略論推進(jìn)基層社會(huì)管理創(chuàng)新
——基于浙江省的思考*

□鐘 其

（浙江省社會(huì)科學(xué)院，浙江 杭州 310025）

○公安理論與實(shí)務(wù)
主持人：王玉葉

略論推進(jìn)基層社會(huì)管理創(chuàng)新
——基于浙江省的思考*

□鐘 其

（浙江省社會(huì)科學(xué)院，浙江 杭州 310025）

以縣域?yàn)楹诵牡幕鶎由鐣?huì)管理，是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理中的重要組成部分。浙江省在長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，不僅在縣域經(jīng)濟(jì)方面得到了空前發(fā)展，而且通過(guò)一系列重大社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，探索了許多獨(dú)具地方特色的基層社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)，為創(chuàng)新基層社會(huì)管理提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和有效的經(jīng)驗(yàn)支撐。與此同時(shí)，浙江省在基層社會(huì)管理方面還面臨著一系列超越基層的宏觀挑戰(zhàn)以及附隨于基層自身的微觀問(wèn)題。為此，必須從浙江省縣域社會(huì)管理的實(shí)際情況出發(fā)，加強(qiáng)基層黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，密切基層黨群、干群關(guān)系，提高基層社會(huì)管理水平；改進(jìn)和完善縣域政府社會(huì)治理效能；建設(shè)相對(duì)完善的基層公共服務(wù)體系；打造以促進(jìn)社會(huì)管理為基礎(chǔ)的基層社會(huì)組織；拓展人民群眾參與社會(huì)管理的多樣化渠道；塑造以核心價(jià)值觀為基礎(chǔ)的公共價(jià)值理念，以進(jìn)一步推進(jìn)基層社會(huì)管理創(chuàng)新。

縣域；基層社會(huì)；社會(huì)管理創(chuàng)新；浙江省

一、問(wèn)題的由來(lái)

2011年2月19日，胡錦濤總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上的講話(huà)中提出，要“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社會(huì)管理格局，加強(qiáng)社會(huì)矛盾的源頭治理”，“加強(qiáng)和完善基層社會(huì)管理和服務(wù)體系，努力夯實(shí)基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強(qiáng)化基礎(chǔ)工作”，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新格局。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就需要我們切實(shí)關(guān)注縣域?qū)蛹?jí)的社會(huì)治理，最大限度地激發(fā)基層社會(huì)活力。

事實(shí)上，自秦設(shè)郡縣以來(lái)2000多年，縣一直是中國(guó)社會(huì)行政區(qū)劃的基礎(chǔ)一級(jí)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》也明確規(guī)定，省、縣、鄉(xiāng)是中國(guó)行政區(qū)劃的基本架構(gòu)。同時(shí)，縣級(jí)行政組織也一直是歷朝歷代最穩(wěn)定、最有效的基層政權(quán)組織，在國(guó)家治理中始終占有重要地位。因此，中國(guó)歷來(lái)注重縣治，有所謂“民為邦之本，縣乃國(guó)之基。安邦之難，難在固本；治國(guó)之難，難在強(qiáng)基”，“郡縣治民，從制則天下安矣”，“郡縣治，天下安”，等等。

在當(dāng)前我國(guó)的政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣級(jí)政權(quán)處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。依照國(guó)家法律，縣級(jí)政權(quán)在自己的行政轄區(qū)行使職能尤其是社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。它直接面對(duì)人民群眾，是黨和國(guó)家政策方針的具體執(zhí)行者。基層社會(huì)管理或社會(huì)治理，具有基層和草根等特征，因?yàn)樵诨鶎由鐣?huì)治理過(guò)程中，制度與人情、政府與社區(qū)、集體與個(gè)人、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域等渾然一體，構(gòu)成了我們所謂的地方社會(huì)。保持基層社會(huì)的秩序、運(yùn)行、發(fā)展和創(chuàng)新的過(guò)程，就是社會(huì)治理的過(guò)程。因此，舉凡當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)進(jìn)步抑或社會(huì)矛盾和沖突，也大部分在這一層面得以實(shí)現(xiàn)、形成或者爆發(fā)。甚而，我們可以這么認(rèn)為，以縣域?yàn)榛締卧闹袊?guó)基層社會(huì)，隱含著中國(guó)社會(huì)發(fā)展大部分問(wèn)題的密碼。

本報(bào)告主要著眼于浙江省情展開(kāi)，著力于既往經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，著手于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題分析，著重于未來(lái)對(duì)策研究，企望為省委、省政府加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)管理提供理論支撐和決策依據(jù)。

二、創(chuàng)新基層社會(huì)管理、推進(jìn)縣域善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

改革開(kāi)放三十余年來(lái)，浙江人民在現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐中，以自己的聰明才智和辛勤勞動(dòng)創(chuàng)造了巨大的物質(zhì)財(cái)富，取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就。這其中，浙江省縣域經(jīng)濟(jì)得到空前發(fā)展，為創(chuàng)新基層社會(huì)管理打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（一）壯大的縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模，為創(chuàng)新基層社會(huì)管理奠定了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。浙江省是我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。縣域經(jīng)濟(jì)（包括縣級(jí)市）主要指在縣域范圍內(nèi)以城鎮(zhèn)為中心、以農(nóng)村為基礎(chǔ)，由各種經(jīng)濟(jì)成分有機(jī)構(gòu)成的一種區(qū)域性經(jīng)濟(jì)。作為城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的連接點(diǎn)，縣域經(jīng)濟(jì)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。根據(jù)第二次經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)，2008年浙江省有61個(gè)縣（市、區(qū)），包括22個(gè)縣級(jí)市，35個(gè)縣，1個(gè)自治縣，3個(gè)區(qū)（僅含蕭山、余杭和鄞州區(qū)，其他城區(qū)未統(tǒng)計(jì)在內(nèi)）。這61個(gè)縣（市、區(qū)）人口占全省總?cè)丝诘?7.6%；縣域生產(chǎn)總值占全省GDP的62.9%，縣域工業(yè)總產(chǎn)值占全省工業(yè)總產(chǎn)值的65.6%?？梢?jiàn)，縣域經(jīng)濟(jì)在浙江全省經(jīng)濟(jì)中占有舉足輕重的地位（見(jiàn)圖1）。上世紀(jì)90年代以來(lái)，生機(jī)勃勃的縣域經(jīng)濟(jì)已成為浙江經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的重要基礎(chǔ)和動(dòng)力源泉。同時(shí)，大多數(shù)的縣人口規(guī)模相對(duì)較小，相對(duì)富裕程度較高，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌條件比較理想。如此快速發(fā)展和壯大的縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模，不僅積累了充足的物質(zhì)財(cái)富，同時(shí)也具備了相應(yīng)的財(cái)政支持能力，為我省創(chuàng)新基層社會(huì)管理打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）豐富的社會(huì)管理實(shí)踐，為創(chuàng)新基層社會(huì)管理提供了經(jīng)驗(yàn)支撐。浙江省通過(guò)全面建設(shè) “平安浙江”、“法治浙江”、“和諧浙江”等一系列重大戰(zhàn)略部署，大力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，取得了應(yīng)有的成效，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。各縣級(jí)政府在響應(yīng)和落實(shí)省委、省政府相關(guān)決定的過(guò)程中，結(jié)合自身實(shí)際，發(fā)展和探索了許多獨(dú)具地方特色的基層社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)，為創(chuàng)新基層社會(huì)管理提供了經(jīng)驗(yàn)支撐。

1.尊重和發(fā)揮人民群眾在社會(huì)管理中的重要作用，擴(kuò)大民主參與。在尊重和發(fā)揮人民群眾在社會(huì)管理中的重要作用、擴(kuò)大其民主參與方面，不少縣有許多積極的探索和創(chuàng)造。例如，溫嶺市首創(chuàng)“民主懇談會(huì)”制度和“參與式預(yù)算”制度，義烏市把外來(lái)農(nóng)民工選為人大代表參與社會(huì)決策，樂(lè)清市實(shí)施“人民聽(tīng)證制度”構(gòu)筑人民監(jiān)督政府新平臺(tái)，等等。這些探索和創(chuàng)造，尊重和保障了人民群眾當(dāng)家作主管理社會(huì)的權(quán)利，使公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及救濟(jì)權(quán)得到進(jìn)一步發(fā)揮，使人民群眾成為社會(huì)管理的參與者和受益者。

2.改革和完善政府行政體制機(jī)制，增強(qiáng)治理效能。在既有的法律和制度框架內(nèi)，各縣級(jí)政府積極改革和完善政府行政體制機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)治理效能。如余杭區(qū)通過(guò)量化評(píng)估法治指數(shù)建立基層法治建設(shè)的目標(biāo)體系和責(zé)任體系，紹興縣率先實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，遂昌縣以文化“軟”實(shí)力促進(jìn)社會(huì)“軟”管理，等等。

3.加強(qiáng)和完善政府公共服務(wù)職能，強(qiáng)化民生保障。隨著縣域經(jīng)濟(jì)的不斷壯大，各級(jí)地方政府把更多的精力和公共資源投向社會(huì)領(lǐng)域，在加強(qiáng)和改進(jìn)政府公共服務(wù)職能，保障和改善民生方面做出了積極努力。如寧波市海曙區(qū)創(chuàng)立全天候全方位全程式“81890”公共服務(wù)模式，舟山市定海區(qū)推行重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，上虞市創(chuàng)建了“政府服務(wù)超市”，等等。

4.發(fā)揚(yáng)和創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，完善社會(huì)矛盾化解體系。為進(jìn)一步暢通與基層群眾溝通的渠道，督促解決群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，構(gòu)建排查和化解矛盾的長(zhǎng)效機(jī)制，浙江省各縣級(jí)政府傳承“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，積極組織開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部“走進(jìn)矛盾，破解難題”、“蹲點(diǎn)調(diào)研”、“民情日記”和下訪接訪活動(dòng)，廣泛開(kāi)展基層和諧建設(shè)和平安創(chuàng)建活動(dòng)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作中心和城鄉(xiāng)社區(qū)及規(guī)模以上企業(yè)綜治室規(guī)范化建設(shè)。例如，諸暨市外來(lái)務(wù)工人員服務(wù)管理的“店口模式”，義烏市提高境外經(jīng)商人員管理和服務(wù)水平的“平安義烏”模式等，都是結(jié)合本地實(shí)際，在新時(shí)期發(fā)展和創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的成果。

5.鼓勵(lì)和培育多元社會(huì)力量參與社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)和諧。隨著社會(huì)矛盾的多樣化和復(fù)雜化，各縣級(jí)政府積極鼓勵(lì)和培育多元社會(huì)力量參與社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)和諧。如慈溪市通過(guò)推廣新型社會(huì)融合組織“和諧促進(jìn)會(huì)”模式，將原先游離于社會(huì)管理體系之外的“外地人”納入社區(qū)管理，促進(jìn)了新老市民融合；杭州市蕭山區(qū)籌建“和事佬協(xié)會(huì)”，將草根組織正規(guī)化，使之作為人民調(diào)解的補(bǔ)充和延伸來(lái)化解社會(huì)矛盾和沖突，等等。

三、當(dāng)前創(chuàng)新基層社會(huì)管理的挑戰(zhàn)與問(wèn)題

當(dāng)前社會(huì)正處于急劇變化的轉(zhuǎn)型階段，而社會(huì)管理又是一個(gè)非常龐大的系統(tǒng)工程，因此，創(chuàng)新基層社會(huì)管理還面臨著一系列超越基層的宏觀挑戰(zhàn)以及附隨于基層自身的微觀問(wèn)題。

（一）創(chuàng)新基層社會(huì)管理面臨的宏觀挑戰(zhàn)。

1.“風(fēng)險(xiǎn)型”社會(huì)的典型特征。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)正處于從傳統(tǒng)社會(huì)向基本現(xiàn)代化社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過(guò)程中，這個(gè)轉(zhuǎn)型階段屬于典型的矛盾凸顯期和風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)期。社會(huì)生活多樣、多元、多變特征明顯，利益主體日益分化，信息流動(dòng)更加頻繁，各種思想文化相互激蕩，影響人們思想和行為的因素增多、渠道擴(kuò)大、程度加深，形成社會(huì)共識(shí)、擴(kuò)大社會(huì)認(rèn)同的難度不斷加大。與此同時(shí)，社會(huì)改革進(jìn)入深水區(qū)，需要推進(jìn)的改革更具涉及面寬、利益調(diào)整層次深、配套性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)性大等特征，改革的普遍增益性在降低，人民群眾對(duì)改革成果的分享預(yù)期在提高，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方利益難度加大?？偠灾L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)具有不斷擴(kuò)散的人為不確定性邏輯，使得防范和預(yù)測(cè)社會(huì)矛盾與沖突的難度增大。

2.社會(huì)公正狀況不容樂(lè)觀。當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中，利益失衡是一個(gè)突出問(wèn)題。它在基層社會(huì)中的主要表現(xiàn)有：分配格局失衡，企業(yè)勞動(dòng)者收入偏低，尤其是農(nóng)民工收入過(guò)低；分配制度不合理，城鄉(xiāng)居民收入差距與基尼系數(shù)進(jìn)一步擴(kuò)大；財(cái)富分配失衡，壟斷性行業(yè)收入畸高；發(fā)展機(jī)會(huì)失衡，弱勢(shì)群體向上層流動(dòng)的機(jī)會(huì)和空間變小，社會(huì)流動(dòng)存在諸多不公正障礙，等等。上述利益失衡現(xiàn)象最為直接和嚴(yán)重的后果就是公眾“社會(huì)不公正感”日益增強(qiáng)，弱勢(shì)群體的心理失衡、怒氣和怨氣等負(fù)面情緒不斷積聚，導(dǎo)致相當(dāng)一部分社會(huì)成員對(duì)社會(huì)的不信任和不滿(mǎn)情緒，由此產(chǎn)生的各種負(fù)面效應(yīng)極大增加了社會(huì)管理的難度和壓力。

3.既有的社會(huì)管理體制相對(duì)滯后。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，原有“領(lǐng)導(dǎo)控制型”的傳統(tǒng)權(quán)威迅速削弱，而以良知、理性和法律為基礎(chǔ)的“合作互制型”現(xiàn)代社會(huì)權(quán)威的建立又需要一個(gè)過(guò)程，導(dǎo)致社會(huì)整合機(jī)制有所削弱。當(dāng)前，我省社會(huì)應(yīng)急及管理機(jī)制還不健全，政企不分、政事不分、政社不分的局面尚未完全改變，因而政府行政效能低下，依法維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)安全的能力有待提高。上述問(wèn)題的存在說(shuō)明現(xiàn)行社會(huì)管理體制難以滿(mǎn)足時(shí)代發(fā)展的需要，政府工作特別是依法行政等方面還存在一些問(wèn)題和缺陷。面對(duì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)利益格局的深刻變化、社會(huì)流動(dòng)的不斷加快、社會(huì)矛盾的日益復(fù)雜，各級(jí)政府迫切需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理體制，提高調(diào)處社會(huì)矛盾、處置群體性事件、解決安全生產(chǎn)和維護(hù)社會(huì)治安等方面的能力。

4.社會(huì)倫理道德陷于失范。社會(huì)倫理道德是人們?cè)谏詈蛯?shí)踐當(dāng)中形成的一系列不成文的約定俗成的思想觀念，是維系社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、指導(dǎo)人們行為規(guī)范的重要工具。當(dāng)前，由于各種復(fù)雜的內(nèi)外部原因，社會(huì)的倫理道德底線不斷失落，社會(huì)信任感降低，人的主體性迷失，潛規(guī)則盛行。人們的心理顯得越來(lái)越焦慮，人與人的關(guān)系趨向緊張。拜金主義盛行，不少人以金錢(qián)為標(biāo)準(zhǔn)，缺乏道德約束。企業(yè)家社會(huì)責(zé)任感匱乏，社會(huì)和一些政府部門(mén)缺乏誠(chéng)信，社會(huì)成員集體性的責(zé)任感喪失。物質(zhì)利益至上改變了人們的價(jià)值觀，使人們的心靈趨向于功利、算計(jì)，道德教育邊緣化為道德危機(jī)的產(chǎn)生提供了溫床。社會(huì)倫理道德的弱化帶來(lái)了一系列負(fù)面后果，如越軌和犯罪行為增多，犯罪率、自殺率、離婚率和精神病發(fā)病率等指標(biāo)迅速增長(zhǎng)，社會(huì)成員安全感下降。更令人擔(dān)憂(yōu)的是，法律公正作為人們最后的依賴(lài)屏障和對(duì)社會(huì)道德的最后信心，也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（二）基層社會(huì)管理自身存在的微觀問(wèn)題。

1.基層政府公共產(chǎn)品供給能力不強(qiáng)?？h域及以下政府所提供的社會(huì)公共產(chǎn)品、服務(wù)總量和相對(duì)水平均偏低。首先，長(zhǎng)期以來(lái)受城鄉(xiāng)二元體制制約，城鄉(xiāng)公共服務(wù)存在很大差異，“城市公共事業(yè)以政府為主體來(lái)辦、農(nóng)村公益事業(yè)以農(nóng)民為主體來(lái)辦”的思想觀念和投入格局尚未根本改變，與城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化要求相適應(yīng)的公共財(cái)政投入和公共資源配置向農(nóng)村傾斜的體制機(jī)制尚未完全建立。其次，不少縣市財(cái)政壓力很大，不發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政負(fù)債的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)稅取消后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入驟減，運(yùn)行更加困難，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金來(lái)源沒(méi)有切實(shí)保障。再次，基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配。1993年后，財(cái)權(quán)逐漸向上集中，而事權(quán)卻逐級(jí)下放，使得基層政府所掌握的財(cái)力與所承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)嚴(yán)重不匹配。這種不對(duì)稱(chēng)的事權(quán)和財(cái)權(quán)安排是造成城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡的重要原因之一。

2.基層政府在社會(huì)管理中的缺位、越位現(xiàn)象突出。一方面，社會(huì)管理職能配置不當(dāng)，無(wú)法適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的新情況和新問(wèn)題。例如，社會(huì)管理人才相對(duì)緊缺；社會(huì)管理職能分散化，綜合管理和協(xié)調(diào)部門(mén)缺位；社會(huì)管理法律制度尚不健全，許多社會(huì)事務(wù)管理無(wú)法可依；大量社會(huì)事務(wù)管理主體不明確，對(duì)社會(huì)成員管理缺位較多。另一方面，政府對(duì)公民及社會(huì)組織經(jīng)濟(jì)行為事前審批仍過(guò)多，對(duì)公民個(gè)體應(yīng)有的社會(huì)權(quán)利不當(dāng)干涉時(shí)有發(fā)生，突出表現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，崇尚權(quán)力，任何事都需“一把手”親自抓，所謂“老大難，老大難，老大到了都不難”。第二，在社會(huì)管理中，最管用的是領(lǐng)導(dǎo)批示，其次是政策，然后才是法律，這種社會(huì)管理中的“批示導(dǎo)向”沿襲了傳統(tǒng)社會(huì)的權(quán)力崇拜和個(gè)人崇拜意識(shí)，與社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局不相符合。第三，地方政府的經(jīng)濟(jì)工作思路與社會(huì)管理手段相脫節(jié)。第四，一些地方政府特別是基層政府，在履行社會(huì)管理職能時(shí)，秉持一種“衙門(mén)”習(xí)氣，依法管理的自覺(jué)性不強(qiáng)，管理中的自由裁量度過(guò)大，官僚主義和形式主義還有較大市場(chǎng)。

3.基層社區(qū)管理壓力較大，社區(qū)建設(shè)相對(duì)滯后?；鶎由鐓^(qū)行政性、事務(wù)性負(fù)擔(dān)過(guò)重，削弱了基層自治組織實(shí)行自治管理的能力。隨著企事業(yè)單位的社會(huì)管理和服務(wù)事務(wù)大量溢出，政府許多社會(huì)管理職能和公共服務(wù)事務(wù)向社會(huì)轉(zhuǎn)移，但由于社會(huì)“中介”管理載體缺位，社區(qū)居委會(huì)和村民委員會(huì)便成了裝載大量社會(huì)管理和服務(wù)事務(wù)的“筐”，本屬政府相關(guān)部門(mén)管理的事務(wù)都硬性攤派到社區(qū)。在農(nóng)村，村民委員會(huì)的工作同樣存在行政化、半行政化現(xiàn)象，某些方面比社區(qū)居委會(huì)更甚。與此同時(shí)，社區(qū)社會(huì)工作隊(duì)伍匱乏，專(zhuān)業(yè)化社會(huì)工作制度的推進(jìn)還顯不足。

4.社會(huì)管理手段相對(duì)僵化和單一。當(dāng)前我省基層社會(huì)管理的手段相對(duì)單一，缺乏靈活性。這在維穩(wěn)機(jī)制上體現(xiàn)得最為明顯。目前依然缺乏制度化的渠道來(lái)保障各階層與地方政府之間的溝通，由于對(duì)社會(huì)矛盾的性質(zhì)及不穩(wěn)定因素缺乏準(zhǔn)確的了解和判斷，為了不出現(xiàn)“一票否決”的狀況，有的基層組織就陷入“寧左勿右”的思路模式之中，容易把社會(huì)中一般的矛盾和問(wèn)題與治安聯(lián)系起來(lái)，甚至上升到影響社會(huì)整體的層面，為濫用國(guó)家機(jī)器應(yīng)對(duì)社會(huì)一般性矛盾打開(kāi)了方便之門(mén)。結(jié)果是在整個(gè)社會(huì)中形成了一種僵硬的處理人民內(nèi)部矛盾甚至是處理日常事務(wù)的社會(huì)管理方式，有時(shí)表面上看似問(wèn)題得以一時(shí)緩解，其實(shí)根源并未解決，反而容易激發(fā)下一次更嚴(yán)重的爆發(fā)。

5.人民群眾社會(huì)參與性差。目前我省社會(huì)管理中的群眾參與機(jī)制還不健全，與中央提出的“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局要求相比，還有差距，突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是群眾參與社會(huì)管理的自覺(jué)性不高，較為被動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，浙江省素來(lái)以民眾的大膽創(chuàng)新和主動(dòng)進(jìn)取而聞名，但在社會(huì)管理領(lǐng)域，由于受傳統(tǒng)的“政府控制型”管理模式的影響，公民參與社會(huì)管理的志愿精神和公共服務(wù)精神都略顯薄弱。第二，群眾參與社會(huì)管理的自發(fā)性缺乏引導(dǎo)。當(dāng)前我省社會(huì)管理中的一個(gè)突出矛盾就是人民群眾日益增強(qiáng)的“參與意識(shí)”和相對(duì)匱乏的“參與渠道”之間的矛盾。在社會(huì)管理格局不健全、社會(huì)管理法制建設(shè)相對(duì)滯后的情況下，這一矛盾就越發(fā)地被激化和放大，并在基層社會(huì)治理中折射為典型的“自發(fā)性”和“地緣性”民眾自治組織，給社會(huì)治安帶來(lái)較大隱患。

四、創(chuàng)新基層社會(huì)管理的若干建議

創(chuàng)新基層社會(huì)管理必須從我省縣域社會(huì)管理的實(shí)際情況出發(fā)，加強(qiáng)基層黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，密切基層黨群、干群關(guān)系，提高基層社會(huì)管理水平；改進(jìn)和完善縣域政府社會(huì)治理效能；建設(shè)相對(duì)完善的基層公共服務(wù)體系；打造以促進(jìn)社會(huì)管理為基礎(chǔ)的基層社會(huì)組織；拓展人民群眾參與社會(huì)管理的多樣化渠道；塑造以核心價(jià)值觀為基礎(chǔ)的公共價(jià)值理念，等等。惟其如此，基層社會(huì)秩序才能建立和維系，社會(huì)發(fā)展才會(huì)安定而充滿(mǎn)活力。

（一）加強(qiáng)基層黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，密切基層黨群、干群關(guān)系，提高基層社會(huì)管理水平。一是要強(qiáng)化基層黨委領(lǐng)導(dǎo)作用，理順基層黨政關(guān)系。即要加強(qiáng)基層黨委建設(shè)，理順基層黨政關(guān)系，合理配置黨政部門(mén)社會(huì)管理的職責(zé)權(quán)限，探索社會(huì)管理統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，切實(shí)解決多頭管理、分散管理、難以形成有效合力的問(wèn)題。二是要加強(qiáng)和提升基層黨政干部素質(zhì)。要大力實(shí)施“基層干部素質(zhì)提升”工程，打造高素質(zhì)的基層黨政干部隊(duì)伍。要充分運(yùn)用各級(jí)黨校和高校的資源，通過(guò)各種學(xué)歷教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、理論學(xué)習(xí)等方式，采取定期輪訓(xùn)、集中調(diào)訓(xùn)、委托培訓(xùn)等措施，對(duì)基層干部隊(duì)伍進(jìn)行整體性、專(zhuān)業(yè)化訓(xùn)練。三是要發(fā)揮黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，努力深化群眾工作。即應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部基層聯(lián)系點(diǎn)制度、蹲點(diǎn)調(diào)研、定期接待群眾來(lái)信來(lái)訪、下訪等制度，經(jīng)常深入基層、深入群眾，傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)和建議，及時(shí)了解民情，掌握民意，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，化解社會(huì)矛盾。

（二）改進(jìn)縣域政府社會(huì)治理體制機(jī)制，提升基層社會(huì)管理效能。一是要改革政府社會(huì)管理體制。一方面，要進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和全面核查，逐步完善基層政府社會(huì)管理的職能體系；另一方面，要積極探索創(chuàng)新機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。此外，要注重社會(huì)管理人員的培養(yǎng)配置，為基層社會(huì)管理創(chuàng)新提供人才保障和智力支持。二是要擴(kuò)展基層民主政治。即要推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)基層民主法治建設(shè)，提升基層自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督能力。三是要理順縣——鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）社會(huì)管理權(quán)限。即應(yīng)該認(rèn)真思考如何從浙江區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā)，合理理順縣——鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）社會(huì)管理權(quán)限，同時(shí)逐步形成“一中心（縣城）——多支點(diǎn)（中心鎮(zhèn)）”的社會(huì)管理體制。四是要強(qiáng)化社區(qū)社會(huì)管理建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)社區(qū)參與社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)的能力。五是要形成社會(huì)管理的制度和政策屏障。即基層政府應(yīng)該在法律法規(guī)許可的范圍內(nèi)，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、能夠增進(jìn)人民群眾權(quán)益的類(lèi)似“辦法”和“文件”等的各項(xiàng)制度和社會(huì)政策。

（三）建設(shè)相對(duì)完善的基層公共服務(wù)體系，夯實(shí)基層社會(huì)管理基礎(chǔ)。一是要理順省級(jí)——縣（市）政府的基本公共服務(wù)職責(zé)。即要主動(dòng)探索與各級(jí)政府在基本公共服務(wù)中的職責(zé)分工，進(jìn)一步合理界定省級(jí)——縣（市）政府的責(zé)任，由此加強(qiáng)上下級(jí)政府之間的分工協(xié)作，改變公共服務(wù)機(jī)構(gòu)“上下一般粗”、職能趨同化，以及在同一區(qū)域內(nèi)由多級(jí)政府管理同一公共服務(wù)事項(xiàng)的現(xiàn)象。二是要加強(qiáng)基層政府公共服務(wù)能力。即基層政府應(yīng)該著力打造適應(yīng)扁平化公共服務(wù)需求的公共服務(wù)供給體系，同時(shí)加強(qiáng)基層公共服務(wù)機(jī)制建設(shè)，不搞“上下一般粗”的公共服務(wù)體制機(jī)制。三是要積極培育基層新型公共服務(wù)供給主體和渠道，積極鼓勵(lì)企業(yè)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，逐步發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)領(lǐng)域，努力擴(kuò)大公共服務(wù)供給渠道。

（四）打造以促進(jìn)社會(huì)管理為目標(biāo)的基層社會(huì)組織，完備基層社會(huì)管理主體格局。一是要發(fā)掘人民團(tuán)體的社會(huì)管理功能。即要加強(qiáng)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體的社會(huì)聯(lián)系與服務(wù)功能建設(shè)，發(fā)揮其橋梁和紐帶作用，經(jīng)常聽(tīng)取他們反映的基層情況和群眾建議，發(fā)掘其服務(wù)群眾、反映訴求、調(diào)節(jié)糾紛等方面的社會(huì)管理功能。二是要改革現(xiàn)有社會(huì)組織的社會(huì)管理職能。即要進(jìn)一步發(fā)展和壯大社區(qū)自治組織，使之全面參與社會(huì)管理和公共服務(wù)供給；并要進(jìn)一步加快事業(yè)單位改制，推進(jìn)政府與社會(huì)中介組織脫鉤，逐步建立政府與這些社會(huì)組織的平等、良性互動(dòng)機(jī)制，使事業(yè)單位和社會(huì)中介組織能夠逐步、獨(dú)立地參與社會(huì)管理和提供公共服務(wù)。三是要發(fā)展和吸收草根社會(huì)組織參與社會(huì)管理。即要積極完善社會(huì)協(xié)同制度，堅(jiān)持引導(dǎo)與管理相結(jié)合，發(fā)展和吸收草根社會(huì)組織參與社會(huì)管理。如在農(nóng)村地區(qū)，可探索建設(shè)諸如“農(nóng)民協(xié)會(huì)”、“漁民協(xié)會(huì)”等組織，使這些組織能夠在促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)管理中發(fā)揮積極作用。

（五）拓展人民群眾參與社會(huì)管理的多樣化渠道，發(fā)揮人民群眾的主體作用。一是要完善和創(chuàng)新人民群眾訴求表達(dá)機(jī)制。即要繼續(xù)完善黨代會(huì)、人代會(huì)、政協(xié)以及信訪、傳媒等基本的訴求表達(dá)機(jī)制，并積極探索新型的人民群眾訴求表達(dá)機(jī)制。二是要擴(kuò)大人民群眾知情權(quán)，提高信息公開(kāi)性。即要不斷拓寬公開(kāi)渠道，綜合運(yùn)用公開(kāi)欄、會(huì)議、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式，擴(kuò)大人民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。三是要建設(shè)基層公共政策制定的公眾參與機(jī)制。即要堅(jiān)持重大問(wèn)題公決公議制度，凡涉及基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的重大問(wèn)題，都要在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策。

（六）塑造以核心價(jià)值觀為基礎(chǔ)的公共價(jià)值理念，鑄造社會(huì)管理的內(nèi)在屏障。一是要以社會(huì)主義核心價(jià)值體系為基礎(chǔ)，著力提高公民道德素養(yǎng)。在基層社會(huì)管理中，應(yīng)該以社會(huì)主義核心價(jià)值體系為基礎(chǔ)，增強(qiáng)公民的法律意識(shí)、文明意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，提升公民的政治素養(yǎng)、科學(xué)素養(yǎng)、人文素養(yǎng)和道德素養(yǎng)，逐步引導(dǎo)人們樹(shù)立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，正確處理國(guó)家利益、集體利益和個(gè)人利益的關(guān)系，自覺(jué)履行社會(huì)責(zé)任和法律義務(wù)。二是要弘揚(yáng)民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，營(yíng)造積極健康的思想輿論環(huán)境。要通過(guò)輿論導(dǎo)向、文化輻射、政策激勵(lì)、制度安排等一整套措施，進(jìn)一步發(fā)掘和弘揚(yáng)民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，倡導(dǎo)和諧理念，培育和諧精神，進(jìn)一步形成全社會(huì)共同的理想信念和道德規(guī)范，營(yíng)造積極健康的社會(huì)思想輿論環(huán)境。

［1］俞可平.治理與善治［M］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

［2］林呂建等.浙江新跨越——人均GDP6000美元后浙江發(fā)展的趨勢(shì)與對(duì)策［M］.浙江人民出版社，2010.

［3］楊建華，鐘其.民生為重看浙江［M］.浙江人民出版社，2008.

［4］鐘其，吳新慧.當(dāng)前干群關(guān)系調(diào)查報(bào)告——基于浙江省的一項(xiàng)研究［J］.人大復(fù)印資料《中國(guó)共產(chǎn)黨》，2010（12）.

［5］浙江省統(tǒng)計(jì)局.浙江縣域經(jīng)濟(jì)與工業(yè)化發(fā)展問(wèn)題研究 ［DB/OL］.浙江省統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng).2011-02-09.http：//www.zj.stats.gov.cn/art/2011/2/9/art_281_44175.htm l.

C93

A

1674-3040（2011）04-0051-05

2011-06-05

鐘其，浙江省社會(huì)科學(xué)院副研究員，浙江省社會(huì)學(xué)學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)。

*本文系2011年度浙江省委省政府重大決策理論支撐課題“縣域善治：創(chuàng)新基層社會(huì)管理研究”部分研究成果。課題組牽頭人：林呂建，浙江省社會(huì)科學(xué)院黨委書(shū)記；組長(zhǎng)：鐘其。本文寫(xiě)作過(guò)程中，曾得到遲全華院長(zhǎng)之無(wú)私指點(diǎn)，中共浙江省委黨校許光博士也有貢獻(xiàn)，特此致謝！當(dāng)然，文責(zé)由作者自負(fù)。

（責(zé)任編輯：王玉葉）