進(jìn)一步深化行政管理體制改革為實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃提供有力保障

王東明

進(jìn)一步深化行政管理體制改革為實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃提供有力保障

王東明

黨的十七屆五中全會審議通過的“十二五”規(guī)劃建議，明確了“十二五”時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)思想、總體思路、目標(biāo)任務(wù)和重大舉措，對今后五年我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和深化改革開放作出了全面部署。推進(jìn)行政管理體制改革是“十二五”規(guī)劃建議確定的重要改革任務(wù)，是全面深化改革開放的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。深刻領(lǐng)會和認(rèn)真貫徹中央要求，在新的歷史起點上進(jìn)一步深化行政管理體制改革，對于推動改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)各項事業(yè)、保障“十二五”規(guī)劃各項目標(biāo)任務(wù)的順利實現(xiàn)具有重要意義。

一、“十二五”時期深化行政管理體制改革的重要性緊迫性

十七屆五中全會深入分析“十二五”時期面臨的國內(nèi)外環(huán)境和形勢，明確指出今后五年是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅時期。同時強(qiáng)調(diào)，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，既面臨難得的歷史機(jī)遇，也面臨諸多可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險挑戰(zhàn)。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的形勢和階段性特征，對深化行政管理體制改革提出了新的更高的要求。

深化行政管理體制改革是推動科學(xué)發(fā)展和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的迫切需要?！笆濉币?guī)劃建議最鮮明的特點是明確提出以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線。這是“十二五”規(guī)劃建議的靈魂，具有鮮明的時代特征。目前我國正處于人均國內(nèi)生產(chǎn)總值從3000美元向10000美元提升的階段，這既是中等收入國家向中等發(fā)達(dá)國家邁進(jìn)的重要階段，又是各種矛盾增多、爬坡過坎的關(guān)鍵階段?？傮w上看，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有利條件和長期向好趨勢沒有改變，同時發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)性的問題依然存在。主要是投資和消費關(guān)系失衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，收入分配差距較大，就業(yè)總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾并存，經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境約束強(qiáng)化等。這些深層次矛盾和問題是多方面因素造成的，其中一個重要的原因在于體制機(jī)制不合理。必須通過進(jìn)一步深化行政管理體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式，努力消除制約發(fā)展的體制機(jī)制障礙，為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展提供動力源泉和制度保障。

深化行政管理體制改革是全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革的重要內(nèi)容。改革開放是決定當(dāng)代中國命運的關(guān)鍵抉擇。中國過去30多年的發(fā)展靠的是改革開放，未來要實現(xiàn)更大發(fā)展仍然要靠改革開放?！笆濉币?guī)劃建議對推進(jìn)各領(lǐng)域改革作出了重要部署，要求大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，加快推進(jìn)文化體制、社會體制改革，不斷完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。行政管理體制改革處于政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)合部，是整個體制改革的重要組成部分，對其他方面改革起著支撐和保障作用，是增強(qiáng)改革協(xié)調(diào)性、保障各項改革順利進(jìn)行并取得成效的關(guān)鍵。如果行政管理體制改革不加快推進(jìn)，其他領(lǐng)域的改革也很難再深入下去，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和完善的公益服務(wù)體系都無法真正建立起來。必須通過不斷深化改革，逐步建立和完善中國特色社會主義行政管理體制，為全面深化改革、擴(kuò)大開放創(chuàng)造良好條件。

深化行政管理體制改革是加強(qiáng)政府自身建設(shè)、建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。改革開放以來，我國全方位、漸進(jìn)式地推進(jìn)行政管理體制改革，不斷加強(qiáng)政府自身建設(shè)，取得了顯著成效。2008年開始的新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，圍繞加快政府職能轉(zhuǎn)變、著力保障和改善民生、強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)，在一些重要領(lǐng)域取得新的突破，政府職能得到明顯轉(zhuǎn)變，職責(zé)關(guān)系得到明顯理順，部門責(zé)任得到明顯強(qiáng)化，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制邁出重要步伐。但是，面對“十二五”時期的新形勢新任務(wù)，現(xiàn)行行政管理體制仍然存在一些不相適應(yīng)的方面。政府職能轉(zhuǎn)變還沒有完全到位，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置還不盡合理，部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出，行政運行機(jī)制和管理制度不夠健全，依法行政和服務(wù)水平還有待提高。必須通過不斷深化改革，著力改善政府管理體制和運行機(jī)制，切實提高政府為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)、為人民群眾服務(wù)的能力和水平，努力建設(shè)服務(wù)型政府。

二、“十二五”時期深化行政管理體制改革的重點任務(wù)

黨的十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》系統(tǒng)提出了深化行政管理體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)和主要任務(wù)，明確要求到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，強(qiáng)調(diào)要通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政運行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。十七屆五中全會從進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、繼續(xù)優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、改善行政運行機(jī)制等方面對推進(jìn)行政管理體制改革作出重要部署?！笆濉睍r期，是實現(xiàn)2020年行政管理體制改革總體目標(biāo)至關(guān)重要的五年。必須緊緊圍繞總體目標(biāo)和階段性任務(wù)，著眼長遠(yuǎn)，立足當(dāng)前，統(tǒng)籌謀劃，循序漸進(jìn)，努力做好行政管理體制改革各項工作。當(dāng)前，需著力把握以下幾個方面。

（一）加快轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展

政府職能轉(zhuǎn)變是行政管理體制改革的核心。行政管理體制改革能否順利推進(jìn)，關(guān)鍵在于政府職能轉(zhuǎn)變能否取得實質(zhì)性進(jìn)展。轉(zhuǎn)變政府職能的重點在于做到政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。

“十二五”時期，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對政府職能轉(zhuǎn)變提出了新要求。必須進(jìn)一步明確新形勢下職能轉(zhuǎn)變的方向、重點和途徑，找準(zhǔn)新的切入點和突破口，一以貫之，持續(xù)推進(jìn)。一是著力轉(zhuǎn)變政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的方式。健全宏觀調(diào)控體系，促進(jìn)短期調(diào)控政策和長期發(fā)展政策的有機(jī)結(jié)合，以擴(kuò)大內(nèi)需為重點，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得明顯進(jìn)展。二是進(jìn)一步完善市場監(jiān)管。建立健全法律制度體系和市場運行規(guī)則，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，規(guī)范市場執(zhí)法，切實解決市場監(jiān)管領(lǐng)域政府“缺位”和“不到位”的問題，加強(qiáng)對涉及人民生命財產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管，營造各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭的體制環(huán)境。三是更加注重社會管理和公共服務(wù)。把加強(qiáng)社會建設(shè)和健全社會管理體系放在更加突出的位置，強(qiáng)化政府在促進(jìn)公平就業(yè)、調(diào)節(jié)收入分配、完善社會保障制度、應(yīng)急管理體制建設(shè)等方面的責(zé)任，健全群眾權(quán)益保障機(jī)制和社會矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，妥善處理人民內(nèi)部矛盾和利益關(guān)系，注重保護(hù)弱勢群體利益，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。充分發(fā)揮政府在基本公益服務(wù)提供上的主導(dǎo)作用，把公共資源配置更多地向民生領(lǐng)域傾斜，完善保障和改善民生的制度安排，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，著力解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“一條腿長、一條腿短”的問題。

（二）堅定推進(jìn)大部門制改革，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)

政府組織機(jī)構(gòu)是政府履行職能的載體。完善組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，對于提高政府整體運作功能具有重要意義。實踐表明，在有機(jī)整合基礎(chǔ)上組建大部門，對于解決機(jī)構(gòu)設(shè)置過多、職責(zé)分工過細(xì)、權(quán)責(zé)脫節(jié)、協(xié)調(diào)與制約機(jī)制不健全等問題，有著重要作用。“十二五”規(guī)劃建議明確要求堅定推進(jìn)大部門制改革，充分體現(xiàn)了中央進(jìn)一步整合機(jī)構(gòu)設(shè)置、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)的決心。

探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制是一個不斷深化的過程。應(yīng)在近幾年探索實踐的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的要求，深入分析近期和今后一個時期有條件實行大部門制改革的領(lǐng)域，在更大范圍推進(jìn)這項改革。對改革中涉及的一些重點難點問題，如大部門內(nèi)部的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制如何構(gòu)建，大部門外部的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制如何實現(xiàn)，與大部門相聯(lián)系的現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)類型如何調(diào)整等，要邊探索邊總結(jié)邊完善。要逐步加大機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置的力度，不斷優(yōu)化政府組織構(gòu)架，規(guī)范機(jī)構(gòu)的名稱、規(guī)格和序列。在實行大部門體制的同時，對各部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也要實行綜合設(shè)置。要繼續(xù)鞏固和深化各級政府機(jī)構(gòu)改革成果，做好改革的評估工作，對評估中查找出的體制機(jī)制問題，認(rèn)真整改落實，為未來深化政府機(jī)構(gòu)改革打下基礎(chǔ)。

（三）著力優(yōu)化行政運行機(jī)制，提高行政效能和服務(wù)水平

創(chuàng)新政府管理、優(yōu)化行政運行機(jī)制是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，對于降低行政成本、提高行政效能、改進(jìn)為群眾服務(wù)水平具有重要作用。“十二五”規(guī)劃建議從健全決策機(jī)制、推進(jìn)政務(wù)公開、加強(qiáng)行政問責(zé)、完善政府績效評估制度等方面對優(yōu)化行政運行機(jī)制提出了具體要求。

“十二五”時期，要進(jìn)一步加強(qiáng)對政府服務(wù)和管理方式的積極探索與大膽創(chuàng)新，著力改善行政運行機(jī)制，努力做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。一是理順部門之間的職責(zé)關(guān)系。進(jìn)一步明確政府各部門的職責(zé)權(quán)限，劃清各部門的職責(zé)邊界，建立健全部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。二是繼續(xù)深化“窗口”機(jī)構(gòu)的改革。健全完善政務(wù)中心、便民服務(wù)中心等綜合服務(wù)平臺，積極推行辦事代理制、首辦負(fù)責(zé)制等好的做法和制度，集中辦理行政審批事項，簡化辦事程序，切實方便群眾。三是全面推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。改進(jìn)政府立法工作，健全行政執(zhí)法體制和程序，加強(qiáng)行政復(fù)議和行政訴訟，完善行政補(bǔ)償和賠償機(jī)制。四是以強(qiáng)化責(zé)任為核心，建立健全政府運行和管理的各項制度，堅持用制度管權(quán)、管事、管人。完善科學(xué)民主決策制度，不斷提高政府的決策水平。完善行政監(jiān)督和政務(wù)公開制度，確保權(quán)力在陽光下運行，更好地接受人民群眾的監(jiān)督。推行政府績效管理和行政問責(zé)制度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力。

（四）扎實開展省直管縣體制改革試點，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

依法探索省直管縣體制是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策，也是“十二五”規(guī)劃建議的明確要求。實行省直管縣體制有利于減少行政層級，提高行政效率，有利于增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。目前部分地區(qū)開始了一些探索，需要通過試點，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗，逐步把這項改革引向深入。

“十二五”時期，可考慮以擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣為主要切入點，結(jié)合本地實際，加大向縣級政府放權(quán)的力度，擴(kuò)大縣級政府經(jīng)濟(jì)管理和社會管理權(quán)限，增強(qiáng)縣級政府對經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力。要把下放行政管理權(quán)與清理省市兩級行政審批事項結(jié)合起來，加大省市兩級政府行政審批事項的清理力度，該取消的堅決取消，能下放的要下放給縣級政府。按照財力與事權(quán)相匹配的原則，科學(xué)配置省、市、縣政府的財力，增強(qiáng)縣級政府提供公共服務(wù)的能力。同時，建立健全與縣級政府?dāng)U權(quán)相適應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制，推進(jìn)政務(wù)公開，規(guī)范權(quán)力運作，提高依法行政水平，確保縣級政府用好省市下放的行政管理權(quán)。對一些深層次的問題，加強(qiáng)專題調(diào)研，逐步提出改革完善的思路和措施。

（五）分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求

“十二五”規(guī)劃建議明確提出，完善保障和改善民生的制度安排，加快社會事業(yè)體制改革。在我國，事業(yè)單位是政府提供公益服務(wù)的主要載體，是社會事業(yè)領(lǐng)域的重要力量。事業(yè)單位改革既是社會事業(yè)體制改革的重要組成部分，又對社會事業(yè)體制改革起著促進(jìn)和帶動作用。因此，發(fā)展社會事業(yè)，保障和改善民生，很重要的一條就是要提高事業(yè)單位的活力和服務(wù)水平。

事業(yè)單位改革的目的不是簡單地精簡機(jī)構(gòu)和人員、減輕財政負(fù)擔(dān)。改革應(yīng)有利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和政府職能轉(zhuǎn)變，有利于社會事業(yè)資源的優(yōu)化配置和事業(yè)單位服務(wù)功能的充分發(fā)揮，有利于調(diào)動事業(yè)單位廣大職工的積極性，有利于促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，尤其要讓農(nóng)村及城市低收入群體的服務(wù)需求得到保障，使人民群眾共享改革發(fā)展成果。在改革的任務(wù)上，應(yīng)按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以創(chuàng)新體制機(jī)制為核心，分類推進(jìn)。對主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，將行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)。對主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)。對主要從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，強(qiáng)化公益屬性，理順與政府的關(guān)系，探索管辦分離的實現(xiàn)形式，完善法人治理結(jié)構(gòu)，深化人事制度、收入分配和養(yǎng)老保險制度改革。同時，進(jìn)一步完善支持公益事業(yè)發(fā)展的財政政策，鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)。要經(jīng)過持續(xù)不斷的改革，逐步建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的事業(yè)單位管理體制和運行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。

三、以更大決心和勇氣扎實推進(jìn)“十二五”時期的行政管理體制改革

深化行政管理體制改革是一項長期艱巨的任務(wù)。經(jīng)過多年的逐步推進(jìn)，我國的行政管理體制改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，每一項新的改革舉措，都涉及權(quán)力和利益的再調(diào)整再分配，繼續(xù)深化改革的阻力和難度空前加大。同時也要充分認(rèn)識到，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展勢頭良好，人民生活不斷改善，社會各方面對推進(jìn)行政管理體制改革要求迫切，中央推進(jìn)改革的決心堅定，這為深化行政管理體制改革創(chuàng)造了有利條件?！笆濉睍r期是改革攻堅克難的關(guān)鍵時期，必須以更大的決心和勇氣，把行政管理體制改革不斷推向深入。

增強(qiáng)改革意識，堅定改革信心。改革是促進(jìn)各項事業(yè)發(fā)展的根本動力。必須充分認(rèn)識深化行政管理體制改革的重要性緊迫性和艱巨性復(fù)雜性，以黨和人民的利益為最高利益，毫不動搖地堅持改革方向，增強(qiáng)改革意識，堅定改革信心，砥礪改革勇氣，加大改革力度。努力化解不利因素，充分調(diào)動和發(fā)揮各方面深化改革的積極性主動性，形成推進(jìn)改革的強(qiáng)大合力。

統(tǒng)籌兼顧，突出重點。要把深化行政管理體制改革放到整個改革開放事業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的高度，通盤考慮，更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，明確改革優(yōu)先順序和重點任務(wù)。對十七屆二中全會確定的行政管理體制改革總體目標(biāo)和部署進(jìn)行不斷深化、細(xì)化，同時根據(jù)“十二五”時期的改革任務(wù)要求，提出今后五年深化改革的具體措施，做到長遠(yuǎn)目標(biāo)與階段性目標(biāo)相結(jié)合。我國各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，情況差別較大，推進(jìn)改革的過程中，要堅持在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，積極鼓勵地方結(jié)合實際進(jìn)行探索創(chuàng)新。

處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。要綜合考慮社會各方面的需求和各種制約因素，把改革的力度、發(fā)展的速度與各方面的承受程度統(tǒng)一起來，積極穩(wěn)妥，梯次推進(jìn)。注重處理好行政管理體制改革與經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等領(lǐng)域改革的關(guān)系，處理好行政管理體制改革內(nèi)部各項具體改革舉措的關(guān)系，做到有機(jī)銜接，協(xié)調(diào)配套。及時研究解決改革過程中出現(xiàn)的新情況新問題，加強(qiáng)思想政治工作，正確引導(dǎo)社會輿論，確保干部隊伍思想穩(wěn)定，確保各部門工作平穩(wěn)有序運行，保證改革順利推進(jìn)。

“十二五”時期深化行政管理體制改革意義重大，任務(wù)艱巨。我們要立足改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新形勢新任務(wù)，緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展的主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主線，抓住和用好重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，加快構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，為發(fā)展中國特色社會主義提供有力保障。

（作者系中央編辦主任）