中國(guó)公民社會(huì)的構(gòu)建及其對(duì)政府治理的影響

呂 毅

（中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，北京 100088）

中國(guó)公民社會(huì)的構(gòu)建及其對(duì)政府治理的影響

呂 毅

（中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，北京 100088）

公民社會(huì)是在西方社會(huì)產(chǎn)生并長(zhǎng)期存在的政治現(xiàn)象和政治理論，在近代西方“國(guó)家主義”盛行的同時(shí)掀起了對(duì)公民社會(huì)討論的又一次熱潮，這一討論也波及到了中國(guó)并對(duì)中國(guó)政治學(xué)、社會(huì)學(xué)理論產(chǎn)生了很大影響。隨著改革開放后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治改革的逐漸展開，中國(guó)公民社會(huì)逐漸產(chǎn)生并在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域日益發(fā)揮著重要作用，公民社會(huì)的產(chǎn)生與政府的轉(zhuǎn)型有著密切聯(lián)系，公民社會(huì)的發(fā)展也潛移默化地影響著政府的治理模式。

公民社會(huì)；中國(guó)公民社會(huì)；政府治理

一、公民社會(huì)

公民社會(huì)源于英文civilsociety，它還常常被譯為民間社會(huì)和市民社會(huì)，這三種譯法在中文語(yǔ)境中還存在著某些區(qū)別?！笆忻裆鐣?huì)”是最為流行的術(shù)語(yǔ)，它來(lái)源于馬克思主義經(jīng)典著作，但這一術(shù)語(yǔ)帶有貶義，在傳統(tǒng)的使用中它被等同于資本主義社會(huì)?！懊耖g社會(huì)”是臺(tái)灣學(xué)者的翻譯，歷史學(xué)家在研究中國(guó)近代民間組織時(shí)廣泛使用這一稱謂，雖然是一個(gè)比較中性的術(shù)語(yǔ)，但不少學(xué)者和官員認(rèn)為它具有邊緣化的色彩?！肮裆鐣?huì)”是我國(guó)改革開放后引入的新譯法，它強(qiáng)調(diào)civil society的政治學(xué)意義，即公民的政治參與和對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約，是一個(gè)褒義的術(shù)語(yǔ)［1］。哈貝馬斯提出了將社會(huì)分為三部分的社會(huì)三分法理論，我們現(xiàn)在通常使用的正是以社會(huì)三分法為基礎(chǔ)，以民間組織為主體的公民社會(huì)概念，是對(duì)基于社會(huì)兩分法之上的市民社會(huì)概念的超越［2］。

按照社會(huì)三分法的理論，社會(huì)分為三個(gè)部分：第一部分是政治社會(huì)，也就是政府組織系統(tǒng)；第二部分是經(jīng)濟(jì)社會(huì)，即市場(chǎng)體系；第三部分是公民社會(huì)，是國(guó)家和市場(chǎng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，主體是公民。其組成要素是各種非國(guó)家或非政府所屬的公民組織，包括NGO、公民的志愿性社團(tuán)協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織起來(lái)的運(yùn)動(dòng)等［3］。公民社會(huì)領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)社會(huì)的自組織性，倡導(dǎo)多元主義、自由、平等、分權(quán)和法治精神。公民社會(huì)組織是公民社會(huì)的核心，離開公民社會(huì)組織就無(wú)所謂公民社會(huì)。萊斯特·薩拉蒙教授指出：“如果說(shuō)代議制政府是18世紀(jì)的偉大社會(huì)發(fā)明，而官僚政治是19世紀(jì)的偉大發(fā)明，那么，可以說(shuō)，那個(gè)有組織的私人自愿性政治運(yùn)動(dòng)領(lǐng)域，也即大量的公民社會(huì)組織代表了20世紀(jì)最偉大的社會(huì)創(chuàng)新?！保?］

二、如何構(gòu)建中國(guó)的公民社會(huì)

公民社會(huì)是和商品經(jīng)濟(jì)相伴而生的觀念，黑格爾在《法哲學(xué)原理》中就明確從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)出發(fā)來(lái)分析公民社會(huì)，把公民社會(huì)理解為“處在家庭和國(guó)家之間的差別的階段”，是私人自律的商品交換領(lǐng)域。馬克思則更進(jìn)一步地將其理解為“物質(zhì)的交換關(guān)系”。

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革，是自上而下展開的，在改革過程中，原來(lái)被壓制的個(gè)人和社會(huì)開始凸現(xiàn)。國(guó)家雖然仍然是社會(huì)資源的控制者，但與改革前相比，社會(huì)也已經(jīng)成為控制資源的潛在力量，社會(huì)占有資源多元化，社會(huì)的自主性逐漸增強(qiáng)，出現(xiàn)了相對(duì)獨(dú)立的個(gè)人與社會(huì)力量，涌現(xiàn)出一大批非營(yíng)利組織和獨(dú)立社團(tuán)。這是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)，任何一種成功的市場(chǎng)體制不僅需要有完善的內(nèi)在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和健全的法律制度，而且更需要一個(gè)完整的公民社會(huì)來(lái)配合；或者說(shuō),是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造就了一個(gè)完善的公民社會(huì)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造就了公民社會(huì)的主體、拓寬了社會(huì)空間、培養(yǎng)了相應(yīng)的意識(shí)形態(tài)、營(yíng)造了相應(yīng)的自治機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通過經(jīng)濟(jì)制約體系的自我構(gòu)建，將社會(huì)成員以內(nèi)在和外在兩種方式整合成為經(jīng)濟(jì)有機(jī)共同體，并通過對(duì)企業(yè)、利益集團(tuán)、社會(huì)組織、社區(qū)這些不同的組織機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性整合，而使之形成為一個(gè)形態(tài)完整的社會(huì)共同體，這就是公民社會(huì)。因此，有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是公民社會(huì)的勝利。

（二）公民社會(huì)與法治

公民社會(huì)是以一種普遍的契約關(guān)系和契約精神建立起來(lái)的，并以此來(lái)保障其良性運(yùn)行。從公民社會(huì)的產(chǎn)生發(fā)展來(lái)看，它與西方法律傳統(tǒng)的形成和近代法治的確立密切相關(guān)。

有學(xué)者認(rèn)為，公民社會(huì)和政治國(guó)家是法治運(yùn)行的基礎(chǔ)和界限。法律在公民社會(huì)和政治國(guó)家的二元矛盾互動(dòng)發(fā)展中、在普遍利益和特殊利益的沖突和協(xié)調(diào)中得以發(fā)展，而公民社會(huì)的多元權(quán)利有效地分解了國(guó)家權(quán)力，遏制了公權(quán)力的專斷傾向。公民組織的多元化、自主化發(fā)展，形成了對(duì)國(guó)家權(quán)力的分割與制衡。公民社會(huì)多元利益的沖突、互動(dòng)與整合衍生了理性規(guī)則秩序，具有自由理性精神的公民意識(shí)構(gòu)成了法治的非制度化要素。中國(guó)要真正走向法治，就必須重新構(gòu)建國(guó)家與公民社會(huì)的關(guān)系，確立多元權(quán)利基礎(chǔ)、公共權(quán)威和良善之法。

（三）公民社會(huì)與第三部門

第三部門或者稱為非營(yíng)利組織或非政府組織（NGO）的研究在西方興起于20世紀(jì)80年代。它最初只是在行政管理理論層面展開研究，而隨著公民社會(huì)理論家開始對(duì)作為一個(gè)社會(huì)實(shí)體的公民社會(huì)進(jìn)行實(shí)證研究，非政府組織或非營(yíng)利部門的作用及其與國(guó)家和市場(chǎng)的關(guān)系問題也受到關(guān)注。

與公民社會(huì)研究側(cè)重于理論性相比，在NGO的研究中，實(shí)證性研究占主導(dǎo)地位。盡管角度不同，兩者其實(shí)是在看同樣的問題，即都是想用政府與市場(chǎng)的框架，從公共事務(wù)和制度治理的角度來(lái)進(jìn)行研究工作。因此，隨著研究的深人，兩種趨勢(shì)逐漸結(jié)合在一起。有學(xué)者指出，在中國(guó)的“公民社會(huì)”的構(gòu)架中，社會(huì)基本結(jié)構(gòu)發(fā)生的最根本變化是：由政府——單位——（作為單位人的）個(gè)人的單向、單維的關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?、互?dòng)、社會(huì)參與和自組織形式的結(jié)構(gòu)。政府不再是一個(gè)全能的部門，它行使國(guó)家安全、公共政策、宏觀調(diào)控等有限職能，并主要通過監(jiān)督、規(guī)范、政策優(yōu)惠等間接手段調(diào)控企業(yè)和非營(yíng)利部門的行為。這一改革過程首先從企業(yè)行為的獨(dú)立開始，改革開放以后，企業(yè)逐漸擴(kuò)大了自主權(quán)，形成不同于政府下屬的“工廠”的“法人”，而整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化最終還要?dú)w于社會(huì)自組織體系的形成。社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)以大量的公民自組織形式為基礎(chǔ)，個(gè)人作為具有公民意識(shí)的公民社會(huì)的成員，形成廣泛的自組織形式，構(gòu)成政府和企業(yè)之外的第三部門，或稱“非營(yíng)利部門”，它們是大量具體社會(huì)功能的直接承擔(dān)者。所有這些組織結(jié)構(gòu)的形成和發(fā)展，都以公民社會(huì)的發(fā)展為基石。

三、我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)政府治理的典范分析

英語(yǔ)中的治理governance一詞源于拉丁文和古希臘語(yǔ)，原意為操縱、引導(dǎo)和控制。實(shí)際上無(wú)論中外古今，治理作為政治學(xué)詞匯，都是圍繞著公共權(quán)力展開的，它與統(tǒng)治、管理和政府活動(dòng)聯(lián)系在一起，主要用于與國(guó)家的公共事務(wù)相關(guān)的政治和管理活動(dòng)，反映著國(guó)家與社會(huì)之間一定的權(quán)力關(guān)系［5］。

中國(guó)“由秦以后，直到現(xiàn)代化開始的清代，其間經(jīng)歷二千余年的長(zhǎng)期歲月，除了極少數(shù)場(chǎng)合外……一直是受著專制政體——官僚政治的支配”［6］。這里所講的官僚政治強(qiáng)調(diào)的是公共權(quán)力的二元分立結(jié)構(gòu)和自上而下的運(yùn)作體系，這樣就形成了一種類似金字塔式的社會(huì)控制體系。在這種體系中社會(huì)成員被劃分為統(tǒng)治階級(jí)和被統(tǒng)治階級(jí)。統(tǒng)治階級(jí)處于權(quán)力金字塔的頂端，他們壟斷了社會(huì)公共權(quán)力，由此可以對(duì)被統(tǒng)治階級(jí)進(jìn)行管理。被統(tǒng)治階級(jí)處于權(quán)力金字塔的底層，他們?nèi)狈矙?quán)力，所以無(wú)法在統(tǒng)治體系內(nèi)部對(duì)統(tǒng)治階級(jí)進(jìn)行監(jiān)督和約束，只能作為政令的承擔(dān)者接受統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治和約束。這也意味著社會(huì)統(tǒng)治的主要工具政府系統(tǒng)掌握在統(tǒng)治階級(jí)手中，官僚作為統(tǒng)治階級(jí)中的精英階層掌握著政府權(quán)力，“官僚通常產(chǎn)生巨大的身份抱負(fù)，并且經(jīng)常在統(tǒng)治者的鼓勵(lì)之下，努力建立一個(gè)主要以權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，并由官僚作為其唯一頂端的身份等級(jí)體制”［7］。社會(huì)則在既定的階級(jí)分野下依靠官僚的有效管理維持著社會(huì)各種力量之間的平衡。但是這種平衡是表面的、不穩(wěn)定的。

新中國(guó)建立以后，人民民主專政的國(guó)家賦予人民最廣泛的民主權(quán)利，人民代表大會(huì)制度的實(shí)施使我國(guó)傳統(tǒng)政府治理模式在運(yùn)行的基礎(chǔ)上發(fā)生了根本性的改變，但是，隨著社會(huì)主義革命的完成和高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的形成，日益壯大的公有制經(jīng)濟(jì)為政府集中管理社會(huì)提供了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支持，這使得政治和社會(huì)的關(guān)系依然呈現(xiàn)出強(qiáng)政府和弱社會(huì)的現(xiàn)象。在這種強(qiáng)政府——弱社會(huì)的模式下，社會(huì)的活力不可避免地受到了限制，社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、文化和民主政治建設(shè)受到阻礙，而政府機(jī)構(gòu)也出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)臃腫、效率不高、過度干預(yù)的問題［8］。這些問題的根源在于中國(guó)缺乏一個(gè)成熟的公民社會(huì)。

中國(guó)公民社會(huì)雖然起步晚，發(fā)展得還不是很成熟，但它對(duì)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治進(jìn)步和政府治理模式轉(zhuǎn)軌起著至關(guān)重要的作用。

四、中國(guó)公民社會(huì)對(duì)政府治理的影響

隨著改革開放的深入，中國(guó)的公民社會(huì)逐漸發(fā)展起來(lái)，它在推動(dòng)政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，促進(jìn)民主政治建設(shè)，擴(kuò)大民主參與，限制政府權(quán)力方面處于越來(lái)越重要的地位。但是，社會(huì)民間組織還處于不成熟和不完全獨(dú)立的時(shí)期，學(xué)者們夸大公民社會(huì)的積極作用固然不對(duì)，但有些政府官員認(rèn)為公民社會(huì)對(duì)政府管理和運(yùn)作起著消極作用——他們認(rèn)為民間組織會(huì)削弱黨和政府對(duì)社會(huì)的管理——也是不合理的。不可否認(rèn)，中國(guó)民間組織存在著不足和各種各樣的問題，例如管理失范，獨(dú)立性不強(qiáng)，有的行為是受經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)使等。然而，必須承認(rèn)，盡管民間組織存在著這樣那樣的問題，但總體而言，它們對(duì)于中國(guó)的現(xiàn)代化事業(yè)和民主政治建設(shè)是一支健康的和積極的力量，大多數(shù)民間組織都有著與政府合作的強(qiáng)烈愿望。同時(shí)還必須看到，民間組織對(duì)于政府而言猶如一把雙刃劍，政府的政策和行為得當(dāng)，就容易使民間組織與政府合作，有利于社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展；反之，民間組織與政府的合作就很困難，甚至?xí)叩秸膶?duì)立面，成為反政府的力量，危害社會(huì)的團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定。

隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展，中國(guó)政府治理模式的改革勢(shì)在必行。對(duì)政府進(jìn)行改革必須有內(nèi)外力的共同驅(qū)動(dòng)，公民社會(huì)是外在于政府的力量，卻又是推動(dòng)改革的重要力量。中國(guó)公民社會(huì)目前雖然僅僅處于起步階段，仍不可避免地帶有諸多缺陷，但它卻表明社會(huì)正在崛起，也必將推動(dòng)政府治理模式的變遷。公民社會(huì)是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的伴生物，它的興起是當(dāng)前我國(guó)政治發(fā)展中一種帶有根本意義的社會(huì)演進(jìn)趨勢(shì)。它表明以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度和改革開放后我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展已經(jīng)、而且仍在繼續(xù)塑造出社會(huì)內(nèi)部的多元利益主體，這些多元利益主體正在積極參與社會(huì)生活尤其是政治生活，同時(shí)不斷拓展自己社會(huì)生活的領(lǐng)域。這些多元利益主體通過各種不同方式要求在政治過程中表達(dá)它們的利益要求，從而在憲法和法律允許的范圍內(nèi)爭(zhēng)取個(gè)人權(quán)利和其他合法權(quán)益，這為在新的條件下推動(dòng)政府治理轉(zhuǎn)型奠定了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

公民社會(huì)意味著原子化的社會(huì)被結(jié)構(gòu)化為網(wǎng)絡(luò)式的公共生活系統(tǒng)，公民參與公共生活的方式發(fā)生了變化，加入社會(huì)組織本身就構(gòu)成一種政治參與行為。帕特南認(rèn)為公民社會(huì)的第一個(gè)特征就是公民參與政治生活，公民對(duì)政治問題感興趣，愿意投身于公共活動(dòng)。在這個(gè)過程中，公民可以是自己利益的合理追求者，但他們的自我利益是同別人以及與公眾的利益相協(xié)調(diào)的，是可以長(zhǎng)期保持的。由此可見，公民社會(huì)的興起必將促使公民的政治參與向縱深發(fā)展，與此相適應(yīng)的政府治理模式也必然要求政府治理具有容納公民或公民社會(huì)組織政治參與訴求的機(jī)制［9］。

在傳統(tǒng)的公共權(quán)力運(yùn)行體制內(nèi)，專家無(wú)法獲得政策所需要的全部信息，甚至得不到正確的信息。因此，如果排除公眾對(duì)重要決策的參與，將會(huì)造成政策上的失誤。公民社會(huì)的興起必然要求政府過程更加開放，從精英決策走向大眾治理，使政治生活中的各種力量和個(gè)人都能自由表達(dá)自身的利益要求。就我國(guó)目前的政治發(fā)展條件而言，社會(huì)主義制度的確立使占社會(huì)成員絕大多數(shù)的工人階級(jí)和廣大人民群眾成為國(guó)家的主人，勞動(dòng)人民真正擁有了廣泛的政治權(quán)利參與政治生活和治理國(guó)家，與此相適應(yīng)，政府也創(chuàng)設(shè)了多種多樣的制度為人民群眾參與政治，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政治權(quán)利提供保障和渠道。隨著社會(huì)主義民主政治的不斷發(fā)展與完善，隨著公民社會(huì)的興起和壯大，人民群眾政治參與的水平將會(huì)越來(lái)越高，政府治理過程中促進(jìn)參與和容納參與的機(jī)構(gòu)和組織也必須同時(shí)發(fā)展。

傳統(tǒng)政府治理模式的實(shí)踐證明：政府包管一切，什么都管最可能導(dǎo)致的結(jié)果就是什么都管不好、管不了。這就要求政府從過去全面干預(yù)社會(huì)的政府向有限政府轉(zhuǎn)變，將本屬于社會(huì)、公民的權(quán)力（利）返還給社會(huì)和公民，從而使過去由政府壟斷的公共權(quán)威和公共權(quán)力平移和下放，政府只承擔(dān)其必須管、管得了、能管好的有限職責(zé)。就我國(guó)當(dāng)前的條件而言，我國(guó)政府主要應(yīng)承擔(dān)著宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理的職能。除上述四項(xiàng)主要職責(zé)之外的事務(wù)可以交由公民社會(huì)組織或其他社會(huì)主體負(fù)責(zé)管理，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)良好治理的目的。

由此可見，中國(guó)公民社會(huì)的崛起和發(fā)展對(duì)政府治理模式的要求越來(lái)越高，對(duì)治理模式的轉(zhuǎn)變?cè)絹?lái)越迫切?？偟膩?lái)說(shuō)，中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展要求我國(guó)政府轉(zhuǎn)變?yōu)橹怀袚?dān)必要和有限責(zé)任的有限政府，將其他公共權(quán)力還給社會(huì)，成為一個(gè)服務(wù)型的政府；要求我國(guó)政府成為一個(gè)法治政府，用法律來(lái)約束政府權(quán)力，防止權(quán)力濫用和政府越權(quán)管理，以保證公民社會(huì)和公民的權(quán)利得以充分地保護(hù)和實(shí)施。

［1］俞可平．中國(guó)公民社會(huì)的興起與治理的變遷［J］．中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊（香港）．1999，（秋季號(hào)）.

［2］鄧正來(lái)．國(guó)家與市民社會(huì)——一種社會(huì)理論的研究途徑［M］．北京：中央編譯出版社，2002．

［3］俞可平.治理與善治［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000．

［4］（美）萊斯特·薩拉蒙.公民社會(huì)部門［A］.何增科等.公民社會(huì)與第三部門［C］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

［5］俞可平．中國(guó)公民社會(huì)的興起與治理的變遷［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002．

［6］王亞南.中國(guó)官僚政治研究［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1981.

［7］（美）S·N·艾森斯塔得.帝國(guó)的政治體系［M］.貴陽(yáng)：貴州人民出版社，1992.

［8］［9］劉良．中國(guó)公民社會(huì)視野中的政府治理轉(zhuǎn)型探析［J］．中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2006，（6）.

本期插圖為司文洲作品

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1009-6566（2011）01-0034-04

2010-11-01

呂 毅（1985—），女，甘肅天水人，中國(guó)政法大學(xué)政治學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)轳R克思主義理論法學(xué)。