堅持資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略 著力做好統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護資源工作
——2011年全省國土資源工作思路和重點

浙江省國土資源廳廳長 樓小東

堅持資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略 著力做好統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護資源工作
——2011年全省國土資源工作思路和重點

浙江省國土資源廳廳長 樓小東

2010年，面對復雜多變的嚴峻形勢，全省國土資源系統(tǒng)堅決貫徹落實省委、省政府重大決策部署，扎實開展“保發(fā)展保紅線”和“服務重點項目、服務新農(nóng)村”雙保雙服務行動，積極主動服務，嚴格規(guī)范管理，深化改革創(chuàng)新，在促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長、規(guī)范國土資源管理秩序、提高國土資源管理服務水平方面取得了明顯成效。2011年是“十二五”開局之年，起步之年，“十二五”規(guī)劃建議和中央經(jīng)濟工作會議都對國土資源工作提出明確要求，并特別提出要防止利用“十二五”開局之年鋪攤子、上項目的要求?？傮w來看，國土資源工作面臨的形勢將更加復雜，任務將更加艱巨。

一、當前國土資源管理面臨形勢基本判斷

當前，國土資源工作依然面臨著保障發(fā)展和保護資源的雙重壓力和兩難局面。經(jīng)濟發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)，資源約束進一步強化等問題又在國土資源領域進一步顯現(xiàn)。因此，國土資源管理的基本矛盾不會出現(xiàn)重大改變甚至可能會表現(xiàn)得更為突出，新矛盾、新問題又將不斷出現(xiàn)。2011年國土資源供需矛盾將更顯突出、耕地保護壓力將持續(xù)加大、資源利用方式轉(zhuǎn)變將更顯迫切、維權維穩(wěn)壓力持續(xù)增大。

1、用地供需矛盾更顯突出。從需求側(cè)來看，從2001年2009年期間，我省年均新增建設用地總量40萬畝左右。2011年是“十二五”開局之年，各地加快發(fā)展的熱情和政策周期效應將會更加凸顯，大平臺大產(chǎn)業(yè)大項目大企業(yè)建設、新型城市化、新農(nóng)村建設等的全面啟動，各地對資源的需求必將呈現(xiàn)更加強勁的增長態(tài)勢。即使與“十一五”期間持平，“十二五”規(guī)劃期內(nèi)的用地需求總量也將達200萬畝以上。但從供應側(cè)來看，自2008年末國家停止使用折抵指標后，國家下達我省的2009年度建設用地計劃指標總量僅為25萬畝，與“十一五”期間的年平均用地量相比，年度缺口約在15萬畝左右。初步估算“十二五”期間建設用地總?cè)笨诹考s為75萬畝左右。用地供需矛盾更顯突出。

2、耕地保護壓力持續(xù)加大。一是城市用地和農(nóng)村用地雙向擠壓，建設用地逐年增加。我省人均城鎮(zhèn)工礦用地和人均農(nóng)村居民點用地分別從2005年的121平方米/人、170平方米/人增加到2009年末158平方米/人、175平方米/人，呈現(xiàn)雙向擠壓，兩頭擴張的態(tài)勢，不斷占用耕地資源。二是后備資源嚴重不足。我省真正適宜土地整理復墾開發(fā)的土地資源十分有限，開墾條件較差，開發(fā)難度很大。沿海灘涂圍墾造地和低丘緩坡開發(fā)利用受生態(tài)環(huán)境、政策制約，難以大規(guī)模進行開發(fā)補充耕地，實現(xiàn)耕地占補平衡難度日益加大。三是土地執(zhí)法監(jiān)察難度加大。2010年起全國實現(xiàn)了衛(wèi)片執(zhí)法檢查全面覆蓋，土地違法問責全面啟動，土地督察全面加強，對土地違規(guī)違法的查處和責任追究呈現(xiàn)高壓態(tài)勢，但我省一些地方違規(guī)違法用地現(xiàn)象依然突出，未報即用、邊報邊用等依然存在，對耕地保護形成巨大壓力。

3、資源利用方式轉(zhuǎn)變將更顯迫切。從目前情況來看，盡管我省節(jié)約集約利用總體水平有所提高，但資源粗放利用方式仍未根本改變。部分地方未能跳出舊有的粗放型投資增長模式，過度依賴利用土地資源招攬項目或籌集資金，忽視依靠技術進步和效率提高轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，部分地區(qū)只求數(shù)量不求質(zhì)量的“招商引資”仍然存在。據(jù)統(tǒng)計，2009年我省開發(fā)區(qū)工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度平均值為220萬元/畝、產(chǎn)出強度平均值為345萬元/畝，均低于江蘇省260萬元/畝、530萬元/畝的水平（其中蘇州工業(yè)園區(qū)的固定資產(chǎn)投入強度平均值和產(chǎn)出強度平均值分別為550萬元/畝和1400萬元/畝）。盡管我省建設用地供需矛盾突出，但不少地方批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡等土地閑置現(xiàn)象依然存在。

4、 維權維穩(wěn)壓力持續(xù)增大。當前，土地信訪仍呈高位運行，征地矛盾日益突出，行政復議、行政訴訟、行政裁決等案件仍居高不下。在社會矛盾集中、社會環(huán)境復雜的背景下，社會、媒體和群眾高度關注房屋拆遷、土地征用等工作，征地、拆遷引發(fā)的任何矛盾有可能演變成為群體性事件，影響社會和諧穩(wěn)定，工作難度很大。

二、2011年我省國土資源管理總體思路和重點工作

國土資源部門要破解保障發(fā)展和保護資源難題，促進經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展，就是要認真貫徹黨的十七屆五中全會和省委十二屆八次全會精神，全面落實中央和省經(jīng)濟工作會議作出的工作部署，堅持資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，堅持以畝產(chǎn)論英雄，圍繞中心、服務大局，走出一條節(jié)約優(yōu)先、集約發(fā)展之路。

1、2011年工作總體思路

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，圍繞“八八”戰(zhàn)略和“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強省”總戰(zhàn)略，堅持資源節(jié)約優(yōu)先，積極主動服務、嚴格規(guī)范管理，著力統(tǒng)籌保障發(fā)展與保護資源，著力推動資源節(jié)約集約利用，著力推進國土資源管理改革創(chuàng)新，著力維護權益服務公眾，著力提升國土資源管理能力和水平，為推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、全面建成惠及全省人民的小康社會做出新貢獻。

根據(jù)以上工作思路，做好2011年國土資源工作，要注重把握好以下幾個方面：一是堅持保發(fā)展需求與調(diào)資源結構并舉，更加注重資源結構調(diào)整。在積極保障經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長同時，堅持“保、調(diào)、控”相結合，采取有效措施，以國土資源政策為杠桿推進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。科學合理安排增量指標，實施新增指標分配與存量指標挖潛相掛鉤，以“增量”撬動“存量”，通過資源利用效率的提高緩解新增建設用地指標緊張的矛盾。二是堅持開源與節(jié)流并舉，更加注重節(jié)流。在大力推進土地開發(fā)整理、努力增加新增耕地面積、確保實現(xiàn)耕地占補平衡的同時，認真落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，實行資源利用總量控制，倡導節(jié)約集約用地，以最小的土地資源獲取最大的經(jīng)濟社會效益。三是堅持改革創(chuàng)新與注重民生并舉，更加注重民生問題。要按照“不能等、不能急、不能亂”要求，積極穩(wěn)妥推進國土資源改革，在改革過程中，尤其在推進農(nóng)村土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤過程中，要妥善處理好各種利益關系，維護集體和農(nóng)民的合法權益。四是堅持資源開發(fā)利用與生態(tài)維護修復并舉，更加注重生態(tài)文明建設。必須樹立資源整體觀，充分認識資源是數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三者的有機統(tǒng)一，大力推進農(nóng)村土地整治，礦山環(huán)境恢復治理和地質(zhì)災害防治，建立土地生態(tài)補償機制，推進建立資源開發(fā)和利用中生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理責任機制，協(xié)調(diào)資源開發(fā)利用和生態(tài)保護建設。

2、2011年重點工作

（1） 繼續(xù)推進“雙保雙服務”行動，全力保障科學發(fā)展合理資源需求

一是抓好土地利用規(guī)劃實施。通過建立規(guī)劃實施評價體系，完善空間管制，調(diào)整優(yōu)化用地布局，逐步建立健全“總量控制、定期評估、動態(tài)調(diào)整”的規(guī)劃實施管控機制，發(fā)揮新一輪土地利用總體規(guī)劃的管控作用，引導產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，推動產(chǎn)業(yè)空間布局優(yōu)化調(diào)整，全力保障產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和海洋經(jīng)濟帶建設用地需求。二是優(yōu)化建設用地計劃管理。通過做好保障重點需求、合理分配資源與科學評估考核，逐步建立“分配引導、考核約束、獎懲激勵”的用地計劃管理機制。做到優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、重大建設項目和重大民生項目的建設用地需求，加大對省重點培育發(fā)展中心鎮(zhèn)（小城市）建設的用地供給，切實落實保障性住房建設及新農(nóng)村建設用地保障，繼續(xù)對欠發(fā)達地區(qū)建設用地計劃給予支持。三是建立總量控制、供需雙向調(diào)節(jié)、差別化管理的土地調(diào)控機制。加快探索建立適應宏觀經(jīng)濟需求變化、由滿足需要轉(zhuǎn)向供需雙向調(diào)節(jié)的土地供應機制，研究制定符合產(chǎn)業(yè)特點、區(qū)域?qū)嶋H和利用績效的差別化的土地供應政策。

（2）全面推進模范縣創(chuàng)建活動和“365”節(jié)約集約用地行動計劃，大力提高土地節(jié)約集約利用水平

一是抓緊完善節(jié)約集約用地標準與措施。提高節(jié)約集約利用水平在年度計劃分配中的權重，實行新增建設用地分配與消化批而未用、盤活存量建設用地、處置閑置（低效）土地總量、落實耕地占補平衡等相掛鉤，促進形成土地節(jié)約集約利用的倒逼機制，充分發(fā)揮用地計劃在求節(jié)約促轉(zhuǎn)型的引導作用。健全各類建設用地定額指標體系建設，進一步完善將節(jié)約集約用地指標納入黨政領導干部考評體系。二是全面推進“365”節(jié)約集約用地行動計劃。進一步做好“八個一批”專項活動，深入開展國土資源節(jié)約集約模范縣創(chuàng)建活動。通過“異地置換盤活一批、完善手續(xù)補辦一批、強化服務供應一批”政策措施，加大對批而未供土地消化利用力度。探索建立存量建設用地政府回購制度，完善存量建設用地市場流轉(zhuǎn)機制，推進存量建設用地盤活挖潛。三是健全土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管體系。完善土地供應與開發(fā)利用情況分析報告制度，建立健全土地閑置的預測、預警和快速處置機制，深入開展大宗用地開發(fā)利用跟蹤檢查，切實加強房地產(chǎn)用地供應和監(jiān)管，加快以保障性住房為重點的住房用地的有效供應。四是完善土地價格形成機制。建立統(tǒng)一的土地市場交易與監(jiān)管平臺，深化國有建設用地有償使用制度改革，完善工業(yè)用地出讓區(qū)別年期制，改革非經(jīng)營性用地的供應機制。進一步建立反映市場供求關系、資源稀缺程度土地價格形成機制，實行有利于土地節(jié)約集約利用的價格政策。

（3）進一步加強四大工程和三大機制建設，努力形成耕地保護新格局

實施耕地保護四大工程。一是繼續(xù)實施“百萬”造地保障工程。全面推進以低丘緩坡、灘涂圍墾為重點的“百萬”造地保障工程，加大補充耕地項目建設力度，進一步完善補充耕地項目管理制度，確保實現(xiàn)耕地占補平衡。二是全面實施千萬畝標準農(nóng)田質(zhì)量提升工程。對已經(jīng)建成的1500萬畝標準農(nóng)田全面改造提升，將平原地區(qū)的千萬畝標準農(nóng)田建設成為高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、旱澇保收、具有噸糧生產(chǎn)能力的高標準農(nóng)田。三是深入實施基本農(nóng)田保護示范區(qū)建設工程。加快實現(xiàn)“基本農(nóng)田標準化、基礎工作規(guī)范化、保護責任社會化、監(jiān)督管理信息化”的示范區(qū)建設目標。四是加大實施土地執(zhí)法“天網(wǎng)”工程。充分利用計算機、互聯(lián)網(wǎng)技術和衛(wèi)星遙感技術，推進土地執(zhí)法監(jiān)察動態(tài)巡查信息化建設，對違法用地實行“天上看、網(wǎng)上管、地上查”，維護土地管理良好秩序。

完善耕地保護“三項”機制。一是強化各級政府耕地保護目標責任考核機制。進一步建立健全省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級耕地保護目標管理責任制。二是建立完善耕地保護共同責任機制。探索建立政府為責任主體、部門聯(lián)動監(jiān)管、社會廣泛參與的耕地保護共同責任機制。組織開展構建耕地保護共同責任機制示范縣（市、區(qū)）活動。三是探索基本農(nóng)田保護補償機制。實施基本農(nóng)田保護示范區(qū)建設工程，探索基本農(nóng)田保護補償?shù)馁|(zhì)量等級機制，提升基本農(nóng)田質(zhì)量。

（4）深入推進“751”地質(zhì)找礦工程，全面提升礦產(chǎn)資源保障能力

一是進一步完善地質(zhì)找礦新機制。全面啟動地質(zhì)找礦“358”行動，繼續(xù)組織實施“751”地質(zhì)找礦工程。積極構建公益性地質(zhì)工作、商業(yè)性地質(zhì)工作和地質(zhì)勘查基金有機銜接，勘查和開采緊密結合，地質(zhì)找礦、礦業(yè)權配置和地勘單位改革發(fā)展相互支撐的地質(zhì)找礦新機制。二是抓好礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施。啟動新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施工作，繼續(xù)壓縮采礦權總數(shù)，實施采礦權總量控制。嚴格按照礦產(chǎn)資源規(guī)劃設置采礦權，進一步優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)利用布局和結構。三是規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序。認真做好國家規(guī)定保護性礦種的管理，繼續(xù)推進螢石等礦產(chǎn)專項整治工作，大力開展礦山生態(tài)環(huán)境保護與治理工作，完成廢棄礦井治理的試點任務。四是加強礦產(chǎn)資源綜合利用。研究制訂礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用具體指標，完善進一步推進礦產(chǎn)資源綜合利用的政策措施，大力發(fā)展礦業(yè)循環(huán)經(jīng)濟，提升礦產(chǎn)資源集約化利用水平。

（5）積極推進農(nóng)村土地綜合整治和農(nóng)村土地管理制度改革，有效破解國土資源發(fā)展難題

一是深入推進農(nóng)村土地綜合整治工作。完善整體推進農(nóng)村土地整治示范建設實施方案，抓緊落實重大工程和示范項目建設。制定農(nóng)村土地綜合整治項目管理辦法，加快推進農(nóng)村土地綜合整治項目建設進度。實現(xiàn)農(nóng)村土地綜合整治和“基本農(nóng)田改造、農(nóng)村住房改建、農(nóng)村集體土地管理制度改革”三改聯(lián)動，更好地推進農(nóng)村土地綜合整治。二是穩(wěn)步推進農(nóng)村土地管理制度改革。深化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度改革與建設試點，有序推進農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)改革，探索建立農(nóng)村宅基地分配、退出和流轉(zhuǎn)機制。三是探索改革建設用地審批管理制度。加強對現(xiàn)行城市分批次建設用地審批、單獨選址建設項目用地審批制度跟蹤評估，進一步明確省、市、縣三級審批權責，減少審批事項，提高審批效率，完善建設用地批后監(jiān)管制度。

（6）全面構建地質(zhì)災害防治四大體系，著力提高防災減災水平

一是加強基礎調(diào)查，構建地質(zhì)災害調(diào)查評價體系，利用新技術、新方法開展地質(zhì)災害調(diào)查和評價工作，調(diào)查與地質(zhì)災害相關的水土資源狀況和生態(tài)環(huán)境，制定地質(zhì)災害綜合防治規(guī)劃，加強地質(zhì)災害勘查治理與搬遷避讓。二是加強監(jiān)測預警，完善“群專結合、群測群防”的地質(zhì)災害監(jiān)測預警體系。推進地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)設立專門的地質(zhì)災害監(jiān)測機構，推進全省地質(zhì)災害管理信息系統(tǒng)建設，加強地質(zhì)環(huán)境信息資料社會化服務力度。三是加強協(xié)調(diào)配合，構建地質(zhì)災害綜合防治體系，加快形成多部門密切配合的工作局面，完善制度、責任、目標“三統(tǒng)一”的防治工作機制，建立一級抓一級、層層抓落實的責任網(wǎng)絡。四是加強應急能力建設，構建地質(zhì)災害應急救援體系，成立省地質(zhì)災害應急中心，舉行省、市、縣突發(fā)性地質(zhì)災害遠程會商演練，進一步強化基層防災減災能力建設。

（7）切實維護群眾權益，為構建和諧社會作出努力

一是全面推進依法行政。規(guī)范行政許可行為，加強行政權力公開規(guī)范運行和政府信息公開，完善各項行政審批制度，積極探索建立行政執(zhí)法績效評估辦法，建立健全審批責任追究制度，提高行政審批質(zhì)量。二是有效化解行政爭議。積極探索行政復議、行政應訴等辦案工作規(guī)則，完善行政復議、行政應訴工作機制，進一步完善行政爭議化解聯(lián)席會議制度，共同做好預防、及時化解和妥善處理行政爭議工作。三是高度重視涉土涉礦信訪工作。繼續(xù)推進“國土資源信訪積案化解年”活動，全面完成信訪積案化解任務，努力建立防范國土資源信訪積案發(fā)生和化解處理的長效機制。進一步推進信訪工作關口前移，重心下移，把信訪問題解決在基層，化解在萌芽狀態(tài)，從根本上化解信訪矛盾，維護社會穩(wěn)定。四是進一步規(guī)范征地管理。全面實施《浙江省征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》，實行被征地農(nóng)民基本生活保障全覆蓋，多途徑解決被征地農(nóng)民安置問題。穩(wěn)妥推進征地制度改革試點工作，完善征地補償機制，進一步維護被征地群眾合法權益。