論我國補充偵查制度的完善

陳在上

(鐵道警官高等?？茖W校法律系,河南鄭州 450053)

補充偵查是指偵查機關依照法定程序,在已有偵查工作的基礎上,對案件中的部分證據情況作進一步調查、補充的訴訟活動。補充偵查是偵查權的重要組成部分,只有享有偵查權的偵查機關才有權實施。補充偵查并不是每一個刑事案件都必須經過的訴訟程序,它只是在原有的偵查工作沒有達到偵查目的和要求,偵查任務還未完成的情況下,由偵查機關就部分事實情節(jié)進行偵查[1]。因此,正確、及時地進行補充偵查,對于公檢法三機關查清全部案件事實,客觀公正地處理案件,防止和糾正在訴訟過程中發(fā)生的錯誤等,具有十分重要的意義。

一、補充偵查的種類和形式

(一)審查批捕階段的補充偵查

在學術界一直對審查批捕階段是否存在補充偵查的問題,存在兩種觀點,即否定的觀點和肯定的觀點。支持前述觀點的理由根據是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會《關于 <中華人民共和國刑事訴訟法>實施中若干問題的規(guī)定》(以下簡稱六部委《規(guī)定》)第 27條明確規(guī)定:“人民檢察院審查公安機關提請批準逮捕的案件,對報請批準逮捕的案件不另行偵查,只能作出批準或者不批準逮捕的兩種決定”,這一修改,實際上取消了審查逮捕階段的補充偵查;支持后述觀點的理由根據是《刑事訴訟法》第68條規(guī)定,人民檢察院對于公安機關提請批準逮捕的案件進行審查之后,應根據情況分別作出批準逮捕或者不批準逮捕的決定。公安機關對于批準逮捕的決定應當立即執(zhí)行,并且將執(zhí)行情況及時通知人民檢察院。人民檢察院應當對于不批準逮捕的說明理由,需要補充偵查的,應同時通知公安機關。該規(guī)定明確了審查批捕階段的補充偵查。根據法的位階理論,基本法律效力高于司法解釋的效力。我國的法律在實質上并沒有取消審查批捕階段的補充偵查,六機關沒有權力否定全國人大制定的刑事訴訟法中的某項規(guī)定,六機關的規(guī)定只是對審查批捕時的補充偵查的方式進行限制,而不是取消審查批捕階段的補充偵查。此外,在《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第 101條中也明確規(guī)定:“對公安機關提請批準逮捕的犯罪嫌疑人,具有本規(guī)則第 89條和第 90條規(guī)定的情形,人民檢察院作出不批準逮捕決定的,應當說明理由,連同案卷材料送達公安機關執(zhí)行。需要補充偵查的,應當同時通知公安機關?！毙淌略V訟法和對批捕工作有實際指導意義的人民檢察院刑事訴訟規(guī)則都明確提及了審查批捕階段的補充偵查問題。因此,我們完全有理由認為,審查批捕階段的補充偵查依然存在,并未被取消,六部委《規(guī)定》第27條的規(guī)定旨在說明審查批捕階段的補充偵查方式只能是退回偵查機關進行,而不能由人民檢察院自行補充偵查。

審查批捕階段的補充偵查不僅存在,而且還是刑事偵查很重要的一環(huán)。這樣做的積極意義表現在:由于逮捕期限的限制,不會延長嫌疑人的羈押時間,可以有效杜絕錯案發(fā)生,對偵查機關偵破案件的質量也是有益的改進。此外,由于審查批捕階段距離案發(fā)時間較之審查起訴等階段更近,更能有效取得相關涉案證據。否則,由于追訴證明的艱難,案件到了審查起訴階段發(fā)現問題時再去退補取證,可以證明案情的證人也由于流動而難以尋覓,很多物證便會由于時間過長或者保管不善而被淹滅,無法獲取相關證據。

(二)審查起訴階段的補充偵查

根據《刑事訴訟法》第 140條規(guī)定,人民檢察院對于需要補充偵查的,可以退回公安機關補充偵查,也可以自行偵查;補充偵查以二次為限,每次不超過1個月;人民檢察院對補充偵查移送審查起訴的案件重新計算審查起訴期限;人民檢察院仍然對于補充偵查的案件,認為證據不足,不符合起訴條件的,可以作出不起訴的決定。1997年刑事訴訟法嚴格規(guī)定了在審查起訴階段的補充偵查次數和期限,有利于遏制借補充偵查之名無期限的超期羈押犯罪嫌疑人的現象,保障公民特別是犯罪嫌疑人的合法權益,是我國司法文明的一大進步。應當從以下四個方面來理解審查起訴方面的補充偵查。

第一,補充偵查的情況有兩種。一是由公安機關負責立案偵查的案件,人民檢察院審查之后,認為需要進一步補充偵查,人民檢察院可以自行補充偵查,也可以退回公安機關偵查。二是由人民檢察院自行負責立案偵查的案件,卻不能退回公安機關補充偵查,而只能由其自行補充偵查 。

第二,公安機關應該不拖延地對案件進行補充偵查,最遲不超過 1個月的法定期限。偵查終結后,根據法律規(guī)定,人民檢察院審查起訴的期限重新計算。人民檢察院對自行負責的立案管轄的案件,其補充偵查終結的應當控制在審查起訴期間以內。

第三,退回公安機關補充偵查的案件以及人民檢察院決定退回偵查部門補充偵查的案件,其次數都不得超過 2次。

第四,出于對維護犯罪嫌疑人的合法權益考量,人民檢察院仍然認為經過補充偵查的案件存在證據不足,不符合起訴條件的,可以作出不起訴的決定。

(三)法庭審理階段的補充偵查

《刑事訴訟法》第 166條規(guī)定了人民檢察院應當在 1個月以內補充偵查完畢,而《刑事訴訟法》第165條第二項規(guī)定:“檢察人員發(fā)現提起公訴的案件需要補充偵查,提出建議的”。據此,在法庭審理階段的補充偵查應當是以人民檢察院的主動申請來啟動,人民法院不能主動作出將案件退回補充偵查的決定,這也是符合控審分離原則之精神實質的。對于檢察人員在法庭審理過程中提出補充偵查建議的,人民法院可以延期審理,補充偵查應當在 1個月以內完畢。而且人民法院對于人民檢察院提起符合法律規(guī)定的公訴案件,就必須開庭審判。在法庭審理階段的補充偵查,通常情況下是有人民檢察院以自行補充偵查的方式進行,但是根據案件的性質及其復雜難易程度,必要時可以要求公安機關協助進行。在補充偵查的期限上不能超過 1個月。

二、補充偵查后的處理

《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第 271條的規(guī)定:“對人民檢察院退回補充偵查的案件,原偵查部門應當對案件的事實、證據和定性處理意見進行認真、全面地審查,分析研究人民檢察院退回補充偵查意見,根據不同情況,報縣級以上公安機關負責人批準,分別作如下處理:第一,移送起訴。原認定犯罪事實清楚,證據不夠充分的,在補充證據后,應當制作《補充偵查報告書》,移送人民檢察院審查;對有些證據無法補充的,應當作出說明。第二,對新案的移送起訴。在補充偵查過程中,發(fā)現新的同案犯或者新的罪行,需要追究刑事責任的,應當重新制作《起訴意見書》,移送人民檢察院審查。第三,重新提出處理意見。發(fā)現原認定的犯罪事實有重大變化,不應當追究刑事責任的,應當重新提出處理意見,并將處理結果通知退查的人民檢察院;第四,對人民檢察院退回補充偵查不當的說明理由。原認定犯罪事實清楚、證據確實充分、人民檢察院退回補充偵查不當的,應當說明理由,移送人民檢察院審查?！?/p>

此外,《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第272條還規(guī)定了協助人民檢察院補充偵查的內容。人民檢察院自行補充偵查的案件,需要公安機關協助的,公安機關應當協助。對人民檢察院在審查起訴過程中,要求公安機關提供法庭審查所必須的證據材料的,公安機關應當及時收集和提供。

雖然刑事訴訟法及相關規(guī)定對補充偵查終結后的處理方式作出上述規(guī)定,但上述規(guī)定還是存在不夠詳盡之處,例如司法實踐中有的案件檢察院在從法院撤回補充偵查的過程中直接作不起訴處理,有的案件公安機關在補充偵查過程中直接撤案,刑事訴訟法及司法解釋并未對此禁止。顯然,上述做法違背了訴訟基本理論。

分工負責、相互配合、相互制約的原則,庭審階段的補充偵查案件應當交由法庭來審理,證據不足直接作無罪判決,而不能由檢察院作不起訴決定;對于審查起訴階段的案件必須補充偵查終結后由人民檢察院來作出決定,公安機關不能擅自作出撤案決定。

三、我國補充偵查制度運行中存在的不足

(一)補充偵查權的行使不統(tǒng)一

根據《刑事訴訟法》第 68條、140條、166條之規(guī)定,在批準逮捕、審查起訴、審判階段的補充偵查的不同情形中,只有批準逮捕階段人民檢察院沒有補充偵查的權力,而是退回公安機關補充偵查。審查起訴和審判階段由于偵查權的行使可以由人民檢察院行使,也可以由公安機關行使,致使偵查權在審查起訴與審判兩個階段發(fā)生偵查權權限劃分的問題,法律規(guī)定的不明確,無法充分落實公安機關和檢察機關之間的權責分工,司法實踐中導致偵查權與法律監(jiān)督權的合一,偵查權制約以及法律監(jiān)督權都虛置起來。執(zhí)法部門的無法可依狀況,極大地損害法律的權威性和統(tǒng)一性。即使在批準逮捕階段的補充偵查,人民檢察院對案件進行審查之后,對不批準逮捕有兩種處理決定可以作出:一是作出批準逮捕的決定;二是作出不批準逮捕的決定,與此同時,作出補充偵查的決定。然而何種情況下作出第一種決定,何種情況下作出第二種決定,刑事訴訟法以及司法解釋對此都沒有具體明確的規(guī)定,顯然,這兩種處理決定對于在押犯罪嫌疑人的影響顯然是不一樣的。

尤為嚴重的是,由于退回補充偵查或者是自行偵查(批準逮捕除外)都是由人民檢察院決定,導致司法實踐中公安機關及其工作人員不夠重視補充偵查的質量,“重破案,輕補偵”的意識普遍存在,因此對補充偵查往往敷衍了事,或者根本不查,就以辦案說明的方式來對補充偵查提綱中所列的事項應付了事。

(二)補充偵查的證據證明標準認識不統(tǒng)一

逮捕階段的退回補充偵查顯然是人民檢察院用逮捕的法定條件審視偵查機關提供的偵查證據是否充分后的處理決定,審查起訴以及審判階段的退回補充偵查實際上是期望能把公訴時的案件情景或者審判時的情景返回到偵查時的原有狀態(tài),然后去查清事實和證據,彌補不足,實質是回過頭去補充完成以前應做而未做的工作,是一種程序的倒流。刑事司法實踐中產生補充偵查的原因在于對補充偵查的證據的證明標準的理解在公安機關、檢察機關、人民法院之間存在偏差。公安機關經過偵查以后,根據所收集到的證據認為案件符合逮捕或者移送審查起訴條件,而檢察機關經審查卻認為證據不充分,未達到批準逮捕或者提起公訴的標準,將案件退回偵查機關補充偵查,這種情形成為最常見的一種補充偵查形式。同樣,人民檢察院認為提起公訴的證據符合定罪量刑的標準,而人民法院認為現有證據未達到定罪量刑的標準或者證據存在某些瑕疵而難以作出符合正義的判決,盡管現有法律規(guī)定了在法庭審判階段的退回補充偵查是以人民檢察院自行申請為前提,但司法實踐中,法院常常建議人民檢察院申請退回補充偵查。補充偵查的證據證明標準認識不統(tǒng)一,致使案件不能及時批捕、起訴或者審判,從而直接影響案件的辦案效率。

(三)補充偵查導致的超期羈押嚴重

刑事訴訟法對補充偵查的期限規(guī)定為 1個月,旨在防止案件因補充偵查而久拖不決,導致犯罪嫌疑人、被告人的超期羈押。而司法實踐中,公檢法三機關互相借時間,利用這 1個月規(guī)避法律,這在形式上雖然是合法的,但其實質上卻導致了大量隱性超期羈押。

偵查機關“借時間”的情況是遇到案件比較復雜需要大量取證,而偵查期限屆滿不能偵查終結,偵查機關主動與檢察院協調,在不移送案件卷宗的情況下,直接要求檢察院填寫《退回補充偵查決定書》;或者明知案件證據達不到起訴要求,直接向檢察院移送審查起訴,這樣檢察院在審查后不得不退回補充偵查;或者是案件本身存在問題,移送起訴根本不符合條件,申請延長辦案期限肯定是無望,偵查機關于是直接移送審查起訴,檢察院在審查后又不得不退回補充偵查。一次退回補充偵查期限就是 1個月,有的甚至連審查起訴的 1個月期限也用上,這樣算來實際利用了一次退回補充偵查,延長了兩個月的辦案期限。檢察機關“借時間”表現為檢察院審查起訴部門在 1個月期限內不能審查完畢,根據法律規(guī)定延長半個月后還不能審查終結,審查起訴部門就直接決定將案件退回補充偵查,以延長審查起訴期限。審判機關“借時間”表現在遇到以下情況,如案件疑難復雜,工作量大,審判人員少,人均辦案數量大,導致不能在法定期限內審理完畢,不能及時審結案件,審判人員就會主動私下與檢察院的辦案人員協商,由檢察院根據《刑事訴訟法》第 165條規(guī)定提出補充偵查,從而延期審理,多了一個月的期限。

除了上訴“形式合法”的補充偵查造成隱形超期羈押外,在刑事司法實踐中,因退回補充偵查導致的不遵守 1個月期限而超期限補充偵查的現象大量存在,而且構成嚴重的超期羈押。案件退回偵查機關后,偵查機關不重視法定程序按期重報案件,有的公安機關人員認為退回補充偵查是檢察機關決定的,退查后 1個月期限應加入審查起訴期限,超期由檢察機關負責,而對超期持放任態(tài)度[2]。有些偵查人員責任心不強,案件退回之后拖著不查不辦,退回補充偵查把案件“懸掛”起來的現象普遍。

(四)補充偵查監(jiān)督乏力

退回補充偵查既是查明案件事實的需要,也是人民檢察院履行法律監(jiān)督職責的重要環(huán)節(jié)。然而,關于偵查監(jiān)督本身,刑事訴訟法規(guī)定缺乏明確和有效的方式,退回補充偵查至于怎么樣來行使其偵查監(jiān)督的作用,無論是法律規(guī)定還是司法實踐幾乎都處于真空地帶。公安機關不認真補充偵查,以辦案說明或無法查清來應付,檢察機關也沒有什么有效的措施和方法來制約,有時檢察機關只能望卷興嘆。司法實踐中,檢察院的法定監(jiān)督反而不如公安機關的內部考核監(jiān)督,如公安機關對退補率進行考核,如果退補率高,考評就扣分,公安機關對檢察院的退回補充偵查非常重視,尤其是擔心二次退回補充偵查影響考核成績。補充偵查與否是作為檢察機關的一項權力加以運作,是否需要補充偵查,本身也缺少監(jiān)督,除了檢察機關內部的程序制約,并無外部監(jiān)督,對于退回補充偵查還是自行補充偵查更是缺乏監(jiān)督,完全由檢察機關自己決定,沒有關于補充偵查決定權的爭議處理機制,公安機關往往產生抵制情緒。特別是一些不必要的退回補充偵查,例如調取一份戶籍證明或作一次辨認筆錄,都退回公安機關補充偵查,公安機關對此很不滿,這也更不利于補充偵查質量的提高。自行補充偵查完全由檢察機關決定并由其實施,對于自行補充偵查過程中產生的問題只能是監(jiān)督者監(jiān)督自己,也違背了監(jiān)督的一般理論基礎。

四、我國補充偵查制度的完善路徑

(一)建立檢察引導補充偵查機制

公安機關偵查人員的優(yōu)勢是擁有先進的偵查技術手段,并且偵查經驗豐富,但是其在法律的理解以及證據的取舍方面顯然不及檢察官精通,后者能較好地對案件進行全局把握[3]。把兩者的優(yōu)勢結合起來顯然更加有利于補充偵查任務的理性實現。在憲法規(guī)定的“分工負責、互相配合、互相制約”原則未得到改變之前,“偵檢一體化”是不可能實現的,現階段“檢察引導偵查”就變得較為現實,也與我國現有的法律依據相契合,畢竟人民檢察院是憲法和刑事訴訟法明確規(guī)定的法律監(jiān)督機關。因此,從偵訴關系的發(fā)展趨勢以及我國刑事司法的實際出發(fā),建立檢察引導偵查制度,從而加強對偵查的監(jiān)督以及提升偵檢雙方的整體控訴能力是較為明智的選擇。同時,檢察機關擔負著最為本質的起訴職責,檢查引導偵查制度的構建有利于檢察機關及時向偵查機關提出偵查方向以及收集和固定證據方面的建議,從而有效地降低偵查成本、防止證據的滅失。這樣既有利于檢察機關完成起訴職責,也有利于偵查機關完成偵查任務,對偵檢雙方都是雙贏的。

為了確保補充偵查的質量和效率,在檢查引導偵查制度的具體實施中,應注意把握以下幾個方面:第一,公安機關補充偵查活動不僅受上級領導,而且要接受檢察機關的監(jiān)督,即像有的學者提出的在檢警模式上,實行“一重領導一重引導監(jiān)督”[4]。尤其是要對偵查人員強化引導監(jiān)督的意識。第二,具體辦理退回補充偵查的檢察官要列出退回補充偵查的詳細提綱,積極主動地與復雜補充偵查的偵查人員保持聯系,引導補充偵查的順利有效進行,包括對非法證據的排除和對瑕疵證據的補救。第三,對于重大、疑難、復雜案件,檢察機關和公安機關可以建立聯系制度,可以有檢察官參加討論,更加務實的引導偵查。

(二)完善證據立法,統(tǒng)一證據的認定和判斷標準

證據問題無疑是案件需要補充偵查的核心問題。然而,現有法律針對偵查終結、審查起訴以及審判均規(guī)定了“案件事實清楚,證據確實、充分”的證明要求,但是對何為“事實清楚,證據確實、充分”卻缺少明確具體的規(guī)定,致使偵、訴、審機關及其工作人員很難達成一致的認同,必然導致大量補充偵查的出現,影響司法質量和效率。在司法實踐中,偵查機關認為“事實清楚,證據確實、充分”才偵查終結移送檢察機關審查起訴的,而檢察機關認為“事實清楚,證據確實、充分”才向法院提起公訴的,倘若真的均是“事實清楚,證據確實、充分”,那么在審查起訴階段和法庭審理階段為什么還要補充偵查呢?其原因便是公檢法三機關對案件“事實清楚,證據確實、充分”及“事實不清,證據不足”有不同的認識。歸根結底是因為證據立法不完善,對于證據的認定和判斷沒有統(tǒng)一的標準。如果認定和判斷證據有統(tǒng)一的標準,根據同一標準來認定和判斷,那么對證據的認定存在差異的可能性就小得多了。因此,應當加強詳細規(guī)定何為“事實清楚,證據確實、充分”的證據立法,這樣才能統(tǒng)一證據的認定和判斷標準。

(三)明確補充偵查的次數和期間

遏制補充偵查產生的超期羈押的有效方式就是明確補充偵查的次數和期限,當然也不能忽視要保證有適當的時間和次數來完成證據收集的任務。只有這樣才能防止案件無限制地補充偵查下去,導致案件久拖不決,侵害犯罪嫌疑人或被告人的人身權利,同時又能考慮讓補充偵查有適當時間和次數來完成任務,從而使得懲罰犯罪與保障人權這一刑事訴訟的直接目的得以實現。但目前我國刑事訴訟法對補充偵查的次數和期限規(guī)定不夠科學,導致補充偵查被變相適用及不合理運行的情況時有出現。我們認為,補充偵查的次數和期限應根據偵查主體以及階段的不同而有差異:批準逮捕階段退回補充偵查的期間和次數現行法律的規(guī)定可以維持,不過要明確要求檢察院詳細列出退回補充偵查的提綱,退回補充偵查的內容要嚴格限制在證據的收集方面,細微的證據核實以及技術性的問題,檢察院力所能及可以補正的證據等問題,不得退回補充偵查;審查起訴階段的補充偵查,現行法律規(guī)定的期限和次數亦可維持,但是由檢察機關自行補充偵查或者與公安機關聯合補充偵查的案件,應當在半個月內補充偵查完畢,必要時可以延長半個月,補充偵查只能進行一次,補充偵查的期限不計算在審查起訴期限內。法庭審理階段的補充偵查,補充偵查的期限為半個月,必要時可以延長半個月,補充偵查只能進行一次,補充偵查完畢移送人民法院后,人民法院重新計算審理期限。之所以如此規(guī)定,主要是考慮檢察院自行偵查的案件大都是程序性的或者比較簡單的證據補正等,法庭審判階段的證據已經經歷過了偵查機關、人民檢察院兩個機關的把關,故而應當限制審判階段補充偵查的適用期間和次數。

(四)完善補充偵查的監(jiān)督機制

完善補充偵查的監(jiān)督機制,要從諸多方面著手:首先對退回補充偵查的必要性要加以必要的論證,防止退回補充偵查的隨意性;其次,檢察官要詳細列明退回補充偵查需要收集和完善的證據提綱,并及時和負責補充偵查的偵查人員保持聯系,引導偵查人員有效地完成補充偵查的任務;再次,檢察機關除了自偵案件以及證據需要完善程序瑕疵外,原則上不得采用自行補充偵查的方式,力求克服監(jiān)督者監(jiān)督自己的悖論;最后,要賦予檢察機關對偵查機關違法違紀人員的處罰建議權,并且使其建議的措施具有可操作性。對于偵查機關的人員規(guī)避或者消極對待補充偵查行為,以及涉嫌刑訊逼供、威脅、引誘等尚未構成犯罪的違法行為的,檢察機關有權建議偵查人員所在的部門給予其行政處分,這也是人民檢察院監(jiān)督職責得以有效實現的保證。

[1]Phillip E.Jphnson.crim inal p rocedure.W est Group.st. pau l.m inn.2000.p358.

[2]陳衛(wèi)東.刑事訴訟法實施問題調研報告[M].北京:中國方正出版社,2001.34.

[3]Jon R.W altz,RogerC.Park.Evidence(ninth edition)New Yo rk Found tion Press1999.p665.

[4]龍宗智.評“檢警一體化”兼論我國的檢警關系[J].法學研究,2000,(2).