障水平不高。社會保障是確保社會長期穩(wěn)定的機(jī)制之一，具有“社會安全網(wǎng)”和“社會穩(wěn)定器”的功能。但迄今為止，我國尚未建立起被征地農(nóng)民的社會保障制度，由于征地的安置補(bǔ)償機(jī)制不健全、社會保障制度缺位，多數(shù)被征地農(nóng)民生活水平因征地而下降，其中相當(dāng)多的人成為“無地、無業(yè)、無社會保障、無創(chuàng)業(yè)資金”的四無人員，直接影響被征地農(nóng)民切身利益和社會穩(wěn)定［5］。同時，我國各省市還普遍存在被征地農(nóng)民社會保障水平不高、社會保障資金來源不穩(wěn)定等問題。

二是被征地農(nóng)民的社會保障意識差。由于農(nóng)民的思想局限性和小農(nóng)意識的存在，絕大多數(shù)被征地農(nóng)民不會放棄眼前既得利益而去追求目前未顯現(xiàn)的利益。所以許多被征地農(nóng)民在獲得補(bǔ)償款之后，沒有很好的理財(cái)規(guī)劃，也沒有將所得款額用于就業(yè)創(chuàng)業(yè)，他們或者是用來儲蓄，或者是揮霍，當(dāng)補(bǔ)償款用完，由此引發(fā)了一系列的社會問題。所以，為被征地農(nóng)民提供各方面的指導(dǎo)，增強(qiáng)他們的社會保障意識也是一項(xiàng)重要的工作任務(wù)。

三、解決我國被征地農(nóng)民安置問題的對策思路我國是一個農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”問題是黨和政府工作的重中之重，而由征地造成的農(nóng)民失地問題及與此相關(guān)聯(lián)的農(nóng)民補(bǔ)償安置問題，則是三農(nóng)問題中最尖銳的問題之一。被征地農(nóng)民的安置問題，不僅關(guān)系到農(nóng)民自身的生活保障，也影響國家的長治久安。針對以上被征地農(nóng)民安置與社會保障實(shí)際中存在的問題，筆者提出了以下幾方面的對策思路：

第一，合理補(bǔ)償，實(shí)行多樣化的補(bǔ)償方式，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，確立農(nóng)村集體土地所有權(quán)和國有土地所有權(quán)的同等地位。征地費(fèi)是農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)移價格，所以要提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以市場作為基礎(chǔ)，設(shè)置土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)及建筑物補(bǔ)償費(fèi)等主要補(bǔ)償項(xiàng)目，將勞動力安置補(bǔ)助費(fèi)合并到土地補(bǔ)償費(fèi)項(xiàng)目中。要合理分配征地補(bǔ)償費(fèi)用，進(jìn)一步明確土地征用補(bǔ)償?shù)氖找嬷黧w，使農(nóng)民不因喪失土地使用權(quán)而喪失土地收益權(quán)。為了保障農(nóng)民的利益，必須加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，確立農(nóng)村集體所有權(quán)和國有土地所有權(quán)的同等地位，同時，要創(chuàng)新土地集體所有的組織形式，確立農(nóng)民是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體。目前，可以通過股份制或股份合作制改革的辦法，加快推進(jìn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，以此作為代表農(nóng)民利益的主體資格行使土地所有權(quán)，解決現(xiàn)行體制下村集體行使土地所有權(quán)不到位的問題。

第二，賦予農(nóng)民集體土地后期收益權(quán)，保障農(nóng)民長期穩(wěn)固的收入。在土地征用中，應(yīng)賦予農(nóng)民一個長期穩(wěn)定的、有法可依的長期收益權(quán)。具體措施：首先，制定相關(guān)政策，對在國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目征地中農(nóng)民集體以土地所有權(quán)折價入股的做法予以肯定。一般來講，國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用土地面積較大，涉及面較廣，安置困難，賦予農(nóng)民集體土地后期收益權(quán)應(yīng)以國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目征地為突破口。其次，采取漸進(jìn)方式，梯次推進(jìn)。這一政策可率先在西部地區(qū)實(shí)行，為了加快西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家正在西部地區(qū)加強(qiáng)投資力度，促進(jìn)西部地區(qū)的交通、通訊、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些項(xiàng)目必然要占用相當(dāng)數(shù)量的土地，在征用建設(shè)用地時，國家應(yīng)允許農(nóng)民以集體土地向一些大型建設(shè)項(xiàng)目入股，使農(nóng)民穩(wěn)定地分享建設(shè)項(xiàng)目的收益。最后，對集體土地分享企業(yè)收益的比例要進(jìn)行科學(xué)計(jì)算和評估，保證其所應(yīng)得利益分配的合理性。

第三，積極促進(jìn)被征地農(nóng)民的就業(yè)，保證被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)需求的實(shí)現(xiàn)，形成就業(yè)安置為主的多元安置的模式。在征地補(bǔ)償安置的諸多方式中，就業(yè)安置是對于失地農(nóng)民最大的保障，也是所有保障的根本［6］。促進(jìn)被征地農(nóng)民的就業(yè)需遵循以下幾個原則：適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境，滿足失地農(nóng)民最緊迫需求，更加人性化和注重需求的長遠(yuǎn)性。應(yīng)根據(jù)勞動力市場的需求，建立對被征地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)的長效機(jī)制，使他們從根本上提高被征地農(nóng)民的勞動素質(zhì)和就業(yè)競爭力。應(yīng)有計(jì)劃、有步驟地組織被征地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)前的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們的職業(yè)技能和就業(yè)能力，對被征地農(nóng)民的培訓(xùn)、職業(yè)介紹、自主創(chuàng)業(yè)等給予優(yōu)惠政策。有關(guān)費(fèi)用應(yīng)由政府財(cái)政安排專項(xiàng)資金，給予被征地農(nóng)民一定的就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)助費(fèi)，培訓(xùn)內(nèi)容根據(jù)市場和企業(yè)的用人需求，實(shí)行“菜單式”培訓(xùn)，切實(shí)提高培訓(xùn)的效果。

第四，建立和完善被征地農(nóng)民的社會保障制度，將被征地農(nóng)民納入社會保障的長效機(jī)制，以解決被征地農(nóng)民的后顧之憂。被征地農(nóng)民失去土地后，成為一特殊社會群體，在他們沒有重新就業(yè)前或年老喪失勞動力時，需要有一個基本的生活來源，為此，政府應(yīng)考慮為失地農(nóng)民建立長期有效的社會保障制度，其基本內(nèi)容包括最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等。實(shí)施的具體措施包括：以土地?fù)Q保障，主要途徑是通過改革征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配辦法，采取逐年補(bǔ)償與社會保障同步進(jìn)行的辦法，解決被征地農(nóng)民的近期和長遠(yuǎn)基本生活保障；參照下崗職工基本生活保障線制度，根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民平均生活水平，合理制定失地農(nóng)民基本生活保障線，依據(jù)基本生活保障線，每年從征地農(nóng)民基本生活保障基金中撥付資金給失地農(nóng)民，作為最低生活保障費(fèi)，保障線標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平的提高定期進(jìn)行修訂；有條件的地區(qū)，在征得被安置人員同意后，應(yīng)適時為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老、醫(yī)療保險，將被征地農(nóng)民真正納入城鎮(zhèn)社會保障體系。

［1］譚俊華,譚文兵.探索被征地農(nóng)民安置的新途徑［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006，（4）：67-68.

［2］左妮紅,崔宇平.被征地農(nóng)民的安置與社會保障狀況調(diào)研及對策［J］.廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2006，（12）：12-14.

［3］熊珊.城郊被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)償探析［J］.學(xué)習(xí)月刊，2008，（7）：88-89.

［4］潘遠(yuǎn)生.重慶市被征地農(nóng)民安置模式的現(xiàn)狀及對策研究［J］.河北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009，（8）：114-116.

［5］盧海元.被征地農(nóng)民安置與社會保障的政策選擇和制度安排（上、下）［J］.國土資源，2007，（1、2）：32-34，40-42.

［6］李倩.我國被征地農(nóng)民就業(yè)安置政策變遷及其評價［J］.人口與經(jīng)濟(jì)，2008，（4）：20-22.

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1009-6566（2011）01-0020-03

2010-12-13

肖卜文（1985—），女，湖北襄陽人，湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院思想政治教育部教師，主要研究方向?yàn)樗枷胝谓逃?、馬克思主義哲學(xué)等。