環(huán)境行政處罰執(zhí)行難中的司法因素：基于實(shí)證的分析＊

嚴(yán)厚福

（北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京100875）

環(huán)境行政處罰執(zhí)行難中的司法因素：基于實(shí)證的分析＊

嚴(yán)厚福

（北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京100875）

環(huán)境行政處罰執(zhí)行難的一個(gè)重要根源在于司法保障不力。由于我國(guó)環(huán)保部門基本上不享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，一旦相對(duì)人拒絕履行環(huán)境行政處罰，環(huán)保部門只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。由此，法院的態(tài)度直接決定了環(huán)境行政處罰的執(zhí)行率。由于種種原因，法院不愿意積極配合環(huán)保部門強(qiáng)制執(zhí)行。要改變這種情況，必須在制度上對(duì)環(huán)境行政處罰的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)作出新的安排。

環(huán)境行政處罰；強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)；環(huán)保部門；法院

一、引 言

大多數(shù)民眾和學(xué)者都將環(huán)境行政處罰執(zhí)行難的根源歸結(jié)于立法上的缺陷及環(huán)保部門在執(zhí)法時(shí)所受到的內(nèi)部和外部制約。這種觀點(diǎn)當(dāng)然是正確的。然而，很少有學(xué)者關(guān)注另一個(gè)與環(huán)境行政處罰執(zhí)行難有直接聯(lián)系的因素——司法因素。根據(jù)現(xiàn)行環(huán)境法律的規(guī)定，在絕大多數(shù)情況下，環(huán)保部門作出處罰決定之后，如果相對(duì)人拒不執(zhí)行，環(huán)保部門需要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。但是，認(rèn)為只要環(huán)保部門一申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，法院就會(huì)全力配合，卻是不現(xiàn)實(shí)的。事實(shí)上，法院對(duì)于強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)保部門的處罰決定以及其他決定往往不甚熱情①。而如果法院不配合，環(huán)保部門的處罰決定很可能就會(huì)變成一紙空文。本文通過(guò)對(duì)幾個(gè)省市環(huán)保執(zhí)法的實(shí)證數(shù)據(jù)分析，探尋環(huán)境行政處罰執(zhí)行難與司法保障不力之間的聯(lián)系，并分析司法保障不力背后的因素。

二、環(huán)境行政處罰執(zhí)行難的實(shí)證分析

在環(huán)保部門的工作報(bào)告和新聞媒體的報(bào)道中，經(jīng)?？梢月?tīng)到關(guān)于 “環(huán)境處罰執(zhí)行難”的感嘆。那么，環(huán)保部門的處罰決定執(zhí)行率到底如何呢？下文的數(shù)據(jù)或許可以說(shuō)明一些問(wèn)題。需要指出的是，由于政府信息公開(kāi)在我國(guó)尚處于起步階段，各地環(huán)保部門在處罰信息公開(kāi)方面做得更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，只有很少的環(huán)保部門公布了一些零星的數(shù)據(jù)，因此筆者只能用這些非常有限的、不同年份的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。這樣的分析難免會(huì) “以偏概全”，但環(huán)境處罰執(zhí)行難是全國(guó)普遍的現(xiàn)象，因此，少數(shù)幾個(gè)地方的數(shù)據(jù)，多少也能反映出其他地方的概況，盡管可能不那么精確。

首先看江西省的數(shù)據(jù)。2005年，江西省環(huán)保廳發(fā)布了 《關(guān)于2005年度依法行政考評(píng)情況的通報(bào)》（贛環(huán)法字 ［2006］3號(hào)），指出 “行政處罰執(zhí)行到位率低。……據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省各級(jí)環(huán)保部門對(duì)環(huán)境違法行為的罰款處罰，執(zhí)行到位率②不到50%，對(duì)非罰款的行政處罰的執(zhí)行率則更低”。

根據(jù)江西省環(huán)保廳發(fā)布的2006年設(shè)區(qū)市以上環(huán)保局本級(jí)行政執(zhí)法情況統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)［1］，2006年全年江西省環(huán)境行政處罰執(zhí)行到位率比2005年有了顯著提升：2006年全年案件執(zhí)行到位率為82.50%，處罰金額執(zhí)行到位率為60.70%③。根據(jù)江西省環(huán)保廳發(fā)布的2009年1—9月行政處罰統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)［2］，全省累計(jì)處罰案件數(shù)為1 374件，執(zhí)行到位案件數(shù)為1 019件，案件執(zhí)行到位率為74.16%；全省累計(jì)處罰金額為5 261.3萬(wàn)元，執(zhí)行到位處罰金額為2 888.8萬(wàn)元，處罰金額執(zhí)行到位率為54.91%。兩項(xiàng)指標(biāo)均低于2006年全年的水平。但是，鑒于2006年全年的兩項(xiàng)指標(biāo)要顯著高于2006年1—6月的數(shù)據(jù)，因此，本文預(yù)測(cè)：2009年江西省環(huán)境行政處罰的案件執(zhí)行到位率和處罰金額執(zhí)行到位率大致與2006年持平或略高。

再看青島市的數(shù)據(jù)?！盀槠平猸h(huán)境行政處罰執(zhí)行難的問(wèn)題，青島市開(kāi)創(chuàng)性地開(kāi)展了提高環(huán)境行政處罰執(zhí)行率活動(dòng)，有效地促進(jìn)了全市的環(huán)境行政執(zhí)法工作。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2007年全市共下達(dá)環(huán)境行政處罰2 518起，其中罰款1 960起，罰款額1 478.01萬(wàn)元，履行行政處罰案件2 112起，履行罰款案件1 549起1 036萬(wàn)元，案件的履行率為83.88%，罰款案件的履行率79.03%，收回罰款1 036.32萬(wàn)元；與2006年相比罰款額提高了29.57%。”［3］（P3）

再看重慶市的數(shù)據(jù)。2007年以來(lái)，重慶市由于率先在環(huán)境行政處罰中引入 “按日計(jì)罰”制度④，使得重慶市的環(huán)保執(zhí)法一躍進(jìn)入全國(guó)先進(jìn)水平。根據(jù)重慶市環(huán)保局公布的數(shù)據(jù)，2009年1月到7月，重慶市環(huán)保局共作出360項(xiàng)行政處罰［4］。2009年1月到7月，拒不執(zhí)行已生效環(huán)境行政處罰企業(yè)共有107家［5］。由此可知1—7月的案件執(zhí)行到位率為70.28%。2009年8月到10月，重慶市環(huán)保局共作出50項(xiàng)行政處罰［6］，加上1—7月的數(shù)據(jù)，1—10月份重慶市環(huán)保局一共作出了410項(xiàng)行政處罰。2009年1月到10月，拒不執(zhí)行已生效環(huán)境行政處罰企業(yè)共有104家［7］。由此可知1—10月的案件執(zhí)行到位率為74.63%。2010年1月到5月，重慶市環(huán)保局共作出261項(xiàng)行政處罰［8］。2010年1月到5月，拒不執(zhí)行已生效環(huán)境行政處罰企業(yè)共39家［9］。由此可知案件執(zhí)行到位率為85.06%。

從字面上判斷，重慶市環(huán)保局公布的 “拒不執(zhí)行已生效環(huán)境行政處罰企業(yè)”，應(yīng)當(dāng)是指沒(méi)有申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行之前拒不履行已生效環(huán)境行政處罰的企業(yè)。在申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行之后，案件執(zhí)行到位率肯定會(huì)有所提高。但在環(huán)保執(zhí)法被公認(rèn)為屬于全國(guó)先進(jìn)水平的重慶，2009年仍有25%、2010年仍有15%的企業(yè)拒不履行，說(shuō)明環(huán)保執(zhí)法確實(shí)還有很大的提高空間。

青島、江西、重慶分別位于我國(guó)的東、中、西部，這三個(gè)地方的環(huán)境執(zhí)法狀況，大致可以代表近年來(lái)中國(guó)環(huán)境執(zhí)法的整體水平。從公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，三地近年來(lái)的案件執(zhí)行到位率差距不大：青島市2007年案件執(zhí)行到位率為83.88%，江西省2006年案件執(zhí)行到位率為82.5% （2009年應(yīng)該也差不多）；重慶市2009年1—10月案件執(zhí)行到位率大于74.3%，2010年1—5月案件執(zhí)行到位率大于85.06%。但青島市和江西省的處罰金額執(zhí)行到位率差距較為明顯：青島市2007年處罰金額執(zhí)行到位率為70.1% （罰款額1 478.01萬(wàn)元，收回罰款1 036.32萬(wàn)元），江西省2006年處罰金額執(zhí)行到位率為60.7%，青島市高于江西省將近10個(gè)百分點(diǎn)。重慶市環(huán)保局沒(méi)有公布處罰金額執(zhí)行到位的情況。

《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》 （2007年）顯示：全國(guó)環(huán)境違法案件查處立案129 911件，結(jié)案99 820件。由此可見(jiàn)全國(guó)平均案件執(zhí)行到位率為76.84%。遺憾的是，《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》并沒(méi)有公布處罰金額執(zhí)行到位率，但從青島和江西的處罰金額執(zhí)行到位率至少低于案件執(zhí)行到位率13個(gè)百分點(diǎn)來(lái)看，全國(guó)處罰金額執(zhí)行到位率估計(jì)在64%以下。本來(lái)我國(guó)環(huán)境法律規(guī)定的處罰額就已經(jīng)很低了，如此低的執(zhí)行到位率進(jìn)一步降低了違法者的違法成本。

環(huán)保部門作出處罰決定后，如果相對(duì)人拒不履行，只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，因此，如此低的處罰金額執(zhí)行到位率，必然與法院有某種關(guān)聯(lián)。

從理論上分析，環(huán)保部門作出的處罰決定最終沒(méi)能執(zhí)行到位的原因可能有以下幾種情形：（1）法院審查之后認(rèn)為環(huán)保部門的處罰決定違法，因此裁定不予執(zhí)行；（2）法院裁定環(huán)保部門的處罰決定合法，也去執(zhí)行了，但被執(zhí)行人無(wú)力履行；（3）法院裁定環(huán)保部門的處罰決定合法，但沒(méi)去執(zhí)行；（4）法院沒(méi)有對(duì)環(huán)保部門的處罰決定是否合法進(jìn)行審查，一直拖著，更別提去執(zhí)行了。當(dāng)然，還有一種可能，那就是 （5）相對(duì)人拒不履行處罰決定，環(huán)保部門也沒(méi)有申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，最后不了了之。

前兩種情況顯然不能歸咎于法院；第三、四種情況顯然是法院不作為。而對(duì)于法院的不作為，環(huán)保部門并沒(méi)有可靠的救濟(jì)途徑。在第五種情況下，看起來(lái)似乎與法院無(wú)關(guān)，但實(shí)際上可能有關(guān)。本文將在后文分析。

由于缺乏充分的數(shù)據(jù)，本文無(wú)從得知每一種原因各自占多少比例。但從日常接觸到的各種資料以及調(diào)研得到的情況來(lái)看，環(huán)保部門處罰決定違法⑤、被執(zhí)行人無(wú)力履行⑥、環(huán)保部門不申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行都不是主要原因⑦，法院對(duì)環(huán)保部門申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的不配合才是主要原因。

某些場(chǎng)合下，法院并不是不執(zhí)行，而是經(jīng)歷了一拖再拖之后才去執(zhí)行。但法諺有云：“遲來(lái)的正義為非正義?！北緛?lái)，當(dāng)環(huán)保部門 “可以”依照法律規(guī)定申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)已經(jīng)過(guò)去60天了⑧，法院審查處罰決定書(shū)還要一段時(shí)間 （30天之內(nèi)）。如果審查完了之后再拖一段時(shí)間才去執(zhí)行，很可能已經(jīng)于事無(wú)補(bǔ)了。而污染在此期間很可能一直在持續(xù)，對(duì)環(huán)境和人身的損害也一直在持續(xù)。事實(shí)上，對(duì)于環(huán)保執(zhí)法來(lái)說(shuō)，即便法院在法律規(guī)定的時(shí)間內(nèi)去執(zhí)行了，也可能太晚了。因?yàn)榄h(huán)保執(zhí)法的時(shí)效性很強(qiáng)，過(guò)后再去執(zhí)行往往沒(méi)有任何意義。

早在2000年，最高人民法院就發(fā)布了 《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》，其中第5條規(guī)定：“……非訴執(zhí)行案件應(yīng)當(dāng)在立案之日起三個(gè)月內(nèi)執(zhí)結(jié)；有特殊情況需要延長(zhǎng)的，經(jīng)本院院長(zhǎng)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)三個(gè)月，還需延長(zhǎng)的，層報(bào)高級(jí)人民法院備案?！钡趫?zhí)行實(shí)踐中，至少在環(huán)保執(zhí)法領(lǐng)域，“三個(gè)月”的期限顯然沒(méi)有得到很好的遵守。

三、法院怠于強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)境行政處罰案件的原因分析

法院 “執(zhí)行難”，多少年來(lái)都是一個(gè)老大難問(wèn)題。但學(xué)界習(xí)慣于從被執(zhí)行對(duì)象以及法院所受到的外部制約的角度去分析 “執(zhí)行難”的原因，而較少探討法院本身怠于執(zhí)行的問(wèn)題。恰恰在環(huán)境行政處罰的強(qiáng)制執(zhí)行領(lǐng)域，法院本身的不作為成為 “執(zhí)行難”的主要原因。那么，法院為什么對(duì)環(huán)保部門申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行不甚熱情呢？

首先，環(huán)境行政處罰的執(zhí)行費(fèi)太低，甚至沒(méi)有執(zhí)行費(fèi)，以致法院缺乏執(zhí)行動(dòng)力。無(wú)論是最高人民法院1989年6月29日通過(guò)、1999年6月19日修改的 《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》，還是國(guó)務(wù)院2006年12月8日通過(guò)、2007年4月1日起施行的 《訴訟費(fèi)用交納辦法》，均規(guī)定申請(qǐng)執(zhí)行的費(fèi)用與執(zhí)行金額掛鉤⑨。不幸的是，環(huán)境行政處罰的 “執(zhí)行金額”往往很低，以至于無(wú)法讓法院提起興趣。

我國(guó)環(huán)境法律規(guī)定的處罰額本身就偏低，雪上加霜的是，許多地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章還對(duì)基層環(huán)保部門的罰款權(quán)限進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，縣、區(qū)級(jí)環(huán)保部門只能處以1萬(wàn)元以下的罰款⑩。由于縣、區(qū)級(jí)環(huán)保部門承擔(dān)了絕大部分的行政處罰職責(zé)，這種處罰權(quán)限的設(shè)置大大限制了對(duì)環(huán)境違法行為懲罰的力度。這種規(guī)定的直接后果是導(dǎo)致即使基層環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)了某些違法行為應(yīng)當(dāng)處以較重的罰款，但為了避免管轄權(quán)限上的糾紛，很可能選擇較低額度、符合自身罰款權(quán)限的罰款數(shù)額。

據(jù)我們調(diào)研了解到的情況，目前環(huán)境行政處罰的平均金額大部分 （超過(guò)80%）在兩萬(wàn)元以下?。相比之下，由于民事案件、經(jīng)濟(jì)案件標(biāo)的額經(jīng)常是幾十萬(wàn)、上百萬(wàn)甚至上千萬(wàn)元，因此法院執(zhí)行一起民事、經(jīng)濟(jì)案件所獲得的執(zhí)行費(fèi)用往往是執(zhí)行一起環(huán)境行政處罰的10倍以上，而法院所付出的執(zhí)行成本很可能是類似的。即便執(zhí)行民事或經(jīng)濟(jì)案件的成本稍高，但總收益相對(duì)來(lái)說(shuō)仍然要高于執(zhí)行環(huán)境行政處罰案件。

在這種情況下，法院當(dāng)然要把稀缺的執(zhí)行資源投入到產(chǎn)出更大的民事、經(jīng)濟(jì)案件中。沈陽(yáng)市沈河區(qū)環(huán)保局一位工作人員就曾指出：“以沈河區(qū)法院為例，一年勉強(qiáng)可以應(yīng)付沈陽(yáng)市環(huán)保局200起行政處罰案件的執(zhí)行，但將這些案件全部執(zhí)行所收取的費(fèi)用還不及一起經(jīng)濟(jì)類案件所收取的費(fèi)用多。因此法院對(duì)于執(zhí)行環(huán)保部門的行政處罰十分缺乏動(dòng)力?！?/p>

其次，環(huán)境行政處罰案件數(shù)量較多，而法院的執(zhí)行力量有限。筆者在調(diào)研中了解到：環(huán)境行政處罰案件是所有行政機(jī)關(guān)需要法院協(xié)助執(zhí)行的案件中比例最高的案件?，如果法院將所有環(huán)保部門的處罰都執(zhí)行了，則法院可能不但沒(méi)有精力執(zhí)行其他類型的行政案件，甚至連執(zhí)行民事案件的精力都沒(méi)有了。

再次，執(zhí)行環(huán)境行政處罰案件的難度較大。很多環(huán)境違法企業(yè)都是地方政府 “重點(diǎn)保護(hù)”的企業(yè)，法院在執(zhí)行環(huán)境行政處罰時(shí)，除了要面對(duì)地方保護(hù)主義之外，也常常擔(dān)心環(huán)保部門會(huì)把矛盾轉(zhuǎn)嫁到法院身上，導(dǎo)致法院與被處罰企業(yè)的激烈沖突，甚至進(jìn)一步釀成群體性事件。本來(lái)這種案件的執(zhí)行費(fèi)就不多，甚至沒(méi)有，法院當(dāng)然不愿意在這個(gè)問(wèn)題上多費(fèi)功夫。更重要的是，行政處罰最終是要上繳國(guó)庫(kù)的，相當(dāng)于是一種 “公共物品”，由于某種程度的 “公地悲劇”，即便法院不去執(zhí)行，環(huán)保部門也不至于會(huì)像那些勝訴的私人當(dāng)事人一樣天天催著法院去執(zhí)行，這就給法院的逃避提供了便利。

最后但可能最重要的是考核機(jī)制的問(wèn)題。筆者在沈陽(yáng)市環(huán)保局調(diào)研時(shí)了解到：在沈陽(yáng)市的法官考核體系中，訴訟強(qiáng)制執(zhí)行是一個(gè)考核指標(biāo)，而類似環(huán)保行政處罰的非訴執(zhí)行不是考核指標(biāo)，因此法官?zèng)]有積極執(zhí)行的動(dòng)力?。 “考核指標(biāo)”在當(dāng)下中國(guó)是至關(guān)重要的，就像西方國(guó)家的選票一樣。如果非訴強(qiáng)制執(zhí)行的狀況是法官重要的考核指標(biāo)之一，法官也會(huì)有很大的積極性。

上述問(wèn)題不是短期就能夠解決的，因此在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，環(huán)保部門還得面對(duì)法院不配合的問(wèn)題。而一旦法院不執(zhí)行環(huán)保部門作出的處罰決定（以及其他決定），環(huán)保部門投入大量時(shí)間、人力、物力和財(cái)力所獲得的執(zhí)法努力就付之東流。環(huán)保部門沒(méi)有申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，原因很可能是：在多次博弈之后，環(huán)保部門意識(shí)到，反正申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院也不執(zhí)行，環(huán)保部門還要倒貼一筆執(zhí)行費(fèi)。作為理性人，環(huán)保部門的策略必然是不再申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，而是寄希望于相對(duì)人的自愿履行。如果污染者和環(huán)保部門都知道法院強(qiáng)制執(zhí)行的可能性不大，相互之間就可能進(jìn)行某種程度的 “討價(jià)還價(jià)”?。這絕不只是 “理論上的可能性”。從上文所列舉的數(shù)據(jù)就可以清晰地反映這一點(diǎn)。無(wú)論是青島市還是江西省，總體來(lái)看，處罰金額執(zhí)行到位率都大大低于案件執(zhí)行到位率，兩者分別相差13和20個(gè)百分點(diǎn)。由于每個(gè)案件的處罰數(shù)額不同，如果案件數(shù)量不多，處罰金額執(zhí)行到位率高于或者低于案件執(zhí)行到位率的情況都可能發(fā)生?。但如果案件較多，并且各個(gè)企業(yè)的守法概率或者被執(zhí)行的概率一致的話，從理論上來(lái)說(shuō)，處罰金額執(zhí)行率與案件執(zhí)行到位率應(yīng)當(dāng)基本持平。但現(xiàn)實(shí)中，處罰金額執(zhí)行到位率大大低于案件執(zhí)行到位率只可能有兩種解釋：要么是處罰金額更高 （也就是違法情節(jié)更加嚴(yán)重）的污染者沒(méi)有履行，要么就是，有些 （甚至所有）被執(zhí)行人最后被執(zhí)行的數(shù)額低于處罰決定書(shū)中確定的數(shù)額。在現(xiàn)實(shí)中，這兩種情況都可能發(fā)生。

由于缺乏充分的數(shù)據(jù)，筆者無(wú)從判斷到底哪種情況出現(xiàn)得更多，但從現(xiàn)有的數(shù)據(jù)看，后一種情況的可能性更大一些。要檢驗(yàn)這個(gè)結(jié)論其實(shí)很簡(jiǎn)單，只要看看那些案件執(zhí)行到位率為100%的地區(qū)，處罰金額執(zhí)行率是多少就知道了。從理論上來(lái)說(shuō)，案件執(zhí)行到位率為100%的地區(qū)，處罰金額執(zhí)行到位率也應(yīng)當(dāng)是100%，處罰金額執(zhí)行到位率低于或者高于100%都是不正常的。而江西省鷹潭市2006年8月、10月、11月的案件執(zhí)行到位率均為100%，但處罰金額執(zhí)行到位率均為75%左右［10］。那剩下的25%顯然是被討價(jià)還價(jià)掉了。

當(dāng)然，前一種可能性必然是存在的。對(duì)于這些更為嚴(yán)重的環(huán)境違法行為，在環(huán)保部門已經(jīng)作出處罰并且已經(jīng)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的情形下，由于法院的原因最終未能實(shí)際執(zhí)行，無(wú)論是對(duì)于環(huán)境保護(hù)還是對(duì)于環(huán)境法律的權(quán)威，都是更加沉重的打擊。

四、可能的出路

近年來(lái)，為了解決環(huán)境領(lǐng)域 “違法成本低”的問(wèn)題，很多學(xué)者都提出應(yīng)當(dāng)在修改法律時(shí)提高處罰額度。這種觀點(diǎn)當(dāng)然是正確的，因?yàn)槲覈?guó)環(huán)保法律中規(guī)定的罰款額度確實(shí)太低。但同時(shí)這種觀點(diǎn)也存在很大的誤區(qū)。提高處罰額度必須建立在處罰能夠獲得執(zhí)行的前提之上，否則100萬(wàn)元的處罰和1 000萬(wàn)元的處罰都是零。

申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的本意是為了保障行政行為的合法性，保障相對(duì)人的合法權(quán)益，出發(fā)點(diǎn)是好的。但也必須看到這種制度設(shè)計(jì)的弊端。首先，是沒(méi)有太大的必要?！霸谖覈?guó)現(xiàn)行的司法執(zhí)行模式中，行政強(qiáng)制執(zhí)行有一個(gè)前提，即相對(duì)人既不復(fù)議，也不提起訴訟。如果對(duì)這種沒(méi)有任何疑義的行政處理決定再進(jìn)行司法審查，這首先浪費(fèi)了司法資源。再深層次分析，對(duì)已經(jīng)設(shè)置的行政復(fù)議和行政訴訟這兩種法律制度也是浪費(fèi)，人們誰(shuí)還有興趣去提起行政復(fù)議和行政訴訟？畢竟在強(qiáng)制執(zhí)行前還有法院審查這一關(guān)。有鑒于此，在已有行政復(fù)議和行政訴訟這兩個(gè)法律制度外，沒(méi)有必要再交法院審查?！保?1］（P41）其次，是可能導(dǎo)致不可欲的后果，尤其是對(duì)于一些需要即時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行的環(huán)境違法行為，經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的訴訟、復(fù)議期限之后再由法院執(zhí)行已經(jīng)沒(méi)有任何意義。而在環(huán)保部門作出處罰決定到法院強(qiáng)制執(zhí)行期間，環(huán)境違法行為可能一直在持續(xù)，損害一直在擴(kuò)大，但任何人都對(duì)此無(wú)能為力。最后，也會(huì)加重法院負(fù)擔(dān)，使得法院根本就無(wú)力或不愿幫環(huán)保部門執(zhí)行。

為了保證環(huán)境行政處罰得以迅速執(zhí)行，同時(shí)不至于犧牲對(duì)相對(duì)人的保護(hù)，可以有兩種完善的途徑。一是繼續(xù)現(xiàn)有的制度，通過(guò)某些措施增強(qiáng)法院的執(zhí)行能力，并刺激法院積極協(xié)助環(huán)保部門強(qiáng)制執(zhí)行。例如，增加法院執(zhí)行部門的人員編制，考慮將非訴執(zhí)行率作為法官或法院考核的重要指標(biāo)之一等等。目前，有一些地方通過(guò)建立審判與執(zhí)行權(quán)合一的 “環(huán)保法庭”的方式來(lái)加強(qiáng)環(huán)境行政處罰的執(zhí)行，這種做法確實(shí)有利于環(huán)境行政處罰執(zhí)行率的提高，但由于這種 “環(huán)保法庭”僅在少數(shù)地區(qū)存在，并且仍然受制于法院有限的執(zhí)行能力，它們到底能夠在多大程度上解決全國(guó)普遍存在的問(wèn)題還待繼續(xù)觀察。

另一個(gè)途徑是考慮修改法律，授予環(huán)保部門某些強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。如果說(shuō)以前不給予環(huán)保部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，是擔(dān)心環(huán)保部門有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)可能會(huì) “阻礙”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的話，那么，在建設(shè) “生態(tài)文明”已經(jīng)成為執(zhí)政黨的政治意志的今天，這個(gè)理由早就不成立了。尤其是，現(xiàn)在中國(guó)所面臨的環(huán)境形勢(shì)，完全靠法院強(qiáng)制執(zhí)行將無(wú)法支撐，即使法院全心全意配合環(huán)保部門，也可能因?yàn)橘Y源有限心有余而力不足。

授予環(huán)保部門完全的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)顯然不大可行，也無(wú)必要。任何部門都有濫用職權(quán)的傾向，環(huán)保部門也不例外。本文認(rèn)為，為了保障環(huán)境行政處罰的執(zhí)行率，震懾違法者，可以考慮授予環(huán)保部門對(duì)于以下事項(xiàng)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)：第一，必須立即執(zhí)行，否則就可能導(dǎo)致嚴(yán)重污染事故，或者導(dǎo)致證據(jù)滅失，或者過(guò)后再執(zhí)行就失去意義的某些違法行為；第二，某個(gè)數(shù)額 （例如兩萬(wàn)元）以下的罰款。其他的事項(xiàng)仍然申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。這樣既能減輕法院的負(fù)擔(dān)，基本上保障環(huán)保部門執(zhí)法的及時(shí)性、有效性，同時(shí)也沒(méi)有顯著降低對(duì)相對(duì)人的司法保護(hù)。當(dāng)然，在作出這樣的制度安排之后，仍然需要解決本文提到的一些問(wèn)題，否則，對(duì)于那些由法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，仍然可能存在執(zhí)行難的問(wèn)題。

五、結(jié) 語(yǔ)

本文的目的，一方面當(dāng)然是試圖揭示司法因素對(duì)環(huán)保執(zhí)法的影響，另一方面，更重要的是，本文希望能夠引起學(xué)界對(duì)于影響環(huán)保執(zhí)法的因素的全方位關(guān)注。本文無(wú)意于指責(zé)法院，或者指責(zé)任何人。任何主體都有追逐利益最大化的傾向，這并不必然是個(gè)錯(cuò)誤。關(guān)鍵的問(wèn)題在于，我們?nèi)绾螛?gòu)建一個(gè)合理的制度，保障各個(gè)主體在促進(jìn)自身利益最大化的同時(shí)也能促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。在中國(guó)的環(huán)境形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻的今天，全面地分析現(xiàn)實(shí)中制約環(huán)保執(zhí)法的各種因素及其背后的原因，無(wú)疑具有重要的理論和實(shí)踐意義，本文僅僅是一個(gè)最初步的研究。

［1］江西省環(huán)保廳.江西省設(shè)區(qū)市以上環(huán)保局本級(jí)行政執(zhí)法工作情況每月通報(bào)（2006年 12月）［EB／OL］.http：／／www.jxepb.gov.cn／bszn／zfgs／2006／12.htm，2008－03－14.

［2］江西省環(huán)保廳.江西省環(huán)境行政處罰工作簡(jiǎn)報(bào)2009年第二期［EB／OL］.http：／／www.jxepb.gov.cn／News.shtml？p5＝7993，2011－03－14.

［3］李恒遠(yuǎn)，常紀(jì)文.2007年中國(guó)環(huán)境法治綜述［A］.中國(guó)環(huán)境法治（2007年卷）［C］.北京：法律出版社，2008.

［4］重慶市環(huán)保局.重慶市環(huán)保局2009年環(huán)境行政處罰決定（截止2009.7）［EB／OL］.http：／／www.cepb.gov.cn／hjjc／hbxzcfxzfy／28527.htm，2010－09－12.

［5］重慶市環(huán)保局.重慶市環(huán)保局2009年拒不執(zhí)行已生效環(huán)境行政處罰企業(yè)名單（截止2009.7）［EB／OL］.http：／／www.cepb.gov.cn／hjjc／jbzxysxhjxzcfqymd／28525.htm，2010－09－12.

［6］重慶市環(huán)保局.重慶市環(huán)保局環(huán)境行政處罰公示（2009年8月—11月）［EB／OL］.http：／／www.cepb.gov.cn／hjjc／hbxzcfxzfy／30228.htm.

［7］重慶市環(huán)保局.重慶市環(huán)保局拒不執(zhí)行已生效環(huán)境行政處罰企業(yè)名單 （2009 年 1月—10 月）［EB／OL］.http：／／www.cepb.gov.cn／hjjc／jbzxysxhjxzcfqymd／30220.htm，2010－09－12.

［8］重慶市環(huán)保局.重慶市環(huán)保局環(huán)境行政處罰公示（2010年1月—5月）［EB／OL］.http：／／www.cepb.gov.cn／hjjc／hbxzcfxzfy／33646.htm，2010－09－12.

［9］重慶市環(huán)保局.重慶市環(huán)保局拒不執(zhí)行已生效環(huán)境行政處罰企業(yè)名單（2010年1月—5月）［EB／OL］.http：／／www.cepb.gov.cn／hjjc／jbzxysxhjxzcfqymd／33870.htm，2010－09－12.

［10］江西省環(huán)保廳.江西省設(shè)區(qū)市以上環(huán)保局本級(jí)行政執(zhí)法工作情況每 月通 報(bào) （2006年8月、10 月、11月）［EB／OL］.http：／／www.jxepb.gov.cn／bszn／zfgs／2006／08.htm，http：／／www.jxepb.gov.cn／bszn／zfgs／2006／10.htm，http：／／www.jxepb.gov.cn／bszn／zfgs／2006／11.htm，2008－03－14.

［11］高偉凱.中國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行體制的模式選擇與構(gòu)建［J］.南京大學(xué)學(xué)報(bào)，2002，（1）.

注釋：

①一個(gè)典型的例子是：因?yàn)檎憬?lè)清市人民法院不予執(zhí)行市環(huán)保局申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的非訴行政案件，環(huán)境行政處罰文書(shū)成為“白條”，無(wú)奈之下，樂(lè)清市環(huán)保局向樂(lè)清市人大提交了 “關(guān)于要求協(xié)調(diào)環(huán)境非訴行政案件強(qiáng)制執(zhí)行的報(bào)告”。參見(jiàn)侯兆曉：《何時(shí)不再陷入執(zhí)行尷尬？》載 《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2008年11月13日第3版。

②必須說(shuō)明的是：所有執(zhí)行的案件中，既包括法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，又包括當(dāng)事人自動(dòng)履行的案件。

③ 這個(gè)數(shù)據(jù)比2006年1—6月的數(shù)據(jù)有較大的提高。據(jù)江西省環(huán)境保護(hù)局 《關(guān)于2006年1—6月全省環(huán)境執(zhí)法行政處罰情況的通報(bào)》（贛環(huán)法字 ［2006］13號(hào)，2006年7月21日）公布的數(shù)據(jù)，2006年1—6月，全省11個(gè)市平均案件執(zhí)行到位率只有56.1%，處罰金額執(zhí)行到位率僅有23.2%。

④2007年9月1日起施行的 《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》第111條規(guī)定：“……違法排污拒不改正的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門可按本條例規(guī)定的罰款額度按日累加處罰?！?/p>

⑤ 根據(jù)2001—2008各年度的 《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，在這八年中，當(dāng)年結(jié)案的環(huán)境行政訴訟案件數(shù)從未超過(guò)當(dāng)年實(shí)施的環(huán)境行政處罰案件數(shù)的1%，當(dāng)年受理的環(huán)境行政復(fù)議案件數(shù)從未超過(guò)當(dāng)年實(shí)施的環(huán)境行政處罰案件數(shù)的0.6%。這就意味著，98%以上的環(huán)境行政處罰的合法性沒(méi)有受到質(zhì)疑。

⑥由于環(huán)境行政處罰的數(shù)額一般較低，相對(duì)人無(wú)力履行的可能性也就較低。很多情況下，被處罰的企業(yè)有能力履行但就是不履行。這很可能是法院不配合環(huán)保部門的結(jié)果。參見(jiàn)下文的分析。

⑦從一般情理上判斷，在法院能夠積極配合環(huán)保部門強(qiáng)制執(zhí)行的情形下，環(huán)保部門主動(dòng)選擇不申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的概率相當(dāng)小。

⑧“如果當(dāng)事人自接到環(huán)保部門的行政處罰通知之日起，超過(guò)十五天未起訴，超過(guò)六十日未申請(qǐng)復(fù)議，又不履行處罰決定的，作出處罰決定的環(huán)保部門即可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！比珖?guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì) 《關(guān)于環(huán)保部門就環(huán)境行政處罰決定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》，法工委復(fù)字［2001］17號(hào)，2001年6月25日。

⑨ 《訴訟費(fèi)用交納辦法》并未明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行需要交納執(zhí)行費(fèi)。但實(shí)踐中，很多法院仍然依據(jù) 《訴訟費(fèi)用交納辦法》第14條收取執(zhí)行費(fèi)。本文無(wú)意于評(píng)論法院的做法是否符合法律規(guī)定，只是想指出：即便法院可以收取申請(qǐng)執(zhí)行的費(fèi)用，其也缺乏執(zhí)行環(huán)境行政處罰的動(dòng)力。如果法院不能收取申請(qǐng)執(zhí)行的費(fèi)用，就更沒(méi)有動(dòng)力了。

⑩ 例如 《遼寧省環(huán)境保護(hù)條例》第54條，《陜西省實(shí)施 〈中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法〉辦法》第43條。

? 根據(jù)前述青島市環(huán)保局的數(shù)據(jù)，2007年罰款案件總數(shù)為1 960件，處罰金額總數(shù)為1 478.01萬(wàn)元，平均每個(gè)案件罰款數(shù)額為0.75萬(wàn)元。實(shí)際執(zhí)行案件總數(shù)為1 549件，實(shí)際執(zhí)行處罰金額為1 036.32萬(wàn)元，平均每個(gè)案件實(shí)際執(zhí)行罰款數(shù)額為0.67萬(wàn)元。

? 一個(gè)原因是現(xiàn)實(shí)中環(huán)境違法行為較多，環(huán)保部門相應(yīng)作出的行政處罰案件也較多；另一個(gè)原因是有些行政部門自身就有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，無(wú)需申請(qǐng)法院來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行。

? 當(dāng)然，也許法官考核指標(biāo)全國(guó)各地不一樣。因?yàn)橛行┑胤降姆ㄔ猴@然要比其他地方更加積極地對(duì)待環(huán)保部門的申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。這里面有環(huán)保部門與法院協(xié)調(diào)較好的因素，但更重要的因素可能是法院內(nèi)部本身的考核機(jī)制問(wèn)題。

? 環(huán)保部門和排污企業(yè) “協(xié)商收 （排污）費(fèi)”是環(huán)保執(zhí)法中的普遍現(xiàn)象。盡管協(xié)商收費(fèi)不符合法律規(guī)定，但仍有其合理的一方面。因?yàn)槿狈τ行У谋O(jiān)測(cè)手段，有時(shí)候環(huán)保部門根本不知道排污企業(yè)到底排放了多少污染物，因此很難精確計(jì)算到底要收多少排污費(fèi)。在這種情況下， “協(xié)商收費(fèi)”幾乎是一個(gè)必然的選擇。但行政處罰與排污收費(fèi)不一樣，行政處罰決定書(shū)一旦作出，處罰數(shù)額就是確定的，根本就不應(yīng)當(dāng)存在討價(jià)還價(jià)的空間。

? 例如，假設(shè)環(huán)保部門對(duì)五個(gè)企業(yè)作出了處罰，對(duì)其中的四個(gè)罰款10萬(wàn)元，對(duì)其中的一個(gè)罰款100萬(wàn)元。如果被罰100萬(wàn)元的企業(yè)履行了，其他四個(gè)被罰10萬(wàn)元的都沒(méi)有履行，那么，案件執(zhí)行到位率只有20%，但處罰金額執(zhí)行到位率為71.43% （100萬(wàn)元／140萬(wàn)元）。相反，如果四個(gè)被罰10萬(wàn)元的都履行了，而被罰100萬(wàn)元的企業(yè)沒(méi)有履行，那么案件執(zhí)行到位率是80%，但處罰金額執(zhí)行到位率為28.57% （40萬(wàn)元／140萬(wàn)元）。

On the Judicial Factors Affecting the Environmental Administrative Penalty Enforcement：An Empirical Analysis

YAN Hou－fu
（Law School，Beijing Normal University，Beijing100875，China）

A significant factor that causes the enforcement difficulty of environmental administrative penalties is the weakness of judicial guarantee.Since the environmental protection agencies have almost no compulsory enforcement power，once the violators refuse to fulfill the environmental administrative penalties，the environmental protection agencies have to apply for the courts to enforce the penalties.Therefore，the attitude of the courts will be a decisive factor of the enforcement rate of environmental administrative penalties.However，the courts are reluctant to enforce the environmental administrative penalties due to some reasons.In order to change this situation，we should make some new institutional arrangements to the compulsory enforcement power of environmental administrative penalties.

environmental administrative penalty；compulsory enforcement power；environmental protection agency；court

D922.112.4

A

1671－0169（2011）06－0025－06

2011－06－10

嚴(yán)厚福 （1982—），男，江西玉山縣人，講師，法學(xué)博士，研究方向：環(huán)境法。

（責(zé)任編輯 周振新）