關(guān)于文化體制改革的政策保障問(wèn)題

高書(shū)生

關(guān)于文化體制改革的政策保障問(wèn)題

高書(shū)生

深化文化體制改革是黨的十六大作出的戰(zhàn)略部署，中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次強(qiáng)調(diào)文化體制改革政策的配套和保障問(wèn)題。自2003年以來(lái)，經(jīng)過(guò)黨中央和國(guó)務(wù)院相關(guān)職能部門(mén)的共同努力，逐步形成了文化體制改革配套政策體系框架，為文化體制改革全面推開(kāi)提供了強(qiáng)有力的支撐和保障。

文化體制改革的配套政策包括綜合性和專(zhuān)項(xiàng)性?xún)纱箢?lèi)。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)文化體制改革試點(diǎn)中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的兩個(gè)規(guī)定的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2003〕105號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“105號(hào)文件”），以及作為“105號(hào)文件”修訂和延續(xù)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和支持文化企業(yè)發(fā)展兩個(gè)規(guī)定的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕114號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“114號(hào)文件”），對(duì)文化體制改革涉及的國(guó)有文化資產(chǎn)管理、資產(chǎn)和土地處置、收入分配和社會(huì)保障、人員分流安置、財(cái)政和稅收、投資和融資、法人登記和工商管理以及黨的建設(shè)等一系列重要問(wèn)題作出了明確的政策規(guī)定，屬于綜合性的配套政策。基于上述政策規(guī)定，黨中央和國(guó)務(wù)院相關(guān)職能部門(mén)對(duì)其中某項(xiàng)政策進(jìn)一步加以細(xì)化，從而形成了若干專(zhuān)項(xiàng)性配套政策。

推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，培育合格的市場(chǎng)主體，是文化體制改革的中心環(huán)節(jié)。作為服務(wù)于改革的配套政策，始終圍繞這一中心環(huán)節(jié)，用政策杠桿解決改革中遇到的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，化解因利益調(diào)整而引發(fā)的矛盾。文化體制改革的配套政策體系框架和內(nèi)容，主要包括以下方面：

一、關(guān)于國(guó)有文化資產(chǎn)管理

國(guó)有文化資產(chǎn)管理問(wèn)題，是文化體制改革中遇到的難點(diǎn)問(wèn)題之一。由于“105號(hào)文件”印發(fā)時(shí)，文化體制改革試點(diǎn)工作剛剛起步，所以文件主要延續(xù)了改革前“國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)”的思路，并沒(méi)有觸及深層次問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)授權(quán)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)企業(yè)原有行政管理和黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不變。在文化體制改革試點(diǎn)期間，上海、重慶、沈陽(yáng)等試點(diǎn)地區(qū)，結(jié)合本地實(shí)際，在國(guó)有文化資產(chǎn)管理體制上進(jìn)行了大膽嘗試，創(chuàng)造了多種模式。

在認(rèn)真總結(jié)部分地區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為規(guī)范國(guó)有文化資產(chǎn)管理體制，2007年9月，財(cái)政部、中宣部、文化部、廣電總局和新聞出版總署聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在文化體制改革中加強(qiáng)國(guó)有文化資產(chǎn)管理的通知》（財(cái)教〔2007〕213號(hào)），明確由財(cái)政部門(mén)履行國(guó)有文化資產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)，黨委宣傳部門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)有文化資產(chǎn)重大變動(dòng)事項(xiàng)的審查把關(guān)。2008年9月，財(cái)政部、中宣部和新聞出版總署印發(fā)了《關(guān)于中央出版單位轉(zhuǎn)制和改制中國(guó)有資產(chǎn)管理的通知》（財(cái)教〔2008〕256號(hào)），對(duì)中央出版單位國(guó)有資產(chǎn)管理政策進(jìn)一步具體化。上述有關(guān)國(guó)有文化資產(chǎn)管理政策，在“114號(hào)文件”中得以完善，用于指導(dǎo)全國(guó)規(guī)范國(guó)有文化資產(chǎn)管理體制。

2009年，隨著中央經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位改革尤其是中央各部門(mén)各單位出版社體制改革全面展開(kāi)，理順中央文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制提上了議事日程。經(jīng)中央批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院授權(quán)財(cái)政部履行中央文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)。2010年，中央文化體制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《關(guān)于完善中央文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作機(jī)制的通知》（文改發(fā)〔2010〕4號(hào)），明確成立中央文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，辦公室設(shè)在財(cái)政部，具體負(fù)責(zé)中央文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的日常工作。這標(biāo)志著國(guó)有文化資產(chǎn)管理體制向前邁出一大步。

二、關(guān)于資產(chǎn)和土地處置

無(wú)論是“105號(hào)文件”，還是作為“105號(hào)文件”修訂和延續(xù)的“114號(hào)文件”，都對(duì)經(jīng)營(yíng)性文化單位在轉(zhuǎn)制或改制中的資產(chǎn)處置作出了明確規(guī)定，對(duì)于清查出來(lái)的資產(chǎn)損失允許進(jìn)行核銷(xiāo)或沖減，最大限度地使文化企業(yè)卸下包袱、輕裝上陣。相對(duì)于“105號(hào)文件”而言，“114號(hào)文件”增加了行政劃撥土地處置的政策。

經(jīng)營(yíng)性文化單位過(guò)去大都采取的是事業(yè)體制，其占用或使用的土地一般屬于行政劃撥性質(zhì)，從事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)后，所用土地需要變性，即從行政劃撥的土地轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)用地，為此要支付一筆數(shù)額較大的土地出讓金，因而增大了轉(zhuǎn)制或改制成本。為解決這個(gè)問(wèn)題，內(nèi)蒙古、安徽、河南等?。ㄗ灾螀^(qū)）人民政府根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策，允許文化單位在轉(zhuǎn)制或改制時(shí)采取作價(jià)入股等方式，將評(píng)估后的土地價(jià)值轉(zhuǎn)增國(guó)有資本金，而不再繳納土地出讓金。

在國(guó)土資源部等部門(mén)的大力支持下，“114號(hào)文件”對(duì)行政劃撥土地處置作出了政策規(guī)定，即經(jīng)營(yíng)性文化單位無(wú)論是轉(zhuǎn)制還是改制，其使用的原劃撥土地用途符合《劃撥用地目錄》的，經(jīng)所在地縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可仍以劃撥方式使用；不符合《劃撥用地目錄》的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)，經(jīng)評(píng)估確定后，以作價(jià)出資（入股）等方式處置，轉(zhuǎn)增國(guó)有資本金（即國(guó)家資本）。

三、關(guān)于社會(huì)保障政策銜接

社會(huì)保障政策特別是養(yǎng)老保障政策的銜接，是文化體制改革中最為棘手的問(wèn)題。在制定“105號(hào)文件”和“114號(hào)文件”的過(guò)程中，注意瞻前顧后，兩個(gè)文件基本上都延續(xù)了科研院所改革時(shí)有關(guān)社會(huì)保障銜接政策。

企業(yè)與事業(yè)單位之間存在的退休待遇差，是社會(huì)保障政策銜接面臨的突出問(wèn)題，同時(shí)也是一個(gè)全國(guó)性的普遍問(wèn)題，其原因在于當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障實(shí)行的是“雙軌制”，企業(yè)的養(yǎng)老金制度不同于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休制度，最終解決這個(gè)問(wèn)題取決于國(guó)家社會(huì)保障體制的進(jìn)一步改革和完善?？紤]到國(guó)家有關(guān)部門(mén)正在進(jìn)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，“114號(hào)文件”對(duì)解決退休待遇差僅提出了原則性的要求，允許各地在做好轉(zhuǎn)制企業(yè)社會(huì)保障政策銜接的同時(shí)，結(jié)合本地實(shí)際，采取切實(shí)可行的措施，解決好企業(yè)與事業(yè)單位退休待遇差問(wèn)題，從而為各地探索留下了政策空間。與此同時(shí)，“114號(hào)文件”還提出，允許轉(zhuǎn)制企業(yè)通過(guò)企業(yè)年金等方式妥善解決轉(zhuǎn)制后退休人員的養(yǎng)老待遇問(wèn)題。

2009年，為推動(dòng)中央各部門(mén)各單位出版社體制改革，中宣部會(huì)同人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部和新聞出版總署，與北京市人民政府就中央各部門(mén)各單位出版社轉(zhuǎn)制后養(yǎng)老保險(xiǎn)移交的有關(guān)政策進(jìn)行了認(rèn)真研究，并以人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部、新聞出版總署和北京市人民政府的名義印發(fā)了《關(guān)于中央各部門(mén)各單位出版社轉(zhuǎn)制后參加北京市養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》（人社部發(fā)〔2009〕50號(hào)），決定從2010年7月1日起，中央各部門(mén)各單位出版社轉(zhuǎn)制后職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)全部移交給北京市，執(zhí)行企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在此基礎(chǔ)上，由轉(zhuǎn)制出版社采取多種措施解決企業(yè)與事業(yè)單位退休待遇差，包括：加快收入分配改革，按貢獻(xiàn)大小進(jìn)行分配，調(diào)整收入結(jié)構(gòu)，拉開(kāi)差距；為職工建立企業(yè)年金，逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金收入多元化；允許轉(zhuǎn)制企業(yè)在一定期限內(nèi)實(shí)行“補(bǔ)差”政策，費(fèi)用在當(dāng)期管理費(fèi)中列支。目前，人社部發(fā)〔2009〕50號(hào)文件的適用范圍，已擴(kuò)大到所有的中央經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位，包括文化部直屬單位、新聞網(wǎng)站、非時(shí)政類(lèi)報(bào)刊社等。

四、關(guān)于職工權(quán)益保障

在文化體制改革過(guò)程中，一些地區(qū)和單位把切實(shí)保障職工的合法權(quán)益放在了更加突出的位置，鮮明地提出經(jīng)營(yíng)性文化單位轉(zhuǎn)制或改制是為了發(fā)展。上海新華發(fā)行集團(tuán)公司、安徽出版集團(tuán)公司等單位采取多種方式籌措資金，設(shè)立了職工權(quán)益保障資金，為順利推動(dòng)轉(zhuǎn)制或改制工作提供了保障。

在認(rèn)真總結(jié)各地在維護(hù)職工合法權(quán)益方面積累的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，“114號(hào)文件”明確規(guī)定：轉(zhuǎn)制企業(yè)應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障職工的合法權(quán)益，同時(shí)對(duì)職工權(quán)益保障資金的來(lái)源作出了政策規(guī)定，即轉(zhuǎn)制時(shí)對(duì)提前離崗人員的基本待遇及各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、分流人員所需的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，可以從評(píng)估后的凈資產(chǎn)中預(yù)留或從國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入中優(yōu)先支付。凈資產(chǎn)不足的，財(cái)政部門(mén)可給予一次性補(bǔ)助。

五、關(guān)于財(cái)稅優(yōu)惠政策

以財(cái)稅優(yōu)惠政策激勵(lì)改革和發(fā)展是我國(guó)在改革開(kāi)放過(guò)程中的通行做法，文化體制改革亦不例外。為推動(dòng)文化體制改革和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，“105號(hào)文件”專(zhuān)門(mén)制定了有關(guān)財(cái)稅優(yōu)惠政策，對(duì)于激勵(lì)經(jīng)營(yíng)性文化單位加快轉(zhuǎn)制或改制步伐發(fā)揮了重要作用?！?14號(hào)文件”對(duì)被證明行之有效的財(cái)稅優(yōu)惠政策絕大部分予以保留和補(bǔ)充，主要包括：對(duì)轉(zhuǎn)制文化企業(yè)免征企業(yè)所得稅，自用房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅；對(duì)電影制片、發(fā)行和放映企業(yè)，銷(xiāo)售電影拷貝、轉(zhuǎn)讓版權(quán)取得的收入、電影發(fā)行收入和在農(nóng)村的電影放映收入免征增值稅和營(yíng)業(yè)稅；對(duì)圖書(shū)、報(bào)紙、期刊、音像制品、電子出版物、電影和電視完成片等按規(guī)定享受出口退稅政策，境外演出取得的境外收入不征營(yíng)業(yè)稅；為生產(chǎn)重點(diǎn)文化產(chǎn)品而進(jìn)口國(guó)內(nèi)不能生產(chǎn)的自用設(shè)備及配套件、備件等，免征進(jìn)口關(guān)稅。在此基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合文化體制改革實(shí)際，“114號(hào)文件”增加了稅收優(yōu)惠政策：一是對(duì)經(jīng)營(yíng)性文化單位轉(zhuǎn)制中資產(chǎn)評(píng)估增值涉及的企業(yè)所得稅，以及資產(chǎn)劃撥或轉(zhuǎn)讓涉及的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、城建稅等給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策；二是黨報(bào)、黨刊將其發(fā)行、印刷業(yè)務(wù)及相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)剝離組建的文化企業(yè)，所取得的黨報(bào)、黨刊發(fā)行收入和印刷收入免征增值稅；三是廣播電視運(yùn)營(yíng)服務(wù)企業(yè)收取的有線數(shù)字電視基本收視維護(hù)費(fèi)，免征期限不超過(guò)3年的營(yíng)業(yè)稅。

需要指出的是，為使財(cái)稅優(yōu)惠政策落到實(shí)處，財(cái)政部、海關(guān)總署和稅務(wù)總局多次發(fā)布文件明確實(shí)施細(xì)則。為規(guī)范轉(zhuǎn)制文化企業(yè)的認(rèn)定，“114號(hào)文件”印發(fā)后，財(cái)政部、稅務(wù)總局會(huì)同中宣部聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于轉(zhuǎn)制文化企業(yè)名單及認(rèn)定問(wèn)題的通知》（財(cái)稅〔2009〕105號(hào)），明確了轉(zhuǎn)制文化企業(yè)的認(rèn)定條件，包括必須核銷(xiāo)事業(yè)編制、注銷(xiāo)事業(yè)單位法人、進(jìn)行工商注冊(cè)、參加企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)等，確保經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制“可核查、不可逆”。

“114號(hào)文件”在明確稅收優(yōu)惠政策的同時(shí)，對(duì)如何加大財(cái)政支持力度做出了政策規(guī)定，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是增加對(duì)轉(zhuǎn)制企業(yè)的財(cái)政扶持。對(duì)原事業(yè)編制內(nèi)職工的住房公積金、住房補(bǔ)貼中由財(cái)政負(fù)擔(dān)部分，轉(zhuǎn)制后繼續(xù)由財(cái)政部門(mén)在預(yù)算中撥付；轉(zhuǎn)制后原有的正常事業(yè)費(fèi)繼續(xù)撥付，主要用于解決轉(zhuǎn)制前已經(jīng)離退休人員的社會(huì)保障問(wèn)題。二是中央財(cái)政和有條件的地方財(cái)政安排文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金，采取貼息、補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等方式，支持文化企業(yè)發(fā)展。

六、關(guān)于金融支持

金融與財(cái)政的組合程度是體現(xiàn)一個(gè)行業(yè)政策成熟的重要標(biāo)志。為推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性文化單位轉(zhuǎn)制后獲得更大的發(fā)展，鞏固文化體制改革成果，“105號(hào)文件”和“114號(hào)文件”都對(duì)解決文化產(chǎn)業(yè)融資難問(wèn)題有針對(duì)性地提出了政策措施，特別是“114號(hào)文件”所提出的政策措施力度很大：

一是設(shè)立國(guó)有或國(guó)有絕對(duì)控股的文化產(chǎn)業(yè)投資基金，以及鼓勵(lì)文化企業(yè)進(jìn)入創(chuàng)業(yè)板融資。設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)投資基金，一個(gè)重要目的是培育文化領(lǐng)域的戰(zhàn)略投資者，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的文化企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，推動(dòng)文化企業(yè)跨地區(qū)、跨行業(yè)改制重組和并購(gòu)，切實(shí)維護(hù)國(guó)家文化安全。

二是鼓勵(lì)文化企業(yè)組合式融資，包括利用銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券和上市融資等。對(duì)于通過(guò)公司制改建實(shí)現(xiàn)投資主體多元化的文化企業(yè)，符合條件的可申請(qǐng)上市；同時(shí)鼓勵(lì)已上市文化企業(yè)通過(guò)公開(kāi)增發(fā)、定向增發(fā)等再融資方式進(jìn)行并購(gòu)和重組。

三是化解中小文化企業(yè)貸款難。包括鼓勵(lì)商業(yè)銀行針對(duì)文化企業(yè)特點(diǎn)，研究制定著作權(quán)、文化品牌等無(wú)形資產(chǎn)的評(píng)估和質(zhì)押辦法，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品、加大信貸支持。同時(shí)鼓勵(lì)擔(dān)保和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)適應(yīng)文化企業(yè)的貸款擔(dān)保服務(wù)。

2010年3月，中國(guó)人民銀行會(huì)同中宣部、財(cái)政部、文化部、廣電總局、新聞出版總署以及銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于金融支持文化產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)〔2010〕94號(hào)），要求金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步改進(jìn)和提升對(duì)我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)的金融服務(wù)，做好文化企業(yè)從初創(chuàng)期到成熟期各發(fā)展階段的融資方式銜接。這是我國(guó)第一個(gè)金融支持文化產(chǎn)業(yè)的政策性文件，對(duì)振興和發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)起到了積極作用。據(jù)中國(guó)人民銀行統(tǒng)計(jì)，文化產(chǎn)業(yè)成為中長(zhǎng)期貸款新的增長(zhǎng)點(diǎn)，2010年全年文化產(chǎn)業(yè)本外幣中長(zhǎng)期貸款累計(jì)新增276億元，年末余額同比增長(zhǎng)61.6%，比上年末提高39.1個(gè)百分點(diǎn)，余額增速創(chuàng)歷史新高。

七、關(guān)于鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新

文化產(chǎn)業(yè)是技術(shù)含量較高的新興產(chǎn)業(yè)。鼓勵(lì)文化企業(yè)集成應(yīng)用高新技術(shù)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新文化業(yè)態(tài)，是推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要途徑。為此， “114號(hào)文件”對(duì)文化企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新提出了激勵(lì)措施：一是在文化產(chǎn)業(yè)支撐技術(shù)等領(lǐng)域內(nèi)，對(duì)國(guó)家需要重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)支撐技術(shù)等領(lǐng)域的具體范圍，由科技部、財(cái)政部、稅務(wù)總局和中宣部確定。二是文化企業(yè)開(kāi)發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝發(fā)生的研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用，允許按國(guó)家稅法規(guī)定，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)加計(jì)扣除。

（作者系中宣部改革辦副主任）