經(jīng)濟(jì)圈中府際合作的困境與對(duì)策分析

崔 龍，竇正斌

（南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210016）

經(jīng)濟(jì)圈中府際合作的困境與對(duì)策分析

崔 龍，竇正斌

（南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210016）

當(dāng)前我國(guó)幾大經(jīng)濟(jì)圈正在逐步形成，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要增長(zhǎng)點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)圈中的府際合作成為當(dāng)前行政改革研究的主要課題。綜合運(yùn)用政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和公共行政學(xué)的研究視角，多角度剖析經(jīng)濟(jì)圈中府際合作困境的成因后，分別從不同視角提出相應(yīng)的政策建議。

經(jīng)濟(jì)圈；府際合作；困境；成因；對(duì)策

一、經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)府際合作的問題提出

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，中國(guó)幾大經(jīng)濟(jì)圈正在迅速發(fā)展，珠三角、長(zhǎng)三角、京津唐和廣西北部灣等經(jīng)濟(jì)圈已基本形成，以成都、重慶和西安為支撐點(diǎn)的西三角也初步形成。各地方也試圖有效利用區(qū)域內(nèi)要素稟賦，對(duì)資源進(jìn)行整合以形成合力發(fā)展，如近年來南京城市圈、沈陽(yáng)城市圈、武漢城市圈逐步形成，安徽也提出了皖江城市帶和“合蕪蚌”經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，以形成強(qiáng)大的整合效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。但受利益因素、體制因素、協(xié)調(diào)機(jī)制、法制不健全和政府官員唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)心理等因素影響，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)圈中府際合作還存在很多困境，大量區(qū)域性公共問題呈現(xiàn)出來，地方政府間的利益博弈大多都以“零和博弈”為結(jié)果，產(chǎn)生了“囚徒困境”和“公共地悲劇”的結(jié)果，造成資源的浪費(fèi)、區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、公共基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)。

政府間關(guān)系包括縱向關(guān)系和橫向關(guān)系，如果說地方政府間的縱向關(guān)系更多地具有政治和行政控制意義的話，那么，地方政府間的橫向關(guān)系則更多地具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展意義［1］。經(jīng)濟(jì)圈中府際關(guān)系作為一種橫向政府間關(guān)系一直是學(xué)界討論的熱點(diǎn)，也是我國(guó)行政改革的攻堅(jiān)點(diǎn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者分別從政治學(xué)視角、經(jīng)濟(jì)學(xué)視角和法學(xué)視角去談?wù)摳H合作的困境和對(duì)策。第一，政治取向是國(guó)內(nèi)地方政府間關(guān)系研究的一種比較傳統(tǒng)的視角，大都集中在中央與地方關(guān)系這一領(lǐng)域和中央對(duì)地方“權(quán)力上收和下放”問題，較具代表性的著作有謝慶奎的《中國(guó)政府的府際關(guān)系研究》、薄貴利的《中央與地方關(guān)系研究》和林尚立的《國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系》等。第二，經(jīng)濟(jì)學(xué)視角主要是運(yùn)用博弈論為工具分析府際關(guān)系，陳瑞蓮的《試論我國(guó)區(qū)域行政研究》及陳剩勇等人的觀點(diǎn)便是其中較具代表性的，經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的研究突出表現(xiàn)在探討分稅制下的財(cái)政體制以及突破行政區(qū)劃和條塊分割限制所產(chǎn)生的府際關(guān)系問題。第三，法學(xué)視角注重區(qū)域法律法規(guī)的制定和實(shí)施，運(yùn)用法律來裁定和調(diào)整府際關(guān)系，學(xué)者劉海波提出了“中央與地方政府間關(guān)系的司法調(diào)節(jié)”命題，論述了司法調(diào)節(jié)的優(yōu)勢(shì)所在，薛剛凌探討了府際關(guān)系法律調(diào)整的必要性、法律調(diào)整要遵循的基本精神及立法構(gòu)想等，這些都為經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)府際合作的法律制度建設(shè)提供了有益的啟示。第四，公共行政視角。近兩年也有一些學(xué)者從公共行政學(xué)的視角進(jìn)行研究，嚴(yán)強(qiáng)的《公共行政的府際關(guān)系研究》具有代表意義，試圖從公共行政學(xué)的角度出發(fā)理解府際關(guān)系的本質(zhì)，該視角圍繞政府“公共性”落實(shí)各政府間責(zé)任、事權(quán)和財(cái)權(quán)，真正地把公共權(quán)力的配置和運(yùn)用與公共物品或公共服務(wù)的供給密切聯(lián)系起來，其目的在于更清晰地凸顯國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、法律的規(guī)范和調(diào)整對(duì)公共行政的府際關(guān)系的制約和影響［2］。這些視角對(duì)府際關(guān)系的研究成果對(duì)改善當(dāng)前經(jīng)濟(jì)圈中府際合作困境具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。分析經(jīng)濟(jì)圈中府際合作的困境需要從不同的角度入手，系統(tǒng)分析府際合作困境的原因，看到各方面存在的問題并提出相應(yīng)的對(duì)策。

二、經(jīng)濟(jì)圈中府際合作的困境

以地方利益為本位的價(jià)值取向，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)府際合作種種困境的產(chǎn)生。在我國(guó)各大經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)府際合作困境主要表現(xiàn)為：第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同。經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重不合理，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化普遍存在，未能形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有效整合和區(qū)域內(nèi)良性的產(chǎn)業(yè)布局，造成區(qū)域內(nèi)資源的浪費(fèi)。第二，重復(fù)建設(shè)。在經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)某一產(chǎn)業(yè)在當(dāng)前或有預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，各地便紛紛上該項(xiàng)目以獲取經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，沒有在經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施的整體規(guī)劃，在經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中地方政府各干各的，致使重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。第三，“零和博弈”。各地在區(qū)域內(nèi)的博弈只是從自身利益出發(fā)，缺乏整體和區(qū)域概念，不能很好地形成經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)良性的“合作博弈”，對(duì)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展是非常不利的。第四，大打招商引資戰(zhàn)。各地方政府都放低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及提供優(yōu)惠的政策便利，區(qū)域內(nèi)政策競(jìng)爭(zhēng)激烈，以吸引資金注入本地，一味考慮地方GDP的增長(zhǎng)和財(cái)政收入增加，造成了經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)混亂的產(chǎn)業(yè)布局。同時(shí)，為吸引資金流入，各地方政府在本地方公共物品和服務(wù)提供上盲目競(jìng)爭(zhēng)，造成極大的浪費(fèi)。第五，經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)市場(chǎng)分割，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)未形成統(tǒng)一市場(chǎng)，原有的行政壁壘依然存在，要素不能在區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)自由配置和流動(dòng)，地方本位主義依然廣泛存在，致使經(jīng)濟(jì)圈在當(dāng)前的發(fā)展還只能是表面上的合作發(fā)展，而不是真正意義上的內(nèi)部整合發(fā)展，其內(nèi)部發(fā)展動(dòng)力不足，經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)合作流于形式，沒有實(shí)質(zhì)性的意義。第六，經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)跨地區(qū)公共物品和服務(wù)供給不足，在經(jīng)濟(jì)圈中各地方政府各自為政和缺乏經(jīng)濟(jì)圈整體觀念的情況下，單純依靠某一城市很難提供完善的經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)物品，尤其是在跨市的區(qū)域，由于缺乏有效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給問題嚴(yán)重。這些現(xiàn)象都阻礙了經(jīng)濟(jì)圈的進(jìn)一步深入發(fā)展，使得發(fā)展中遇到的問題越來越多并得不到有效的解決，經(jīng)濟(jì)圈的合力發(fā)展態(tài)勢(shì)不能顯現(xiàn)出來，合作流于形式，沒有實(shí)質(zhì)性的意義，經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各自為政現(xiàn)象、盲目攀比現(xiàn)象和產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重。

三、經(jīng)濟(jì)圈中府際合作困境的成因

1.傳統(tǒng)行政體制的束縛

行政體制是指行政系統(tǒng)的權(quán)力劃分、組織結(jié)構(gòu)、職能配置、運(yùn)行機(jī)制等的關(guān)系模式。我國(guó)在行政組織設(shè)置時(shí)，形成了“條條”結(jié)構(gòu)和“塊塊”結(jié)構(gòu)所構(gòu)成的條塊管理結(jié)構(gòu)，“條塊結(jié)合，以條條為主”，條條過于強(qiáng)大。這種組織設(shè)置強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府部門上下對(duì)口，以保證政令執(zhí)行的暢通和各級(jí)政府的獨(dú)立性和完整性，這種行政體制有效保證了政令的上下統(tǒng)一和高效的行政效率，有其合理性和一定時(shí)期內(nèi)的有效性。這樣的組織設(shè)置缺少對(duì)橫向政府間關(guān)系有效協(xié)調(diào)制度安排的考慮，導(dǎo)致現(xiàn)有的政府間協(xié)調(diào)成本過高。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，區(qū)域內(nèi)府際關(guān)系的協(xié)調(diào)過程中凸顯了很多的問題，地方政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)府際協(xié)調(diào)中，更多是從自身的利益出發(fā)，雖有一些區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)會(huì)議和官員的座談會(huì)，但這些機(jī)制缺乏足夠的權(quán)威和效力，不能在制度上形成長(zhǎng)效的合作機(jī)制。從各地方的城市發(fā)展規(guī)劃來看，將分散的城市聚合成為整體，不僅有共識(shí)，而且有行動(dòng)，具備了一定的基礎(chǔ)。但是，這種共識(shí)沒有統(tǒng)一方案，因而，各地在很大程度上都是按照自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯和實(shí)際需要來展開的，而不是從整個(gè)區(qū)域發(fā)展的要求出發(fā)的?，F(xiàn)存規(guī)劃缺乏整體性，而且在目前的地方管理體制下，這種新的城市聚合，將有可能形成新的“塊塊結(jié)構(gòu)”，以及由此必然導(dǎo)致的新的“條條經(jīng)濟(jì)”和“塊塊封鎖”。

2.政府間利益博弈的困境

政府間關(guān)系主要由三重關(guān)系構(gòu)成，即權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系與公共行政關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)圈中的橫向府際關(guān)系，主要是以利益為導(dǎo)向進(jìn)行調(diào)節(jié)，府際合作更是各方利益博弈的結(jié)果。地方政府也是代表地方利益的理性“經(jīng)濟(jì)人”，具有追求自身區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益最大化的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。改革開放后的分權(quán)化改革，尤其是1994年分稅制改革后極大地刺激了地方政府追求地方利益最大化的激情，各自想方設(shè)法汲取各方面資源，為本地發(fā)展經(jīng)濟(jì)服務(wù)，導(dǎo)致政府間不良競(jìng)爭(zhēng)博弈行為和“囚徒困境”，各方最終的政策制定未能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)圈中的帕累托最優(yōu)。而在現(xiàn)實(shí)中，同級(jí)地方政府之間的博弈，尤其表現(xiàn)在地理位置相近、經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)、政治影響相仿的一定區(qū)域內(nèi)即經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的同級(jí)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)博弈最為強(qiáng)烈［3］。這種缺乏區(qū)域整體利益觀和合作意識(shí)的“零和博弈”最終導(dǎo)致府際合作陷入困境。

3.經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)和信息交流共享機(jī)制的缺失

經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的府際合作主要是區(qū)域內(nèi)各地方政府通過倡導(dǎo)方式成立的一種非制度性的協(xié)商組織機(jī)制，雖然當(dāng)前在經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)政府間的交流、協(xié)調(diào)事務(wù)不斷增加，也有一些協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)的成立，但大多都是以一種協(xié)調(diào)會(huì)議和論壇的形式進(jìn)行。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，信息已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源，尤其對(duì)于積極推行區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的各個(gè)地方政府而言，它們之間的信息交流更為重要，各自間信息的交流與共享是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)府際合作的基礎(chǔ)，因?yàn)椴还苁歉鱾€(gè)城市發(fā)展戰(zhàn)略的制定還是區(qū)域整體相關(guān)政策的出臺(tái)，都需要相關(guān)地方政府間進(jìn)行相互協(xié)調(diào)，而協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)便是經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各種信息的交流和共享機(jī)制的建立。但在當(dāng)前的府際合作中，各地方政府為了增加所謂的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，總是以各種理由隱瞞或者直接封鎖重要的政策信息，經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)地方政府間的信息交流仍局限于傳統(tǒng)的行政公文往來，有效信息量甚少。信息交流共享機(jī)制的缺乏是經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)“囚徒困境”產(chǎn)生的主要原因。信息交流不暢不僅不利于經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)分工與合作，也不利于跨地區(qū)的公共物品和服務(wù)的供給，甚至?xí)a(chǎn)生城市群資源和競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)耗，最終導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同，公共物品和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重復(fù)，地方本位主義泛濫，造成很大的資源浪費(fèi)，使經(jīng)濟(jì)圈不能有效地整合資源，不能形成合力發(fā)展的態(tài)勢(shì)，阻礙經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展，以致形成當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)不良的府際合作模式。

4.經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)府際合作缺乏利益補(bǔ)償機(jī)制

政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)促使地方官員為了自己政治生涯而拼命發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，當(dāng)前我國(guó)政績(jī)考核還是以GDP增長(zhǎng)為主要標(biāo)準(zhǔn)，各政府官員為了自己的“官途”以本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為第一出發(fā)點(diǎn)和政府間關(guān)系協(xié)調(diào)的原則。各地政府拼命發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，想盡一切辦法招商引資，紛紛出臺(tái)優(yōu)惠政策吸引投資商，招商引資大戰(zhàn)頻頻出現(xiàn)。當(dāng)某一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生效益時(shí)，經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)臨近政府便積極效仿，在同一產(chǎn)業(yè)或同一領(lǐng)域盲目引進(jìn)資金、上項(xiàng)目，致使小規(guī)模的企業(yè)迅速出現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重趨同，重復(fù)建設(shè)隨即出現(xiàn)。使得圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)層次不高、產(chǎn)業(yè)效益不高，最終使得圈內(nèi)該產(chǎn)業(yè)的“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”，甚至導(dǎo)致政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)的循環(huán)和各種短缺資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中，若要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局的統(tǒng)一規(guī)劃，試圖建立跨區(qū)域的公共物品和服務(wù)供給機(jī)制，以最大限度地避免“搭便車”現(xiàn)象，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)公共危機(jī)防治機(jī)制和環(huán)境治理機(jī)制等，結(jié)果是某些地方政府受益而某些地方政府利益受損的現(xiàn)象就在所難免，而當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的府際合作缺乏相互間的利益補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)，這是經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)府際合作困難的根本癥結(jié)所在。各個(gè)地方政府作為地方產(chǎn)權(quán)的主體，只要能夠發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，地方政府及官員能從中受益的政策，就能得到很好的執(zhí)行，在缺乏利益補(bǔ)償機(jī)制的情況下，當(dāng)某些地方利益受損時(shí)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的合作便是無稽之談。

5.相關(guān)法律和制度缺失的困境

區(qū)域性的法律法規(guī)在經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)府際合作中應(yīng)該發(fā)揮重要作用，但在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中常常被人們所忽視，到目前為止我國(guó)還沒有區(qū)域內(nèi)府際合作相關(guān)的法律法規(guī)。若想進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)圈內(nèi)府際合作，打破地方本位主義，消除地方政府間行政壁壘，充分發(fā)揮區(qū)域整體優(yōu)勢(shì)，就必須在法律和制度上給予體現(xiàn)和強(qiáng)有力的保障。我國(guó)的憲法以及政府組織法都從不同的角度規(guī)定了地方政府在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中的地位和作用，但對(duì)于地方政府之間如何發(fā)展對(duì)等關(guān)系，加強(qiáng)相互間橫向的合作，各地方政府在區(qū)域合作中的地位和角色，正式和非正式區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的法律地位等方面卻找不到相關(guān)的法律依據(jù)，這就不能給經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)府際合作提供一個(gè)科學(xué)有效的制度框架，不能為打破地方分割，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)和實(shí)現(xiàn)各地方主體之間的公平競(jìng)爭(zhēng)和合作提供法律保障。

6.經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)跨地區(qū)公共物品和服務(wù)供給不到位

企業(yè)和人才可以在全國(guó)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)“用腳投票”，良好的基礎(chǔ)設(shè)施和有效的公共物品供給是經(jīng)濟(jì)圈吸引人才和資金的基石，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)合力發(fā)展的基礎(chǔ)條件。在經(jīng)濟(jì)圈中各地方政府各自為政和缺乏經(jīng)濟(jì)圈整體觀念的情況下，單純依靠某一城市很難提供完善的經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)物品。尤其是在跨市的區(qū)域，由于缺乏有效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給問題嚴(yán)重。其一，由于跨地區(qū)公共物品的供給會(huì)產(chǎn)生如“搭便車”和“負(fù)外部效應(yīng)”的情況，致使很多城市在跨區(qū)域范圍內(nèi)不愿過多地提供有效的公共物品，從而導(dǎo)致跨地區(qū)公共物品供給的不足；其二，經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)一些城市為了提升本地區(qū)的區(qū)域地位，想方設(shè)法地建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)、大規(guī)模的公共基礎(chǔ)設(shè)施，造成公共物品和服務(wù)供給過量，使得資金、人員和資源浪費(fèi)［4］。這樣，一方面，圈內(nèi)跨地區(qū)的公共物品和服務(wù)供給不足；另一方面，地方本區(qū)域內(nèi)公共物品和服務(wù)過度競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致供給過量，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)公共物品和服務(wù)跨域供給的困境。

四、解決經(jīng)濟(jì)圈中府際合作困境的對(duì)策

1.重視中央的協(xié)調(diào)作用

我國(guó)處理中央與地方關(guān)系的根本原則是保持中央權(quán)威性和調(diào)動(dòng)地方積極性的統(tǒng)一，分稅制改革后地方各級(jí)政府利益主體意識(shí)不斷增強(qiáng)，當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展面對(duì)橫向府際合作的困境，一方面，需要中央繼續(xù)對(duì)地方“放權(quán)”，給地方政府更多的自由，改善地方官員“唯上”的理念和一切看上級(jí)臉色的局面；另一方面，也要重視中央在經(jīng)濟(jì)圈中政府間合作的重要協(xié)調(diào)重要，因?yàn)楫?dāng)前經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)府際合作的“囚徒困境”僅靠地方政府很難解決。中央政府可以成為超脫于地方政府間利益爭(zhēng)端公正裁判，從而在府際關(guān)系的博弈結(jié)構(gòu)中充當(dāng)信息溝通與沖突調(diào)節(jié)的作用；改變以前對(duì)地方政府壓力型的體制，使地方政府有更多的精力去考慮橫向的政府間關(guān)系，而非單一做出功績(jī)給上級(jí)政府看，從而打破“條條專政”和“塊塊管理”的傳統(tǒng)體制。改變以GDP為中心的傳統(tǒng)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，給地方官員減壓，讓他們有精力去發(fā)展橫向的政府間關(guān)系。培育經(jīng)濟(jì)圈中政府間的區(qū)域公共意識(shí)，減弱他們傳統(tǒng)封閉的行政區(qū)劃束縛，改變傳統(tǒng)中央對(duì)地方壓力型的績(jī)效評(píng)估體系，利用中央政府的權(quán)威來消除來自地方的利益障礙，需要強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力。而要強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力，并非重新回到非制度化的以中央與地方的討價(jià)還價(jià)為特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，而是要從彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的角度，在地方事務(wù)公共化的基礎(chǔ)上強(qiáng)化中央政府在全局性公共事務(wù)方面的制度化權(quán)威［5］。這樣才能加強(qiáng)中央對(duì)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)府際合作的監(jiān)督約束，制定科學(xué)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃并監(jiān)督其有效地實(shí)施。

2.建立多層次的組織機(jī)構(gòu)和信息交流共享機(jī)制

要走出經(jīng)濟(jì)圈中府際合作的“囚徒困境”，必須建立圈內(nèi)信息交流和共享機(jī)制，發(fā)揮區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行政策上的引導(dǎo)，同時(shí)，促進(jìn)非政府組織的積極參與，構(gòu)建信息交流和共享的暢通機(jī)制。各地政府要實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開、政社分開，加快建立健全各種市場(chǎng)化的跨區(qū)域的行業(yè)協(xié)會(huì)，使這些行業(yè)協(xié)會(huì)成為經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)政府、企業(yè)和市場(chǎng)的橋梁與紐帶，同時(shí)也承擔(dān)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)社會(huì)多元利益的職能，以利于經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)公平競(jìng)爭(zhēng)，建立高效、暢通的信息溝通機(jī)制，暢通各種信息的交流與共享，促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。在信息交流與共享機(jī)制的構(gòu)建中，可以考慮電子政務(wù)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。電子政務(wù)在經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)府際合作中的推行，有利于信息由自上而下的流動(dòng)機(jī)制向綜合網(wǎng)絡(luò)化交流與共享的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各方信息的一體化管理機(jī)制，打破地區(qū)行政壁壘，減少互相扯皮現(xiàn)象，降低區(qū)域內(nèi)行政協(xié)調(diào)成本，為經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)府際合作提供技術(shù)保障和實(shí)踐基礎(chǔ)。

3.建立利益共享與補(bǔ)償機(jī)制

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各地方政府是獨(dú)立的利益主體，分稅制改革后地方政府行為受利益驅(qū)動(dòng)的趨勢(shì)更加明顯，一切的行動(dòng)都要進(jìn)行成本和收益的評(píng)估后做出決定，以自身利益的最大化為原則衡量政府行為，政府的行為受利益驅(qū)動(dòng)。進(jìn)行區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)資源整合，推進(jìn)區(qū)域集約發(fā)展，必然會(huì)出現(xiàn)一方收益和一方受損的現(xiàn)象產(chǎn)生，跨地區(qū)的公共物品和服務(wù)的供給也很容易產(chǎn)生利益“溢出效應(yīng)”，最終會(huì)使某些城市得益而其他城市利益受損。所以經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的府際合作，要建立經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的利益共享機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，通過利益分享可以促進(jìn)各政府對(duì)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)統(tǒng)一部署產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和整合發(fā)展的積極性，各地方政府能夠依據(jù)本地區(qū)的資源稟賦、市場(chǎng)需求、人力狀況和技術(shù)條件，客觀理性地確定本地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步調(diào)整稅收政策，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的差異定位和產(chǎn)業(yè)功能互補(bǔ)，同時(shí)，利益共享機(jī)制的建立也可以提高經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)地方政府在提供跨域公共物品上的積極性。再者，建立經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)利益補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)政府間的利益補(bǔ)償，是克服府際合作中地方政府“完全經(jīng)濟(jì)人”有效的制度保障，防止地方官員只為當(dāng)前利益的短視行為出現(xiàn)，能消解經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)政策執(zhí)行的梗阻現(xiàn)象，使經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)最終實(shí)現(xiàn)資源的有效整合和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理布局與調(diào)整，實(shí)現(xiàn)區(qū)域合力發(fā)展，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展動(dòng)力和潛力，不斷提高經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展水平。比如，通過經(jīng)濟(jì)好的大城市幫助小城市實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)以及在區(qū)域內(nèi)不同城市間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)地方政府間的利益補(bǔ)償。

4.加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)府際合作的法律法規(guī)建設(shè)

我國(guó)在區(qū)域性立法方面一直就比較欠缺，西方發(fā)達(dá)國(guó)家特別重視區(qū)域法律法規(guī)的建設(shè)，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)合作和沖突處理的基本法律原則，也使地方政府在處理府際關(guān)系時(shí)有法可依。通過制定區(qū)域合作的法律法規(guī)來保持區(qū)域政策的一貫性和繼續(xù)性，也是國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的做法。要盡快建立保障經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)府際合作協(xié)調(diào)的法律法規(guī)。要確立法治的原則，建立有利于進(jìn)行跨行政區(qū)域建設(shè)和管理的法律法規(guī)體系，以從根本上扭轉(zhuǎn)各自為政、缺乏協(xié)調(diào)的局面［6］。以區(qū)域內(nèi)法律法規(guī)來規(guī)范各行政主體在經(jīng)濟(jì)圈中府際合作的行為，確保區(qū)域內(nèi)政策執(zhí)行的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，徹底打破地方法律保護(hù)主義的壁壘和行政區(qū)劃的界限。

5.建立完善跨域公共物品和服務(wù)的供給機(jī)制

解決各自在公共物品和公共服務(wù)上的過度競(jìng)爭(zhēng)，就需要建立跨地域的公共物品的供給機(jī)制?？梢圆扇〉胤秸g的行政協(xié)議機(jī)制，如建立在利益補(bǔ)償機(jī)制基礎(chǔ)上的，一個(gè)地方政府與同一經(jīng)濟(jì)圈同級(jí)的或不同級(jí)的地方政府簽訂行政協(xié)議，甚至向其他私人機(jī)構(gòu)或地方政府購(gòu)買服務(wù)或共同分享資源及分擔(dān)服務(wù)經(jīng)費(fèi)，這種跨行政區(qū)域的協(xié)議，在解決跨地區(qū)的公共物品和服務(wù)提供上有極大的優(yōu)勢(shì)和可操作性，如交通運(yùn)輸網(wǎng)的設(shè)計(jì)與實(shí)施、能源供給設(shè)施、淡水流域的保護(hù)與治理、區(qū)域內(nèi)公共危機(jī)治理、經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)公安和消防等保障力量的共享、經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)垃圾的分類與處理等。在跨地區(qū)的公共物品和服務(wù)的供給上，要依據(jù)各自獲益情況和經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)行協(xié)商解決，在資金支出上要差別對(duì)待，轉(zhuǎn)變封閉的本位主義思想，增強(qiáng)府際合作意識(shí)的培養(yǎng)。在公共行政領(lǐng)域，政府之間為解決公共物品和公共服務(wù)供給上的矛盾和沖突，可以依據(jù)社會(huì)治理的規(guī)則進(jìn)行理性設(shè)計(jì)。但是，這種設(shè)計(jì)不應(yīng)該是封閉的、經(jīng)由黑箱來操作的，而應(yīng)該是公開的、透明的，只有廣泛吸納作為公共物品和公共服務(wù)的享受者的民眾的要求和聰明才智，各種政府間的協(xié)商合作機(jī)制才是有生命力的［7］。同時(shí)，在建立完善跨域公共物品的供給機(jī)制的同時(shí)，也應(yīng)在打破職責(zé)同構(gòu)的基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)市區(qū)關(guān)系進(jìn)行再造，遵循公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于公共物品和公共服務(wù)的分類原則，在市區(qū)政府之間形成合理的分工，劃分區(qū)域性職能和地方性職能，分別承擔(dān)城市范圍內(nèi)的公共物品供給和公共服務(wù)供給職能［8］。這是經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)公共物品和服務(wù)供給機(jī)制改革在市級(jí)政府的延伸，這樣才能形成全方位的府際之間公共物品的供給機(jī)制。

總之，當(dāng)前我國(guó)各經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)府際合作的困境有其多方面的原因，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，又會(huì)出現(xiàn)新的問題，要研究分析復(fù)雜的、新型的府際關(guān)系存在的問題并推出政策建議，需要從多學(xué)科視角去剖析，結(jié)合各個(gè)學(xué)科研究的有益結(jié)論，才能真正分析出經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)府際合作困境的原因，形成新府際關(guān)系理論體系。當(dāng)前，需要改革舊的府際關(guān)系協(xié)調(diào)模式，運(yùn)用新的理念、新的機(jī)制和新的組織，不斷創(chuàng)新日益發(fā)展壯大的經(jīng)濟(jì)內(nèi)府際關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)新的府際合作模式的產(chǎn)生和發(fā)展，最終形成經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各個(gè)政府的包容性發(fā)展的態(tài)勢(shì)，這對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有很重要的意義。

［1］楊宏山.府際關(guān)系論［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005.313.

［2］李金龍，李朝輝.公共行政視角的府際關(guān)系研究［J］.汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2010，（2）：76.

［3］劉祖云.政府間關(guān)系：合作博弈與府際治理［J］.學(xué)海，2007，（1）：83.

［4］李金龍，王敏.城市群內(nèi)府際關(guān)系協(xié)調(diào)：理論闡釋、現(xiàn)實(shí)困境及路徑選擇［J］.天津社會(huì)科學(xué)，2010，（1）：86.

［5］陳瑞蓮.區(qū)域公共管理導(dǎo)論［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006.171.

［6］金太軍，張開平.論長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程中區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建［J］.晉陽(yáng)學(xué)刊，2009，（4）：35.

［7］嚴(yán)強(qiáng).政府間關(guān)系：體制與行政［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（1）:108.

［8］張緊跟.職能分工：我國(guó)市區(qū)政府間關(guān)系再造的新思路［J］.廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（3）：9.

D625

A

1009-6566（2011）01-0011-05

2010-11-25

崔 龍（1988—），男，安徽六安人，南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院行政管理碩士研究生，研究方向?yàn)橹贫确治觥⒐舱?、行政管理體制改革。

竇正斌（1971—），男，安徽巢湖人，南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣补芾怼⒐舱摺?/p>