積極預(yù)防妥善處置群體性事件的若干思考*

劉樹枝

（中共浙江省委政法委員會，浙江杭州 310025）

“楓橋經(jīng)驗”與和諧社會

積極預(yù)防妥善處置群體性事件的若干思考*

劉樹枝

（中共浙江省委政法委員會，浙江杭州 310025）

1993年以來，我國發(fā)生的群體性事件在迅速增加，呈現(xiàn)為規(guī)模不斷擴大、主體日益多元、突發(fā)性增強、暴力對抗突出等特點?；诋?dāng)前群體性事件的性質(zhì)、基本特征及產(chǎn)生的原因，預(yù)防和妥善處置群體性事件，提高危機處理能力，重點要建立和完善“五項機制”，即民意表達機制、利益協(xié)調(diào)機制、預(yù)警預(yù)案機制、應(yīng)急處置機制、責(zé)任追究機制。

群體性事件；預(yù)防；處置；“楓橋經(jīng)驗”

群體性事件是世界各國普遍存在的社會現(xiàn)象，是社會變遷過程中多種因素綜合作用的結(jié)果，是一個國家各種社會矛盾的綜合反映。隨著我國改革開放的不斷深入，社會經(jīng)濟格局調(diào)整加快，利益分化程度加大，各類社會矛盾凸顯，當(dāng)前群體性事件呈多發(fā)突發(fā)態(tài)勢，成為嚴重影響社會穩(wěn)定的突出問題，也已成為影響黨執(zhí)政基礎(chǔ)的一個重要因素。在此，筆者試圖對積極預(yù)防妥善處置群體性事件作若干思考。

一、正確認識當(dāng)前群體性事件的新特點

我國目前所稱的群體性事件概念是20世紀90年代后才出現(xiàn)的，是對國內(nèi)發(fā)生的一些群眾聚集上訪、聚眾阻斷交通和集體圍堵黨政機關(guān)乃至進行打砸搶燒等集群行為的統(tǒng)稱，也包括一些群體間的沖突等特殊社會矛盾形式。群體性事件作為一種社會現(xiàn)象，具有社會事物的特性——以人為主體、以社會矛盾為內(nèi)容、以社會行為為表現(xiàn)形式，具有社會現(xiàn)象的特性——由人的行為引起并對人類社會的穩(wěn)定發(fā)展和社會秩序的好壞產(chǎn)生影響。筆者認為，當(dāng)下所謂的群體性事件，主要是指因人民內(nèi)部矛盾引發(fā)并由部分公眾共同實施的，違反國家法律法規(guī)規(guī)章，采取請愿靜坐、阻塞交通、圍堵沖擊黨政機關(guān)、聚眾鬧事等方式，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財產(chǎn)的群體行為。其最根本的特征是由人民內(nèi)部矛盾引起。目前我國的群體性事件大致可以分為四種類型：一是維權(quán)抗爭引發(fā)的沖突，如2005年因環(huán)保問題引發(fā)的浙江東陽“畫水事件”；二是社會糾紛引發(fā)的沖突，如2010年3月25日，海南東方市感城鎮(zhèn)兩村村民發(fā)生的群體械斗事件；三是社會泄憤事件，如2009年6月17日，因一名酒店員工意外死亡引發(fā)的湖北“石首事件”；四是有組織的犯罪，如聚眾妨礙公務(wù)等。這些群體性事件的特點表現(xiàn)為以下五個方面。

（一）規(guī)模不斷擴大。1993年以來，我國發(fā)生的群體性事件在迅速增加。群體性事件中維權(quán)抗爭事件約占群體性事件的80%，其中農(nóng)民維權(quán)35%，工人維權(quán)30%，市民維權(quán)15%。社會糾紛占10%，社會騷亂占5%，有組織犯罪等占5%。近年來，我國群體性事件仍然頻發(fā)，有較大影響的是云南“孟連事件”、貴州“甕安事件”、甘肅“隴南事件”、湖南吉首非法集資事件、成渝教師停課事件、各地出租車罷運事件、海南東方械斗事件、寧夏“海原事件”、江西“南康事件”、湖北“石首事件”、蘇州“通安事件”等較大規(guī)模群體性事件。

（二）主體日益多元。從近年來發(fā)生的群體性事件情況看，參與的主體成分日益多元化，已從過去主要以農(nóng)民、廠礦企業(yè)退休人員為主，發(fā)展到既有工人、農(nóng)民、城市居民等主流群體，也有軍隊退役人員、民辦教師、水庫移民、外來務(wù)工人員、股民等特殊群體，以及高校學(xué)生等，其中因環(huán)境污染問題引發(fā)的大規(guī)模群體性事件相對突出。近年來，外來務(wù)工人員維權(quán)抗爭的情況相對突出。

（三）突發(fā)性增強。一些地區(qū)參與激烈沖突事件的群眾其本身并沒有具體利益訴求，而是因曾遭受過不公平對待，積累了不滿情緒，故借機宣泄。事發(fā)突然，演變迅速，規(guī)模急劇擴大，在數(shù)小時至數(shù)日內(nèi)引起數(shù)千人甚至上萬人參與。同時，不少群體性事件最初都是由普通的一些小糾紛引發(fā)，最終釀成大規(guī)模聚集鬧事，有大量無直接利害關(guān)系群眾參與、裹挾其中。甘肅“隴南事件”就是這樣，最初只有30多人上訪，但在短時間內(nèi)演變?yōu)樯锨司奂?/p>

（四）暴力對抗突出。一些群眾抱著“大鬧大解決，小鬧小解決”的心理，越來越多地采取各種極端行為發(fā)泄不滿，群體性事件的對抗性加劇。他們有的圍堵沖擊黨政機關(guān)和企事業(yè)單位；有的聚眾堵塞國道、省道和城市交通要道；有的使用暴力手段，圍攻毆打執(zhí)法民警，甚至直接進行打、砸、搶、燒等違法犯罪活動。在這些群體性事件處置中，稍有不慎就有可能釀成流血傷亡事件。2009年3月25日，海南東方市感城鎮(zhèn)兩村村民數(shù)千人大械斗，造成1死6傷；2008年的貴州“甕安事件”中，縣委縣政府、縣公安局大樓等多間房屋被毀，數(shù)十臺車輛被焚。

（五）極易被敵對勢力插手利用。西方反華勢力和境內(nèi)外敵對勢力亡我之心不死，已經(jīng)越來越多地把滲透破壞的重點轉(zhuǎn)移到利用我國國內(nèi)社會熱點問題與我爭奪群眾、爭奪人心上來。他們往往把插手、利用、激化人民內(nèi)部矛盾或群體性事件作為策劃“街頭政治”、推動“顏色革命”的突破口，以“關(guān)心民生”和“維權(quán)”為名，采取暗中鼓動、資助資金、現(xiàn)場出謀劃策、提供所謂法律援助、征集簽名活動、輿論炒作等多種手段，有組織、有計劃、有預(yù)謀地進行懷有政治目的的搗亂破壞活動，把矛頭直接指向黨和政府，企圖煽動、制造動亂。

二、群體性事件的成因分析

總體上看，群體性事件發(fā)生的根源在于人民群眾物質(zhì)文化政治生活需求的日益增長，而社會無法予以滿足，是多種社會矛盾交織沖突的產(chǎn)物，同時，一些社會管理者不善于處理這種日益增多的矛盾沖突，也是群體性事件發(fā)生的原因之一。當(dāng)前，在體制轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型過程中，各種社會矛盾錯綜復(fù)雜，引發(fā)群體性事件的客觀因素相應(yīng)增多。

（一）社會轉(zhuǎn)型和利益沖突誘發(fā)的矛盾。在社會轉(zhuǎn)型期，社會整體結(jié)構(gòu)、社會資源結(jié)構(gòu)、社會區(qū)域結(jié)構(gòu)、社會組織結(jié)構(gòu)及社會身份結(jié)構(gòu)都在發(fā)生著重大轉(zhuǎn)變，社會同質(zhì)性進一步消解，社會異質(zhì)性增加，使追求同一性和超穩(wěn)定性的傳統(tǒng)社會控制機制失去了基礎(chǔ)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速，社會階層結(jié)構(gòu)重新組合，這必然導(dǎo)致社會利益的重新分配。轉(zhuǎn)型時期社會結(jié)構(gòu)性利益格局的變化，使社會微觀層面的利益矛盾大量產(chǎn)生，其原因又是形形色色、十分復(fù)雜，而各種問題交織在一起，形成了許多一時難以解決的“死結(jié)”。

（二）民主法制不健全帶來的矛盾。改革開放以來，群眾的民主意識逐步增強，對民主的要求越來越高，參政的愿望越來越強烈，但是其政治參與能力相對較低，依法解決問題的能力較低，守法、依法維權(quán)觀念淡薄。有些群眾不學(xué)法、不懂法，片面強調(diào)自身利益，淡化應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)，當(dāng)自身權(quán)益受到侵害時，不善于通過合法渠道反映、解決問題，動輒聚眾鬧事，以過激方式，甚至是違法行為來自行“了斷”，向黨和政府施壓，使單純的問題復(fù)雜化，使本來能在法律程序中得到解決的矛盾演化成突發(fā)性群體事件。

（三）體制機制和工作作風(fēng)問題積累的矛盾。一些地方政府對社會矛盾表現(xiàn)出體制性“麻木”，矛盾排查調(diào)處不到位，預(yù)警機制不完善，應(yīng)急處置不得當(dāng)，機構(gòu)建設(shè)不適應(yīng)，導(dǎo)致矛盾由小變大、由少變多。近年來，不少地區(qū)集體上訪、鬧事等群體性事件增多，一個重要原因就是一些基層干部對群眾反映的問題漠然置之，甚至敷衍塞責(zé)，致使一些正常的民意逐漸演變?yōu)槊裨埂⒚衽?，使一些矛盾糾紛在初始階段未能得到及時化解和有效控制，最終釀成群體性事件。

（四）片面的發(fā)展觀政績觀催化的矛盾。一些地方片面強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，忽略了社會穩(wěn)定，沒有處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，沒有處理好速度、效益與公平的關(guān)系，沒有把改革的力度、發(fā)展的速度與社會可承受的程度統(tǒng)一起來，在工作中催生了不穩(wěn)定隱患。一些地方在加快經(jīng)濟發(fā)展的過程中，忽視了環(huán)境保護；一些地方在注重工作政績的同時，忽視了民生問題的解決；一些地方在長遠規(guī)劃中，侵害了群眾眼前的利益。

（五）敵對勢力煽動破壞激化的矛盾。在我國，現(xiàn)階段雖然強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為主，總體目標是建設(shè)和諧社會，但各種敵對分子和犯罪分子還存在，尤其是西方反華勢力“西化”、“分化”中共政治圖謀沒有改變。他們往往利用我國在改革與發(fā)展中出現(xiàn)的暫時困難大做文章，利用我們工作中的某些失誤制造矛盾，利用我人民內(nèi)部矛盾和突發(fā)性事件挑起事端。

三、群體性事件的預(yù)防及處置

任何社會都存在著沖突與矛盾，關(guān)鍵是要建立正常的沖突化解機制?；诋?dāng)前群體性事件的性質(zhì)、基本特征及產(chǎn)生的原因，預(yù)防和妥善處置群體性事件，提高危機處理能力，重點要建立和完善“五項機制”。

（一）建立和完善民意表達機制。俗話說：民意大如天！民意安全是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是政府決策的合法性、合理性基礎(chǔ)。對民意的尊重，是現(xiàn)代文明的核心。建立和完善民意表達機制，一是暢通民意表達渠道。民意就像一個大氣球，如果對民意動向缺乏及時、準確的把握，決策就可能會發(fā)生偏差，可能會引發(fā)“民怨”，甚至“民怒”，大氣球就會大爆炸。事實已經(jīng)表明，讓群眾把話說出來，把怨氣釋放出來，矛盾就會緩和很多。二是各級領(lǐng)導(dǎo)帶頭下訪“聽民聲，解民憂”。各級領(lǐng)導(dǎo)深入基層傾聽民意，促進黨委政府正確把握民意，幫助基層和群眾解決實際問題，消除或減弱政府行為與公民之間的矛盾，會起到事半功倍的示范推動作用。三是建立社情民意反饋系統(tǒng)。通過借助人大、政協(xié)或者信訪等途徑，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、報紙等各類媒體以及民意調(diào)查機構(gòu)作用，及時收集、了解民意。創(chuàng)造公眾參與國家和社會事務(wù)管理的條件，發(fā)揮社會組織、行業(yè)組織等作為社會成員交流感受、訴說委屈、發(fā)泄情緒、提出建議渠道的作用，及時適當(dāng)?shù)刈尣粷M情緒和不同意見得以宣泄和表達，減緩甚至避免社會成員與政府的直接對抗。

（二）建立和完善利益協(xié)調(diào)機制。改革開放30年來，不同群體之間的收入差距明顯擴大，利益受損群體“經(jīng)濟上相對貧困，政治上趨于邊緣，文化上明顯落后，社會地位下降”，容易產(chǎn)生“不滿——怨恨——對抗”。事實表明，貧困不足以引起嚴重犯罪，而因貧困引起的不滿卻會引起犯罪。因此，要預(yù)防社會矛盾的激化，就必須建立和完善利益協(xié)調(diào)機制。一是要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)利益保護理念。要逐步從“集體利益至上”，向重視個體權(quán)益的保護、弱勢群體權(quán)益的保護轉(zhuǎn)變，要強調(diào)“改革的代價”不應(yīng)僅由一部分人或某個群體來承擔(dān)。二是要統(tǒng)籌考慮各個階層的利益訴求。堅持社會公正原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)效率與公平關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下、地區(qū)與地區(qū)、部門與部門之間的利益差距，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同群體之間的利益訴求，保持政策梳理的經(jīng)常性，保持社會利益在各社會階層和社會大眾間最合理的分配和交流比例，釋放社會成員所承擔(dān)的社會風(fēng)險。三是要探索開展重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作。推進決策的民主化、科學(xué)化，從源頭上減少群體性事件的發(fā)生。多出臺一些讓更多民眾受益的社會保障等民生政策，并堅持“四個不出臺”：沒有兼顧各方面利益的政策不出臺；得不到大多數(shù)群眾支持的政策不出臺；與民爭利的政策不出臺；配套措施跟不上的政策不出臺。

（三）建立和完善預(yù)警預(yù)案機制。構(gòu)建靈敏、完善的預(yù)警預(yù)案機制，既可以有效防止和避免群體性事件的發(fā)生，也可以把群體性事件控制在初始階段和萌芽狀態(tài)，把影響和損失減少到最低限度。一是要建立靈敏的信息反饋系統(tǒng)。要形成豎到底、橫到邊、多層次、動態(tài)性的社會信息互通網(wǎng)絡(luò)。在縱向上，逐步建立省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）四級信息網(wǎng)絡(luò)，建立信息員隊伍；在橫向上，完善由維穩(wěn)辦、公安、安全和維穩(wěn)成員單位組成的情報信息收集、研判和會商網(wǎng)絡(luò)。各級維穩(wěn)辦要建立維穩(wěn)信息收集研判平臺，一旦發(fā)現(xiàn)不穩(wěn)定因素及苗頭，經(jīng)研判后，及時報告黨委政府及分管領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)出預(yù)警通報，根據(jù)預(yù)案組織協(xié)調(diào)相關(guān)地區(qū)和單位做好預(yù)防處置工作。二是加強矛盾排查化解。要處理好各種糾紛，防止矛盾激化，就必須建立“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早控制、早化解”的“四早”預(yù)警機制。充分運用多種手段調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系和社會關(guān)系，立足于“早”，化解于“小”，著力于“解”。省每半年、市每季度、縣（市、區(qū)）以下每月集中組織一次排查。統(tǒng)一制作矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素排查調(diào)處報表，縣、鄉(xiāng)兩級一月一報，市級一季一報，由維穩(wěn)辦匯總梳理。要堅持發(fā)展“小問題不出村、大問題不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的浙江“楓橋經(jīng)驗”。建立矛盾糾紛領(lǐng)導(dǎo)包案化解制度，切實把各類主要社會矛盾化解在縣以下基層。三是著力破解應(yīng)急預(yù)案不應(yīng)急的難題。群體性事件發(fā)生后，應(yīng)急響應(yīng)滯后，組織指揮紊亂，責(zé)任不明，處置不力，是導(dǎo)致事態(tài)失控的重要原因。要在總結(jié)以往經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，立足于建立健全統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急處置機制。

（四）建立和完善應(yīng)急處置機制。針對不同性質(zhì)問題引發(fā)的和不同地區(qū)、不同群體爆發(fā)的群體性事件要有預(yù)案準備，一是主管領(lǐng)導(dǎo)親臨現(xiàn)場、靠前指揮。群體性事件處置工作按照“屬地管理，分級負責(zé)”和“誰主管，誰負責(zé)”的原則，做到“第一時間，第一現(xiàn)場”。一旦發(fā)生群體性事件，由事發(fā)地黨委維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)和黨委政府分管領(lǐng)導(dǎo)組成應(yīng)急處置指揮組，公安機關(guān)主要負責(zé)人全權(quán)負責(zé)現(xiàn)場指揮。必要時，應(yīng)急處置指揮組領(lǐng)導(dǎo)，乃至黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要趕赴現(xiàn)場直接指揮處置。二是信息公開、掌控輿論。公眾信息與社會輿論是把“雙刃劍”，誰占有先機，誰就占有主動，失語等于默認。如果小道消息、謠言成為社會的主流信息，就會激化矛盾；反之，尊重現(xiàn)代傳媒規(guī)律，善用媒體，往往會起到“四兩撥千斤”的作用。做好輿論宣傳工作必須“對內(nèi)及時準確低調(diào)，對外及時準確適度”。妥善有效調(diào)控大眾媒體，準確把握輿論正確導(dǎo)向，使媒體成為處置工作中一支積極有用的力量，對謠言、傳言進行充分解釋與澄清，讓群眾了解事實真相，疏導(dǎo)一些消極的、情緒化的因素，及時消除各種“噪音”、“雜音”的影響，努力把群眾的情緒引入理智、平和、協(xié)商解決問題的軌道。三是講究策略、科學(xué)處置。堅持“可散不可聚、可解不可結(jié)、可順不可激”的原則。要遵循宣傳教育、疏導(dǎo)勸阻、協(xié)商辦事的原則，少用或者不用口頭警告、分解驅(qū)散、當(dāng)場傳喚、強制帶離等措施，但對其中搞打砸搶的人員，可加以控制，以團結(jié)教育多數(shù)，孤立打擊少數(shù)。同時，要注意核查有無境內(nèi)外敵對勢力煽動預(yù)謀背景或動向，采取有效措施防止群體性事件被插手炒作。四是慎用警力、善用警力。要堅持“慎用警力、善用警力”和果斷出手、快捷高效的原則，既要防止因使用警力和強制措施不當(dāng)而激化矛盾，又要防止因警力和強制措施當(dāng)用不用而貽誤時機，致使事態(tài)進一步擴大。嚴格調(diào)用警力報批規(guī)定，切實杜絕動輒把公安民警推到第一線的做法。

（五）建立和完善責(zé)任追究機制。發(fā)生群體性事件的一個重要原因，是一些地方貫徹上級指示不認真，源頭化解不落實，解決問題方法簡單、決策輕率造成的。為了切實改變這種狀況，從根本上做好預(yù)防處置群體性事件工作，一是必須進一步健全完善責(zé)任追究制度。責(zé)任追究不是目的，旨在警示各級領(lǐng)導(dǎo)干部正確處理“發(fā)展是第一要務(wù)”、“穩(wěn)定是第一責(zé)任”的關(guān)系，認真履行職責(zé)，切實承擔(dān)起保一方平安的責(zé)任。二是探索建立群體性事件的預(yù)防效果評價體系。群體性事件預(yù)防效果評價，是指對相關(guān)事件預(yù)防和準備工作進行實時監(jiān)測、及時反饋、綜合評估、反復(fù)糾錯和不斷改進。它是預(yù)防工作的一種常態(tài)管理方式，既涉及對事件潛在期的日常防范機制的評價，又包括事件爆發(fā)時預(yù)防機制的應(yīng)急效果評價，還含有對事件發(fā)生后預(yù)防機制的修補工作。三是嚴肅啟動責(zé)任追究機制。要建立責(zé)任制，明確政府各部門、各單位以及領(lǐng)導(dǎo)在預(yù)防和處置群體性事件中的責(zé)任類別和責(zé)任大小，明確責(zé)任追究的主管機關(guān)和追究程序，分級、分類追究不同人員的責(zé)任。同時責(zé)任追究情況要及時向社會公布，給公眾一個交代，以平息社會輿論。

D616

A

1674-3040（2011）04-0028-04

主持人：鄭曙鳴，古敏

2011-04-20

劉樹枝，中共浙江省委政法委員會副書記兼維穩(wěn)辦主任。

*該課題獲2010年度浙江省政法系統(tǒng)優(yōu)秀調(diào)研成果二等獎。

（責(zé)任編輯尤煒祥）