中國公民社會的構(gòu)建及其對政府治理的影響

呂 毅

（中國政法大學政治與公共管理學院，北京 100088）

中國公民社會的構(gòu)建及其對政府治理的影響

呂 毅

（中國政法大學政治與公共管理學院，北京 100088）

公民社會是在西方社會產(chǎn)生并長期存在的政治現(xiàn)象和政治理論，在近代西方“國家主義”盛行的同時掀起了對公民社會討論的又一次熱潮，這一討論也波及到了中國并對中國政治學、社會學理論產(chǎn)生了很大影響。隨著改革開放后市場經(jīng)濟的發(fā)展和政治改革的逐漸展開，中國公民社會逐漸產(chǎn)生并在經(jīng)濟領(lǐng)域和政治領(lǐng)域日益發(fā)揮著重要作用，公民社會的產(chǎn)生與政府的轉(zhuǎn)型有著密切聯(lián)系，公民社會的發(fā)展也潛移默化地影響著政府的治理模式。

公民社會；中國公民社會；政府治理

一、公民社會

公民社會源于英文civilsociety，它還常常被譯為民間社會和市民社會，這三種譯法在中文語境中還存在著某些區(qū)別?！笆忻裆鐣笔亲顬榱餍械男g(shù)語，它來源于馬克思主義經(jīng)典著作，但這一術(shù)語帶有貶義，在傳統(tǒng)的使用中它被等同于資本主義社會?！懊耖g社會”是臺灣學者的翻譯，歷史學家在研究中國近代民間組織時廣泛使用這一稱謂，雖然是一個比較中性的術(shù)語，但不少學者和官員認為它具有邊緣化的色彩?！肮裆鐣笔俏覈母镩_放后引入的新譯法，它強調(diào)civil society的政治學意義，即公民的政治參與和對國家權(quán)力的制約，是一個褒義的術(shù)語［1］。哈貝馬斯提出了將社會分為三部分的社會三分法理論，我們現(xiàn)在通常使用的正是以社會三分法為基礎(chǔ)，以民間組織為主體的公民社會概念，是對基于社會兩分法之上的市民社會概念的超越［2］。

按照社會三分法的理論，社會分為三個部分：第一部分是政治社會，也就是政府組織系統(tǒng)；第二部分是經(jīng)濟社會，即市場體系；第三部分是公民社會，是國家和市場之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，主體是公民。其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括NGO、公民的志愿性社團協(xié)會、社區(qū)組織、利益團體和公民自發(fā)組織起來的運動等［3］。公民社會領(lǐng)域強調(diào)社會的自組織性，倡導多元主義、自由、平等、分權(quán)和法治精神。公民社會組織是公民社會的核心，離開公民社會組織就無所謂公民社會。萊斯特·薩拉蒙教授指出：“如果說代議制政府是18世紀的偉大社會發(fā)明，而官僚政治是19世紀的偉大發(fā)明，那么，可以說，那個有組織的私人自愿性政治運動領(lǐng)域，也即大量的公民社會組織代表了20世紀最偉大的社會創(chuàng)新?！保?］

二、如何構(gòu)建中國的公民社會

公民社會是和商品經(jīng)濟相伴而生的觀念，黑格爾在《法哲學原理》中就明確從市場經(jīng)濟出發(fā)來分析公民社會，把公民社會理解為“處在家庭和國家之間的差別的階段”，是私人自律的商品交換領(lǐng)域。馬克思則更進一步地將其理解為“物質(zhì)的交換關(guān)系”。

中國的經(jīng)濟體制改革，是自上而下展開的，在改革過程中，原來被壓制的個人和社會開始凸現(xiàn)。國家雖然仍然是社會資源的控制者，但與改革前相比，社會也已經(jīng)成為控制資源的潛在力量，社會占有資源多元化，社會的自主性逐漸增強，出現(xiàn)了相對獨立的個人與社會力量，涌現(xiàn)出一大批非營利組織和獨立社團。這是由于市場經(jīng)濟是社會經(jīng)濟，任何一種成功的市場體制不僅需要有完善的內(nèi)在競爭機制和健全的法律制度，而且更需要一個完整的公民社會來配合；或者說,是市場經(jīng)濟造就了一個完善的公民社會：市場經(jīng)濟造就了公民社會的主體、拓寬了社會空間、培養(yǎng)了相應(yīng)的意識形態(tài)、營造了相應(yīng)的自治機制。市場經(jīng)濟通過經(jīng)濟制約體系的自我構(gòu)建，將社會成員以內(nèi)在和外在兩種方式整合成為經(jīng)濟有機共同體，并通過對企業(yè)、利益集團、社會組織、社區(qū)這些不同的組織機構(gòu)的結(jié)構(gòu)性整合，而使之形成為一個形態(tài)完整的社會共同體，這就是公民社會。因此，有學者認為，當代中國市場經(jīng)濟的發(fā)展是公民社會的勝利。

（二）公民社會與法治

公民社會是以一種普遍的契約關(guān)系和契約精神建立起來的，并以此來保障其良性運行。從公民社會的產(chǎn)生發(fā)展來看，它與西方法律傳統(tǒng)的形成和近代法治的確立密切相關(guān)。

有學者認為，公民社會和政治國家是法治運行的基礎(chǔ)和界限。法律在公民社會和政治國家的二元矛盾互動發(fā)展中、在普遍利益和特殊利益的沖突和協(xié)調(diào)中得以發(fā)展，而公民社會的多元權(quán)利有效地分解了國家權(quán)力，遏制了公權(quán)力的專斷傾向。公民組織的多元化、自主化發(fā)展，形成了對國家權(quán)力的分割與制衡。公民社會多元利益的沖突、互動與整合衍生了理性規(guī)則秩序，具有自由理性精神的公民意識構(gòu)成了法治的非制度化要素。中國要真正走向法治，就必須重新構(gòu)建國家與公民社會的關(guān)系，確立多元權(quán)利基礎(chǔ)、公共權(quán)威和良善之法。

（三）公民社會與第三部門

第三部門或者稱為非營利組織或非政府組織（NGO）的研究在西方興起于20世紀80年代。它最初只是在行政管理理論層面展開研究，而隨著公民社會理論家開始對作為一個社會實體的公民社會進行實證研究，非政府組織或非營利部門的作用及其與國家和市場的關(guān)系問題也受到關(guān)注。

與公民社會研究側(cè)重于理論性相比，在NGO的研究中，實證性研究占主導地位。盡管角度不同，兩者其實是在看同樣的問題，即都是想用政府與市場的框架，從公共事務(wù)和制度治理的角度來進行研究工作。因此，隨著研究的深人，兩種趨勢逐漸結(jié)合在一起。有學者指出，在中國的“公民社會”的構(gòu)架中，社會基本結(jié)構(gòu)發(fā)生的最根本變化是：由政府——單位——（作為單位人的）個人的單向、單維的關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?、互動、社會參與和自組織形式的結(jié)構(gòu)。政府不再是一個全能的部門，它行使國家安全、公共政策、宏觀調(diào)控等有限職能，并主要通過監(jiān)督、規(guī)范、政策優(yōu)惠等間接手段調(diào)控企業(yè)和非營利部門的行為。這一改革過程首先從企業(yè)行為的獨立開始，改革開放以后，企業(yè)逐漸擴大了自主權(quán)，形成不同于政府下屬的“工廠”的“法人”，而整個社會結(jié)構(gòu)的變化最終還要歸于社會自組織體系的形成。社會的組織結(jié)構(gòu)以大量的公民自組織形式為基礎(chǔ)，個人作為具有公民意識的公民社會的成員，形成廣泛的自組織形式，構(gòu)成政府和企業(yè)之外的第三部門，或稱“非營利部門”，它們是大量具體社會功能的直接承擔者。所有這些組織結(jié)構(gòu)的形成和發(fā)展，都以公民社會的發(fā)展為基石。

三、我國傳統(tǒng)社會政府治理的典范分析

英語中的治理governance一詞源于拉丁文和古希臘語，原意為操縱、引導和控制。實際上無論中外古今，治理作為政治學詞匯，都是圍繞著公共權(quán)力展開的，它與統(tǒng)治、管理和政府活動聯(lián)系在一起，主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的政治和管理活動，反映著國家與社會之間一定的權(quán)力關(guān)系［5］。

中國“由秦以后，直到現(xiàn)代化開始的清代，其間經(jīng)歷二千余年的長期歲月，除了極少數(shù)場合外……一直是受著專制政體——官僚政治的支配”［6］。這里所講的官僚政治強調(diào)的是公共權(quán)力的二元分立結(jié)構(gòu)和自上而下的運作體系，這樣就形成了一種類似金字塔式的社會控制體系。在這種體系中社會成員被劃分為統(tǒng)治階級和被統(tǒng)治階級。統(tǒng)治階級處于權(quán)力金字塔的頂端，他們壟斷了社會公共權(quán)力，由此可以對被統(tǒng)治階級進行管理。被統(tǒng)治階級處于權(quán)力金字塔的底層，他們?nèi)狈矙?quán)力，所以無法在統(tǒng)治體系內(nèi)部對統(tǒng)治階級進行監(jiān)督和約束，只能作為政令的承擔者接受統(tǒng)治階級的統(tǒng)治和約束。這也意味著社會統(tǒng)治的主要工具政府系統(tǒng)掌握在統(tǒng)治階級手中，官僚作為統(tǒng)治階級中的精英階層掌握著政府權(quán)力，“官僚通常產(chǎn)生巨大的身份抱負，并且經(jīng)常在統(tǒng)治者的鼓勵之下，努力建立一個主要以權(quán)力標準為基礎(chǔ)，并由官僚作為其唯一頂端的身份等級體制”［7］。社會則在既定的階級分野下依靠官僚的有效管理維持著社會各種力量之間的平衡。但是這種平衡是表面的、不穩(wěn)定的。

新中國建立以后，人民民主專政的國家賦予人民最廣泛的民主權(quán)利，人民代表大會制度的實施使我國傳統(tǒng)政府治理模式在運行的基礎(chǔ)上發(fā)生了根本性的改變，但是，隨著社會主義革命的完成和高度集中的計劃經(jīng)濟體制的形成，日益壯大的公有制經(jīng)濟為政府集中管理社會提供了強有力的經(jīng)濟支持，這使得政治和社會的關(guān)系依然呈現(xiàn)出強政府和弱社會的現(xiàn)象。在這種強政府——弱社會的模式下，社會的活力不可避免地受到了限制，社會的經(jīng)濟、文化和民主政治建設(shè)受到阻礙，而政府機構(gòu)也出現(xiàn)了機構(gòu)臃腫、效率不高、過度干預的問題［8］。這些問題的根源在于中國缺乏一個成熟的公民社會。

中國公民社會雖然起步晚，發(fā)展得還不是很成熟，但它對推進經(jīng)濟發(fā)展、政治進步和政府治理模式轉(zhuǎn)軌起著至關(guān)重要的作用。

四、中國公民社會對政府治理的影響

隨著改革開放的深入，中國的公民社會逐漸發(fā)展起來，它在推動政治體制改革、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，促進民主政治建設(shè)，擴大民主參與，限制政府權(quán)力方面處于越來越重要的地位。但是，社會民間組織還處于不成熟和不完全獨立的時期，學者們夸大公民社會的積極作用固然不對，但有些政府官員認為公民社會對政府管理和運作起著消極作用——他們認為民間組織會削弱黨和政府對社會的管理——也是不合理的。不可否認，中國民間組織存在著不足和各種各樣的問題，例如管理失范，獨立性不強，有的行為是受經(jīng)濟利益所驅(qū)使等。然而，必須承認，盡管民間組織存在著這樣那樣的問題，但總體而言，它們對于中國的現(xiàn)代化事業(yè)和民主政治建設(shè)是一支健康的和積極的力量，大多數(shù)民間組織都有著與政府合作的強烈愿望。同時還必須看到，民間組織對于政府而言猶如一把雙刃劍，政府的政策和行為得當，就容易使民間組織與政府合作，有利于社會的穩(wěn)定與發(fā)展；反之，民間組織與政府的合作就很困難，甚至會走到政府的對立面，成為反政府的力量，危害社會的團結(jié)與穩(wěn)定。

隨著經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展，中國政府治理模式的改革勢在必行。對政府進行改革必須有內(nèi)外力的共同驅(qū)動，公民社會是外在于政府的力量，卻又是推動改革的重要力量。中國公民社會目前雖然僅僅處于起步階段，仍不可避免地帶有諸多缺陷，但它卻表明社會正在崛起，也必將推動政府治理模式的變遷。公民社會是當前我國社會轉(zhuǎn)型的伴生物，它的興起是當前我國政治發(fā)展中一種帶有根本意義的社會演進趨勢。它表明以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的社會主義初級階段的基本經(jīng)濟制度和改革開放后我國經(jīng)濟的高速發(fā)展已經(jīng)、而且仍在繼續(xù)塑造出社會內(nèi)部的多元利益主體，這些多元利益主體正在積極參與社會生活尤其是政治生活，同時不斷拓展自己社會生活的領(lǐng)域。這些多元利益主體通過各種不同方式要求在政治過程中表達它們的利益要求，從而在憲法和法律允許的范圍內(nèi)爭取個人權(quán)利和其他合法權(quán)益，這為在新的條件下推動政府治理轉(zhuǎn)型奠定了堅實的社會基礎(chǔ)。

公民社會意味著原子化的社會被結(jié)構(gòu)化為網(wǎng)絡(luò)式的公共生活系統(tǒng)，公民參與公共生活的方式發(fā)生了變化，加入社會組織本身就構(gòu)成一種政治參與行為。帕特南認為公民社會的第一個特征就是公民參與政治生活，公民對政治問題感興趣，愿意投身于公共活動。在這個過程中，公民可以是自己利益的合理追求者，但他們的自我利益是同別人以及與公眾的利益相協(xié)調(diào)的，是可以長期保持的。由此可見，公民社會的興起必將促使公民的政治參與向縱深發(fā)展，與此相適應(yīng)的政府治理模式也必然要求政府治理具有容納公民或公民社會組織政治參與訴求的機制［9］。

在傳統(tǒng)的公共權(quán)力運行體制內(nèi)，專家無法獲得政策所需要的全部信息，甚至得不到正確的信息。因此，如果排除公眾對重要決策的參與，將會造成政策上的失誤。公民社會的興起必然要求政府過程更加開放，從精英決策走向大眾治理，使政治生活中的各種力量和個人都能自由表達自身的利益要求。就我國目前的政治發(fā)展條件而言，社會主義制度的確立使占社會成員絕大多數(shù)的工人階級和廣大人民群眾成為國家的主人，勞動人民真正擁有了廣泛的政治權(quán)利參與政治生活和治理國家，與此相適應(yīng)，政府也創(chuàng)設(shè)了多種多樣的制度為人民群眾參與政治，實現(xiàn)各項政治權(quán)利提供保障和渠道。隨著社會主義民主政治的不斷發(fā)展與完善，隨著公民社會的興起和壯大，人民群眾政治參與的水平將會越來越高，政府治理過程中促進參與和容納參與的機構(gòu)和組織也必須同時發(fā)展。

傳統(tǒng)政府治理模式的實踐證明：政府包管一切，什么都管最可能導致的結(jié)果就是什么都管不好、管不了。這就要求政府從過去全面干預社會的政府向有限政府轉(zhuǎn)變，將本屬于社會、公民的權(quán)力（利）返還給社會和公民，從而使過去由政府壟斷的公共權(quán)威和公共權(quán)力平移和下放，政府只承擔其必須管、管得了、能管好的有限職責。就我國當前的條件而言，我國政府主要應(yīng)承擔著宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會管理的職能。除上述四項主要職責之外的事務(wù)可以交由公民社會組織或其他社會主體負責管理，以達到實現(xiàn)良好治理的目的。

由此可見，中國公民社會的崛起和發(fā)展對政府治理模式的要求越來越高，對治理模式的轉(zhuǎn)變越來越迫切?？偟膩碚f，中國公民社會的發(fā)展要求我國政府轉(zhuǎn)變?yōu)橹怀袚匾陀邢挢熑蔚挠邢拚?，將其他公共?quán)力還給社會，成為一個服務(wù)型的政府；要求我國政府成為一個法治政府，用法律來約束政府權(quán)力，防止權(quán)力濫用和政府越權(quán)管理，以保證公民社會和公民的權(quán)利得以充分地保護和實施。

［1］俞可平．中國公民社會的興起與治理的變遷［J］．中國社會科學季刊（香港）．1999，（秋季號）.

［2］鄧正來．國家與市民社會——一種社會理論的研究途徑［M］．北京：中央編譯出版社，2002．

［3］俞可平.治理與善治［M］.北京：中國社會科學文獻出版社,2000．

［4］（美）萊斯特·薩拉蒙.公民社會部門［A］.何增科等.公民社會與第三部門［C］.北京：社會科學文獻出版社，2000.

［5］俞可平．中國公民社會的興起與治理的變遷［M］．北京：社會科學文獻出版社，2002．

［6］王亞南.中國官僚政治研究［M］.北京：中國社會科學出版社，1981.

［7］（美）S·N·艾森斯塔得.帝國的政治體系［M］.貴陽：貴州人民出版社，1992.

［8］［9］劉良．中國公民社會視野中的政府治理轉(zhuǎn)型探析［J］．中共福建省委黨校學報，2006，（6）.

本期插圖為司文洲作品

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1009-6566（2011）01-0034-04

2010-11-01

呂 毅（1985—），女，甘肅天水人，中國政法大學政治學碩士研究生，研究方向為馬克思主義理論法學。