關(guān)于2008年國務(wù)院部門“三定”工作及“三定”評估工作

中央編辦二司

關(guān)于2008年國務(wù)院部門“三定”工作及“三定”評估工作

中央編辦二司

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是政府機(jī)構(gòu)改革和行政管理體制改革的重要組成部分，制定和完善國務(wù)院部門“三定”規(guī)定是國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組織實施的中心環(huán)節(jié)。2008年，中央編辦和國務(wù)院有關(guān)部門按照國務(wù)院和中央編委的部署，分兩批對國務(wù)院61個部門的“三定”規(guī)定進(jìn)行了重新制定，之后又對 “三定”規(guī)定執(zhí)行情況進(jìn)行了評估。

一、“三定”的由來和“三定”規(guī)定的含義

國務(wù)院部門“三定”規(guī)定是國務(wù)院部門主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的簡稱，是具有法律效力的規(guī)范性文件，是國務(wù)院部門履行職能的重要依據(jù)。“三定”工作是機(jī)構(gòu)編制工作的一項重要內(nèi)容。50年代中期，國家為規(guī)范部門的職能履行，曾制定過十幾個部、委、局的《組織簡則》，后來由于歷史原因，《組織簡則》運行一段時間后即不再實行。1988年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，開始提出了推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的改革理念，同步進(jìn)行了“三定”工作，以規(guī)范政府部門的職能履行。1988年的“三定”稱為“三定”方案，1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時改稱“三定”規(guī)定，一直沿用至今。

目前，“三定”規(guī)定主要包括六部分內(nèi)容：一是職責(zé)調(diào)整，即明確部門取消、劃出移交、劃入和增加以及加強(qiáng)的職責(zé)。二是主要職責(zé)，即規(guī)定部門的主要職能和相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。三是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即確定部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和具體職責(zé)。四是人員編制，即核定部門的機(jī)關(guān)行政編制數(shù)、部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。五是其他事項，即明確與有關(guān)部門的職責(zé)分工、部門派出機(jī)構(gòu)和直屬事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制事宜等。六是附則，即明確“三定”規(guī)定的解釋和調(diào)整事宜。

“三定”工作的指導(dǎo)思想是：貫徹落實深化行政管理體制改革的意見和國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，以構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。具體工作中，著重把握以下原則：一是堅持政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，全面推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，正確配置各部門職能。二是堅持一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，確需多個部門管理的事項明確牽頭部門、分清主次責(zé)任，著力解決部門職責(zé)交叉問題。三是堅持權(quán)責(zé)一致，明確和強(qiáng)化部門責(zé)任，做到有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)對等。四是堅持精簡統(tǒng)一效能，整合優(yōu)化部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格控制人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。

二、2008年國務(wù)院部門“三定”工作突出了三個重點，把握了四個方面

改革開放以來，我國先后進(jìn)行了六次以政府機(jī)構(gòu)改革為重點的行政管理體制改革，由于面臨的形勢和任務(wù)不同，每次改革的重點也不盡相同。2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是在我國改革發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時期進(jìn)行的一次重要改革，根據(jù)黨的十七大和十七屆二中全會精神，這次改革從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的需要出發(fā)，著力解決一些長期存在的突出矛盾和問題，突出了三個重點：一是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展；二是著眼于保障和改善民生，加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)；三是按照探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制的要求，對一些職能相近的部門進(jìn)行整合，實行綜合設(shè)置。

這次“三定”著重把握和解決以下四個方面的問題。

一是認(rèn)真落實轉(zhuǎn)變職能的要求，把不該由政府管的事項交出去，把該由政府管的事項定清楚。轉(zhuǎn)變職能是這次改革的核心，不管是新組建和機(jī)構(gòu)調(diào)整較大的部門，還是機(jī)構(gòu)未作調(diào)整的部門，都把職能轉(zhuǎn)變作為這次“三定”的首要任務(wù)。按照政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的要求，國務(wù)院61個部門共取消、下放、轉(zhuǎn)移出微觀管理、行政審批和評比表彰等事項70余項，將可以由地方承擔(dān)的事務(wù)交給地方政府，將一些技術(shù)性和具體事務(wù)性工作交給事業(yè)單位或者社會中介組織。同時，按照全面正確履行政府職能的要求，加強(qiáng)了宏觀調(diào)控、能源管理、環(huán)境保護(hù)以及食品安全、住房、社會保障等140余項涉及群眾切身利益、關(guān)系國計民生的社會管理和公共服務(wù)職責(zé)，把該由政府管理的事項切實管好。

二是著力理順職責(zé)關(guān)系，切實解決政府運行中存在的職責(zé)交叉問題。部門職責(zé)交叉和關(guān)系不順，是多年來政府運行中存在的突出矛盾和問題。這次“三定”，按照部門職責(zé)定位和一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)的原則，集中解決了宏觀調(diào)控領(lǐng)域、環(huán)境資源領(lǐng)域、工業(yè)等行業(yè)管理領(lǐng)域、涉外經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域、市場監(jiān)管領(lǐng)域、文化衛(wèi)生等社會管理領(lǐng)域的80余項職責(zé)交叉和關(guān)系不順問題。對確需多個部門管理的事項，如食品安全監(jiān)管、河道采砂管理、反壟斷工作等，都明確了牽頭部門，提出了建立健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制的具體要求。此外，還著重明確和建立了相關(guān)部門間的宏觀調(diào)控協(xié)調(diào)機(jī)制、預(yù)算工作會商機(jī)制、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制、科技工作重大問題會商與溝通機(jī)制等。

三是進(jìn)一步明確和強(qiáng)化部門責(zé)任，探索解決權(quán)責(zé)脫節(jié)、重權(quán)輕責(zé)、缺乏監(jiān)督問題的新路子。在賦予部門職權(quán)的同時，明確部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，做到有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)一致，這是這次“三定”工作的一個重要探索，有利于提高政府執(zhí)行力和公信力，同時也為推行行政問責(zé)制、加強(qiáng)責(zé)任追究提供了必要依據(jù)。通過與部門協(xié)商，在61個部門的“三定”規(guī)定中明確和強(qiáng)化了260多項責(zé)任。比如，明確發(fā)展改革委承擔(dān)國民經(jīng)濟(jì)預(yù)測預(yù)警和信息引導(dǎo)、指導(dǎo)推進(jìn)和綜合協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)體制改革、協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟(jì)運行中的重大問題等責(zé)任；明確住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部承擔(dān)保障城鎮(zhèn)低收入家庭住房、推進(jìn)住房制度改革等責(zé)任；明確環(huán)境保護(hù)部承擔(dān)從源頭上預(yù)防和控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞、督促檢查污染物減排任務(wù)完成情況、監(jiān)督管理環(huán)境污染防治等責(zé)任。

四是整合優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，確保人員編制總量不突破，嚴(yán)格按規(guī)定配備領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，這幾年各部門工作任務(wù)發(fā)生了很大變化，而其現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制多數(shù)是十年前確定的。這次“三定”，各部門普遍要求增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制。對此，按照嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的要求，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)方面，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、內(nèi)部整合、精干設(shè)置，同時適應(yīng)新形勢新任務(wù)的需要，加強(qiáng)重點業(yè)務(wù)司局，加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)；在人員編制方面，確保機(jī)構(gòu)改革后國務(wù)院現(xiàn)有行政編制總數(shù)不突破；在部門領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)方面，嚴(yán)格按規(guī)定核定，對個別因機(jī)構(gòu)整合等原因超職數(shù)配備的，允許作為特殊情況在一定時間內(nèi)過渡，不再擴(kuò)大部長助理和秘書長的設(shè)置范圍，總工程師、總經(jīng)濟(jì)師等專業(yè)技術(shù)性領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)嚴(yán)格限定在專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的部門。

三、“三定”規(guī)定執(zhí)行情況評估工作是機(jī)構(gòu)編制工作的重要創(chuàng)新

2008年 “三定”工作完成后，中央編辦對國務(wù)院部門“三定”規(guī)定執(zhí)行情況進(jìn)行了評估。 “三定”評估工作是機(jī)構(gòu)編制工作的重要創(chuàng)新，是檢驗國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革精神和要求落實情況、鞏固改革成果的重要舉措。

評估工作的目的主要有三個方面：一是全面了解掌握部門“三定”規(guī)定的執(zhí)行情況，查找執(zhí)行中的問題，進(jìn)一步貫徹落實部門“三定”規(guī)定和各項改革要求。二是結(jié)合新的形勢和任務(wù)需要，研究提出調(diào)整完善部門“三定”規(guī)定的建議意見，特別是重在查找體制上的問題，為下一步深化改革奠定基礎(chǔ)。三是通過評估，進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理制度建設(shè)，提高機(jī)構(gòu)編制工作的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性。

評估的內(nèi)容主要有七個方面：一是各部門貫徹落實“三定”規(guī)定的具體措施。二是各部門職能轉(zhuǎn)變是否到位，是否嚴(yán)格按照“三定”規(guī)定履行職責(zé)。三是各部門強(qiáng)化和落實責(zé)任的具體措施。四是部門之間、部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制是否健全和完善，職責(zé)分工是否順暢。五是各部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的實際職責(zé)、名稱、規(guī)格、數(shù)量等是否符合“三定”規(guī)定。六是各部門是否有違反“三定”規(guī)定超配機(jī)構(gòu)、擅自提高機(jī)構(gòu)規(guī)格、超編配人、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部等情況。七是各部門對進(jìn)一步完善“三定”規(guī)定和深化改革的意見建議。

這次評估從2009年7月開始，到2010年3月結(jié)束，評估采取自評和實地調(diào)研評估相結(jié)合的方式。在各部門自評的基礎(chǔ)上，中央編辦組織若干工作組對發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等20多個新組建以及職責(zé)調(diào)整較大的部門進(jìn)行了實地調(diào)研評估，并分別形成評估報告。在全面匯總分析的基礎(chǔ)上，形成總體評估報告。

通過評估，進(jìn)一步驗證了中央關(guān)于深化行政管理體制改革和國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的決策部署是完全正確的，各部門從大局出發(fā)，努力工作，“三定”規(guī)定執(zhí)行是富有成效的。當(dāng)然，評估中也發(fā)現(xiàn)了一些問題，主要有三個方面：一是有些職能轉(zhuǎn)變方面的要求和措施還沒有得到很好的落實，政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動干預(yù)仍然過多，行政審批事項還需要進(jìn)一步規(guī)范和減少，社會管理和公共服務(wù)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)；二是有些體制機(jī)制需要進(jìn)一步完善，例如，在抗震救災(zāi)中暴露出來的應(yīng)急管理體制問題，在應(yīng)對國際金融危機(jī)過程中暴露出來的金融監(jiān)管體制問題，都需要逐步研究解決；三是部門間的協(xié)調(diào)配合還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，一些職責(zé)分工還需要進(jìn)一步落實細(xì)化和明確。

對評估中反映和查找出來的問題，中央編辦進(jìn)行了認(rèn)真研究，根據(jù)不同的情況，提出不同的解決辦法。對部門自身能夠解決的問題，要求部門限期整改，嚴(yán)格按照“三定”規(guī)定加以落實。對部門自身難以解決的問題，按照邊評估、邊整改的思路，逐步研究完善。短期能夠解決的，有的已經(jīng)提出解決辦法并加以落實。例如，為理順部門職責(zé)關(guān)系，經(jīng)國務(wù)院和中央編委批準(zhǔn)同意，2010年重點協(xié)調(diào)解決了電動汽車及其充電設(shè)施管理、藥品流通管理、“瘦肉精”監(jiān)管、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管、海上溢油應(yīng)急處置、建筑垃圾回收再利用等一批社會關(guān)注的部門職責(zé)分工事項。對于一些深層次的體制機(jī)制問題，解決起來需要一個過程，中央編辦將按照深化行政管理體制改革的要求，統(tǒng)籌研究、逐步解決。