試論我國食品安全監(jiān)管制度系統(tǒng)的完善

內(nèi)江師范學院經(jīng)濟與管理學院 苗建萍 熊梓杰

1 建立健全市場準入和認證認可制度

這里所指的食品安全市場準入不僅包括食品生產(chǎn)加工的準入許可，而且還包括食用農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖、食品流通、餐飲服務(wù)和食品進出口的準入許可，是一個宏觀的準入概念。食品安全市場準入制度具有從源頭上把好食品安全質(zhì)量關(guān)的理念思想，是解決目前食品安全問題很有效的辦法，是一項基礎(chǔ)性工作。

首先，要從法律、法規(guī)、規(guī)章的層面上完善食品安全準入制度，目前與食品安全準入有關(guān)的法律有《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《商檢法》等，經(jīng)過2009年我國食品安全法律體系的變革，相關(guān)法律之間的銜接不足，為此，需要在對相關(guān)法律法規(guī)進行整合的基礎(chǔ)上，制定各環(huán)節(jié)的市場準入監(jiān)管辦法及實施細則，保證食品安全市場準入制度的統(tǒng)一協(xié)調(diào),要進一步深入研究、探索和借鑒發(fā)達國家對食品等涉及安全、健康的產(chǎn)品實施嚴格監(jiān)管的經(jīng)驗，提高食品生產(chǎn)經(jīng)營者“入市”門檻,完善我國食品質(zhì)量安全市場準入法律制度。

其次，要嚴格執(zhí)行準入制度，在食用農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)加工、食品流通、餐飲服務(wù)和食品進出口等各環(huán)節(jié)中，監(jiān)管部門要根據(jù)各自職能對食品生產(chǎn)經(jīng)營者開展生產(chǎn)經(jīng)營活動所必須具備的生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)備、活動環(huán)境、運輸條件、檢測手段、內(nèi)部管理制度等基本條件進行嚴格審查，獲得準入許可后方可允許從事相應(yīng)的食品生產(chǎn)經(jīng)營活動；食品在進入市場前要經(jīng)過強制檢驗合格，并加貼相應(yīng)的食品市場準入標志后方可進入市場。最后，要抓好市場準入執(zhí)法打假和問題食品召回、問題市場主體退出等相關(guān)制度的配套，保障食品安全市場準入制度的有效運行。

最后，積極推進以食品安全為基礎(chǔ)的管理體系認證和產(chǎn)品質(zhì)量認證活動，將HACCP(危害分析和關(guān)鍵控制點)和食品質(zhì)量安全管理體系，納入強制性認證內(nèi)容作為食品安全市場準入制度的重要組成，并注重對企業(yè)認證后的監(jiān)管；建立統(tǒng)一的認證標準體系，對產(chǎn)品相近、效用類似的認證項目，如無公害農(nóng)產(chǎn)品認證、綠色食品、有機食品等認證進行撤銷或整合，實現(xiàn)認證認可制度統(tǒng)一性；進一步規(guī)范認證市場，強化對食品安全認證機構(gòu)的管理，政府部門應(yīng)加強對認證機構(gòu)開展認證活動的監(jiān)督，杜絕認證審核不嚴，走過場，保證認證認可制度的嚴肅性；加強與國外認證認可活動的交流，研究借鑒國外先進的食品安全認證認可制度，爭取建立更多國際上認證認可的互認，逐步與國際接軌，有效解決技術(shù)壁壘問題。

2 建立健全風險評估預(yù)警和技術(shù)檢測體系

我國《食品安全法》提出了關(guān)于風險評估的規(guī)定，由此明確了“風險評估”在行政管理和執(zhí)法中的法律基礎(chǔ)。但目前我國食品安全領(lǐng)域的風險評估預(yù)警還處于實踐階段，遠遠低于國際水平，需要在很多環(huán)節(jié)上進行完善。我國《食品安全法》賦予了國務(wù)院衛(wèi)生行政部門風險評估職能，明確了食品安全風險評估的組織機構(gòu)，因此，首先目前應(yīng)做的是整合多方現(xiàn)有的資源，將分散于各部門的風險源識別與評估工作有機結(jié)合起來，并聯(lián)合一些權(quán)威性的社會中介技術(shù)檢測機構(gòu)、科研機構(gòu)，從毒理、病理的角度進行分析，建立起統(tǒng)一的風險危害程度定性、定量技術(shù)分析評估系統(tǒng)。在加強風險信息的交流上，我們可以借鑒美國，讓公眾參與進來，提供食品安全風險信息，國務(wù)院也可以通過有效信息的發(fā)布使公眾免于受到不安全食品的危害，在風險信息交流的過程中發(fā)揮群眾的力量使其更科學、合理。其次，要完善統(tǒng)一的風險分析檢測評估標準和方法，加快高效快速檢測方法的研制，避免因標準不同和方法各異致使評估分析結(jié)果不同的混亂局面。同時還要就風險評估技術(shù)和有關(guān)資料，加強與國外發(fā)達國家交流，及時獲取危險性評價資料，為制定食品安全標準提供有效的信息資源和科學依據(jù)。最后，還應(yīng)注重檢驗檢測水平的提高，充分整合部門檢測資源，實現(xiàn)部門間技術(shù)資源共享和檢測結(jié)果的互認。要加大對食品安全技術(shù)檢測工作的投入，特別要重視地方技術(shù)機構(gòu)檢驗檢測的能力建設(shè)，添置先進儀器、更新陳舊落伍設(shè)備，加強對技術(shù)人員進行儀器分析、分析測試等基礎(chǔ)應(yīng)用技術(shù)的培訓，提高檢測隊伍的檢驗水平。在檢測機構(gòu)的配置和建設(shè)方向上，國家層面應(yīng)著力建設(shè)與國際接軌的綜合性食品檢驗檢測中心，地方區(qū)域?qū)用鎽?yīng)建立具有區(qū)域特色的專業(yè)檢測中心，基層應(yīng)建立覆蓋食品安全的通用實驗室，形成國家、區(qū)域、基層相互覆蓋、互為支撐的食品安全檢測體系平臺。

3 建立健全信息披露機制

針對我國目前食品安全信息披露中存在的問題，我國政府應(yīng)從以下三個方面做出努力。首先，政府需要建立有效的食品安全信息協(xié)調(diào)和傳導機制。進一步強化國家食品安全委員會的協(xié)調(diào)作用和食品信息發(fā)布的責任，并賦予其實際權(quán)力；對于生產(chǎn)經(jīng)營主體應(yīng)該強制要求其通過適當?shù)耐緩脚队嘘P(guān)食品安全信息，并建立明確的責任追究機制。其次，政府要建立起動態(tài)的食品安全監(jiān)測信息披露制度，由于部分企業(yè)可能會在食品質(zhì)量認證或食品品牌的掩護下產(chǎn)生投機行為，不重視食品質(zhì)量和安全的保障，因此，通過該機制，相關(guān)部門要不定期開展突擊檢查和食品質(zhì)量抽檢，并及時將抽檢情況向社會公布，使企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為隨時暴露在社會公眾的監(jiān)督之下。再次，要落實重大食品安全事故上報制度，要進一步以法律法規(guī)的形式明確應(yīng)上報事故的內(nèi)容、責任人、時限和相關(guān)途徑等，要更加注重對社會公眾、新聞媒體的信息收集，以擴大食品安全信息交流面，提高信息交流的有效性；同時，還應(yīng)對收集的各種食品安全信息資料進行系統(tǒng)化整理，建立各級政府的食品安全信息數(shù)據(jù)庫和電子查詢平臺，對食品安全信息數(shù)據(jù)實施管理，方便社會公眾隨時查詢相關(guān)信息。

4 建立健全信息可追蹤和召回機制

“食品的可追溯性是指在生產(chǎn)、加工及銷售的各個環(huán)節(jié)中，對食品、飼料、食用性動物及有可能成為食品或飼料組成成分的所有物質(zhì)的追溯或追蹤能力。[1]”在西方的發(fā)達國家信息可追蹤系統(tǒng)在食品安全監(jiān)管中起著越來越重要的作用，早在2003年我國食品安全的實踐中也開始引入食品信息可追蹤系統(tǒng)，在具體的實踐過程中，我們看到我國在信息可追蹤制度的建設(shè)過程中存許多正待完善的地方。為此在信息化建設(shè)上，要配套健全相關(guān)法律法規(guī)，推廣食品信息可追蹤系統(tǒng)的應(yīng)用，增加試點直至普及；還應(yīng)通過政府部門的監(jiān)管和企業(yè)自律來確保信息的真實性，在此，本文建議在食品場準入上對條碼類的信息溯源實行強制性制度，嚴格要求食品企業(yè)導入信息可追蹤系統(tǒng)，導入信息可追蹤系統(tǒng)所產(chǎn)生的成本費用應(yīng)該企業(yè)一起承擔一部分，政府補貼一部分，這樣就可以避免企業(yè)處于趨利性而導致的個體最優(yōu)供給和社會最優(yōu)供給之間的矛盾，同時還要加大宣傳力度，引導消費者購買，從市場角度上逆向引導各生產(chǎn)經(jīng)營者參與溯源體系的構(gòu)建。

“我國食品安全的監(jiān)管在從源頭抓起的同時，還應(yīng)該進行逆生產(chǎn)順序管理。所謂逆生產(chǎn)順序管理就是對不合格產(chǎn)品實行召回制度”[2]。食品召回制度是加強生產(chǎn)加工后續(xù)監(jiān)管的一種有效措施。就目前的實際情況，完善我國召回制度還需要解決以下幾個方面的問題：一是加大懲處力度，盡快完善缺陷食品衡量的具體標準。從經(jīng)濟和技術(shù)層面來制約企業(yè)的違法行為。二是將食品召回機制與食品安全預(yù)警信息系統(tǒng)相結(jié)合，以確保在該食品未對或?qū)ι鐣斐杀M可能小的危害之前將其召回，同時也保證了信息收集、評估和召回的一體化和協(xié)調(diào)性。三是政府可以借鑒西方國家設(shè)立產(chǎn)品召回補償保險的辦法，這樣既可以對投保企業(yè)的安全生產(chǎn)有一定的事前監(jiān)督和預(yù)防功能，促使其將風險管理貫穿到生產(chǎn)、銷售的全過程，從而防患于未然；又可以使問題企業(yè)在保險公司及時賠付的情況下，避免陷入經(jīng)營困境。

5 建立健全公眾監(jiān)督和責任追究機制

社會監(jiān)督對政府監(jiān)管十分重要，它是食品安全監(jiān)管的有力補充。為更好地發(fā)揮社會監(jiān)督機制的作用，首先政府應(yīng)該建立多樣化的社會監(jiān)督機制。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的突飛猛進，為公眾對食品安全監(jiān)督提供了條件。因此，政府應(yīng)在信息公開披露制度不斷完善的基礎(chǔ)上構(gòu)建起網(wǎng)絡(luò)化的社會監(jiān)督機制，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)速度快、便捷、安全等優(yōu)點，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)食品監(jiān)督快速發(fā)展。其次，政府應(yīng)該建立食品監(jiān)管意見吸納機制，明確工作流程，就食品監(jiān)管問題，廣泛接受公眾意見和建議，確保公眾監(jiān)督更加具體化和可操作性更強，使公眾的監(jiān)督權(quán)和批評權(quán)得到更具體的落實。最后，政府需要加強法制宣傳教育，提高公民監(jiān)督意識，同時還應(yīng)當增加財政投入，暢通社會監(jiān)督渠道，建立食品安全舉報投訴激勵制度等等。

在食品安全監(jiān)管中，追究責任涉及到兩個主體：相關(guān)監(jiān)管對象和相關(guān)監(jiān)管部門。因此責任追究機制應(yīng)從兩個方面來實施。對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法行為，責任的追究主要是依據(jù)國家有關(guān)法律、行政法規(guī)的處罰規(guī)定進行的，追究食品生產(chǎn)經(jīng)營者的法律責任，追究過程中應(yīng)注意法律程序性和過罰相當原則，重點應(yīng)突出嚴格執(zhí)法，這里本文不過多闡述。而對相關(guān)責任部門和責任人的追究，不僅僅依靠法律手段，而且還應(yīng)從行政內(nèi)部紀律方面來開展。本文認為，應(yīng)該在現(xiàn)有的責任追究制度的基礎(chǔ)上，進一步增強完善制度的可操作性和配套機制，從而能夠有效地約束監(jiān)管部門的監(jiān)管行為，要引入首問負責制，建立健全責任倒查機制、行政領(lǐng)導引咎辭職制、責任協(xié)查制、投訴舉報制、案件移送等制度，進一步嚴格責任追究制度，對事前、事中、事后進行處置，并結(jié)合以上公眾監(jiān)督機制，進而有效遏制失職行為。

食品安全信用既包括生產(chǎn)經(jīng)營者的主體信用，也應(yīng)包括食品質(zhì)量安全本身的客體信用。食品安全市場信用的實現(xiàn)，需要政府監(jiān)管、協(xié)會服務(wù)、企業(yè)自律和社會監(jiān)督的協(xié)作，形成以食品信用征集、評價、披露和獎懲為主要內(nèi)容的管理體系。要構(gòu)建完善的食品安全市場信用體系，首先應(yīng)該以現(xiàn)行有關(guān)食品安全的法律法規(guī)和技術(shù)標準為前提，制定食品安全信用標準，作為食品安全信用管理的基礎(chǔ)依據(jù)。作為參與者，政府、協(xié)會(第三部門)、企業(yè)、社會公眾應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律和食品安全信用標準做好各自的定位，運用正確的權(quán)力完善信用市場。其次，建立定期食品安全信用征集、評價和披露制度，以地方政府為主導，地方食品安全委員會具體牽頭，定期向有關(guān)監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會和社會公眾媒體收集信用基礎(chǔ)信息，同時實施信用評價。就評價的結(jié)果，政府應(yīng)當對信用主體實施分類管理，對食品安全失信主體實行“黑名單”制度，進行重點監(jiān)控。同時，政府還應(yīng)定期通過有關(guān)途徑，向社會發(fā)布食品安全信用狀況。利用網(wǎng)絡(luò)平臺，開辟網(wǎng)上聯(lián)動的食品安全信用專欄等查詢系統(tǒng)，方便公眾和相關(guān)組織查詢。再次，應(yīng)建立嚴格的食品安全大信用獎懲制度。通過實現(xiàn)食品安全信用與其他行業(yè)領(lǐng)域，比如金融、證券、稅務(wù)等社會信用的互聯(lián)互動，對食品生產(chǎn)經(jīng)營者失信行為進行聯(lián)合懲戒和對守信行為進行聯(lián)合激勵，從而增大食品生產(chǎn)經(jīng)營者的失信成本，提高守信激勵，有效地做到懲防并舉，增強了食品生產(chǎn)經(jīng)營者守信的主動性。最后，要加強對社會的信用宣傳教育，形成人人講信用，人人重信用，守信為榮，失信為恥的良好社會氛圍。“通過信用教育，使‘市場經(jīng)濟就是信用經(jīng)濟’的觀念深入人心，使全社會都能充分認識信用在現(xiàn)代經(jīng)濟社會中的價值、作用和意義，從而自覺地遵守信用秩序”[3]。

[1]張輝.當前食品安全問題的原因分析及對策探討[J].學術(shù)論壇,2009.

[2]李佳芮.我國食品安全監(jiān)管職能研究[D].長春:東北師范大學,2007.

[3]劉軍.加強信用教育刻不容緩[J].思想政治工作研究,2006.

[4]阮興文.關(guān)于公眾參與我國食品安全監(jiān)督管理的思考[J].公共行政,2009.

[5]李慶滿.我國食品安全監(jiān)管體系改革研究[D].長春:吉林大學,2009.

[6]周應(yīng)恒等.現(xiàn)代食品安全與管理[M].北京:經(jīng)濟管理出版社,2008.