“警務(wù)廣場”與治道變革*

□毛壽龍

（中國人民大學(xué)，北京 100872）

“警務(wù)廣場”與治道變革*

□毛壽龍

（中國人民大學(xué)，北京 100872）

“警務(wù)廣場”是對政府新的治道的有益嘗試，是能夠解決很多老大難問題的。過去的一些理論包括經(jīng)濟理論、國家理論、社會理論、行政理論、執(zhí)法理論等，為我們提供了很多傳統(tǒng)的治理之道，但用這些理論來指導(dǎo)我們的警務(wù)工作，會出現(xiàn)很多現(xiàn)實的問題。服務(wù)執(zhí)法理論是一種新的治理之道。湖州的警務(wù)改革和政府的治道變革有很大的關(guān)系。民意導(dǎo)向型警務(wù)不僅對公安建設(shè)與警察體系建設(shè)有非常重要的作用，對整個政府的治道變革也是有重大意義的，而且這同樣也是符合國際潮流的。

“警務(wù)廣場”；政府；治道變革；警務(wù)工作；社會管理創(chuàng)新

湖州我已經(jīng)來過很多次，也專門為了解“警務(wù)廣場”的具體做法來過一次，回去后作了一些思考，寫過一個材料。這次到湖州參加“環(huán)太湖警務(wù)論壇”第八屆年會，使我對“警務(wù)廣場”有了一些新的認(rèn)識。我從治道變革的角度，從理論上對“警務(wù)廣場”作一些闡釋。

一、“警務(wù)廣場”的實踐引人注目

（一）“警務(wù)廣場”是對政府新的治道的有益嘗試?！熬瘎?wù)廣場”是一種非常新的警務(wù)模式，這是“警務(wù)廣場”最重要的一個特點。剛才俞可平教授講了，“警務(wù)廣場”是一種新的社會管理模式。但對我來講，“警務(wù)廣場”更多的是對政府新的治道的一種嘗試，這一嘗試對轉(zhuǎn)型期建設(shè)新的政治、經(jīng)濟、社會秩序，無疑是有著非常重大的意義的。我一直在觀察，在經(jīng)濟社會快速發(fā)展，尤其是在社會變革比較劇烈的地方，如果警察沒有作為社會公共秩序的主體力量，警察與老百姓的關(guān)系不好的話，要進行轉(zhuǎn)型是非常困難的。我們過去說某些國家解體或失敗，或者說某些國家缺乏治理能力，其中很重要的一個方面就是警察的問題，是警務(wù)的問題。所以說，湖州的“警務(wù)廣場”對政府的治道變革而言，具有很重要的意義。

（二）“警務(wù)廣場”能夠解決很多老大難問題?！熬瘎?wù)廣場”是一種很創(chuàng)新的理念，也是一種能夠解決很多老大難問題的方法。比如說，很多地方警民關(guān)系很緊張，一旦有暴力傾向時，矛頭針對的首先是我們的派出所或公安局；一旦出現(xiàn)沖突時，警察肯定出現(xiàn)在現(xiàn)場，并直接處于矛盾對抗的狀態(tài)，而且事情過去后的后遺癥是非常嚴(yán)重的。我也在思考北非警察的尷尬狀態(tài)。北非社會開始暴動時，警察作為鎮(zhèn)壓力量出現(xiàn)，后來總統(tǒng)跑了、國家政變了，警察又需要作為維持秩序的力量出現(xiàn)，但因為警察與公民的關(guān)系破壞了，缺乏公信力，處于非常尷尬的狀態(tài)。所以，從這個意義上講，“警務(wù)廣場”不僅是一種很創(chuàng)新的理念，也是一種能夠解決現(xiàn)實中很多老大難問題的有效方法，而且也是一種新的管理機制、制度與機制。這些對于我們湖州來講，有很多活生生的個案，這些個案是很重要的實踐經(jīng)驗。前兩天我在網(wǎng)上買了一本書，這本書專門介紹美國的一些個案，也包括警察共同體、警務(wù)共同體等方面的內(nèi)容，這說明湖州警方的做法是具有國際因素的。國際上即使是發(fā)達國家，也沒有強調(diào)說警察在社會上只是一個核心的執(zhí)法力量，警察實際上是一個社會共同體的有機組成部分。

二、一些傳統(tǒng)的理論值得反思

我想在此和大家探討一下過去的一些理論問題，這些理論為我們提供了很多傳統(tǒng)的治理之道，但這些理論也很值得我們?nèi)シ此肌?/p>

（一）從傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)理論來講。國防、治安是政府的天職。即使有些得了諾貝爾獎的專家，也把國防、治安當(dāng)作政府壟斷的力量，認(rèn)為如果讓公民參與的話，會產(chǎn)生很多問題，如“搭便車”，即公民不積極去做，認(rèn)為市場、社會、消費者都不要參與，只有政府去做才是有效的。這個理論實際上是錯誤的，警察服務(wù)是由政府統(tǒng)一供給的，政府單方面壟斷供給的，消費者沒有參與權(quán)，沒有監(jiān)督權(quán)，其結(jié)果是導(dǎo)致警民對立，警察缺乏社會基礎(chǔ)，缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ)，在融資不夠的地方，很多警察就不得不去抓罰款。

（二）從政治學(xué)國家理論來講。國家是主權(quán)秩序，所有的暴力都是由國家來集中壟斷行使的，禁止公民個人持有任何暴力性武器。一旦國家沒法壟斷主權(quán)秩序了，社會將充滿沖突，就像北非一些國家一樣。要衡量一個國家的成敗，需要一些變量，如國家、私人共用社會的水平如何等。警務(wù)是國家的主權(quán)行為，包括警務(wù)的財政組織、服務(wù)都是國家的行為，所以就把軍隊、警察、法庭、監(jiān)獄包括警務(wù)都作為國家機器的一部分。這樣理解的結(jié)果就是，既然警務(wù)作為國家主權(quán)的一部分，與社會就無關(guān)了，國家和公民也同樣會處于一種對立狀態(tài)。

（三）從傳統(tǒng)社會理論來講。社會理論中有一種沖突理論，資產(chǎn)階級搞“白色恐怖”，無產(chǎn)階級搞“紅色恐怖”。不過，從實際情況來看，如果搞專政，就很可能搞錯對象，即使是人民內(nèi)部矛盾，也很難處理。好比“什么是敵人、什么是朋友”，尤其是基層民警怎么去判斷某一對象究竟是敵人還是朋友？這個理論最大的問題就是把警察作為一種外在的工具性力量，作為社會中一部分人的工具，而不是作為社會內(nèi)在的公共秩序的很核心的力量。如果我們把警察作為社會內(nèi)部的很核心的力量，就像建筑的框架一樣，那么就可以把警察作為內(nèi)在的穩(wěn)定器，然后形成一個警務(wù)共同體，那么這樣的社會就是一個有框架與穩(wěn)定器的社會，而不是把警察當(dāng)做工具。一旦把警察當(dāng)做工具的話，那社會就大亂了。因此，越是實行恐怖統(tǒng)治的地方，警察就越難開展工作。就如同在與老百姓關(guān)系搞不好的地方，你想要破案，那就只能去找匪徒。如果警民一家搞不好，那就會導(dǎo)致警匪一家，否則就沒有線索破案了。你到底是把老百姓當(dāng)成社會生活的一部分，還是變成黑幫社會的一部分？假如你和老百姓的關(guān)系搞好了，那所有的事情就都好辦了。

（四）從傳統(tǒng)的公共管理理論來講。警察力量要有效，一定要有一個龐大的、專業(yè)化的、等級制的組織，政令統(tǒng)一、命令統(tǒng)一、指揮統(tǒng)一。上級發(fā)令，下級必須馬上行動。導(dǎo)致的結(jié)果是管理技術(shù)越來越先進、組織技術(shù)越來越先進、考核技術(shù)越來越先進，而警察隊伍卻越來越龐大，但警察其實是越來越脫離社會了。包括美國等國家，警察隊伍越來越現(xiàn)代化，越來越按照這個理論在走，但是卻導(dǎo)致投入越多、犯罪越猖狂。你可能可以一分鐘就到達案發(fā)地點，但卻只能做善后工作，很難實現(xiàn)預(yù)防。所以說，湖州“警務(wù)廣場”的理念，特別是警務(wù)是可以民主化的理念，是非常具有理論和實踐價值的。一旦警務(wù)實現(xiàn)民主化以后，老百姓就可以直接找到警察。而在那個龐大的警察組織，我們看到的只能是那些穿著制服的“符號”，但是看不到活生生的警察的力量，老百姓不知道找誰，從而導(dǎo)致老百姓找不到警察，會找黑社會來保護自己，使得黑幫的生存有了一個正義的力量基礎(chǔ)。黑幫有了這個有效的基礎(chǔ)，就意味著黑幫有了一個生存的基礎(chǔ)。我在看西方國家的一些關(guān)于黑幫的書，發(fā)現(xiàn)黑幫的小混混是沒有什么收入的，當(dāng)老大也是不掙什么錢的。為什么黑幫對老百姓還有吸引力？就是因為黑幫能為老百姓提供一部分秩序服務(wù)，而這部分秩序服務(wù)是龐大的警察隊伍難以替代的。但是，如果我們搞社區(qū)警務(wù)、搞警務(wù)共同體，這些服務(wù)我們警察都做了，黑幫就失去了生存的基礎(chǔ)。所以我們說，傳統(tǒng)的公共管理理論是需要改變的，如果不改變，并繼續(xù)以此為指導(dǎo)，即使警察把警務(wù)工作做得最好，老百姓也是不會滿意的。

（五）從法學(xué)理論中傳統(tǒng)的執(zhí)法理論來講。傳統(tǒng)執(zhí)法理論強調(diào)執(zhí)法機構(gòu)和人員的威嚴(yán)，依靠威嚴(yán)，也就是嚇唬人，把犯罪分子嚇唬住，導(dǎo)致的結(jié)果是犯罪分子沒被嚇唬住，老百姓卻被嚇唬住了，老百姓都不積極參與公共秩序了?？傉J(rèn)為最好的狀態(tài)是把罪犯嚇跑了，好人留下了，警察也就沒事了。實際上，一個社會總是有好人壞人的。犯罪分子是看不見的，一個人即使職位最高、地位最高，他也可能會犯罪的。從這個意義上來講，我們一味地嚴(yán)厲打擊，結(jié)果會出現(xiàn)很多社會問題，如執(zhí)法懲罰化、威懾化、警務(wù)暴力化等。警務(wù)暴力化本身就有可能會成為暴力的根源，所以我們需要有新的執(zhí)法理論，我稱為服務(wù)執(zhí)法理論。

三、“警務(wù)廣場”與新的治理之道

以上這些理論給我們提供了一個傳統(tǒng)的治理之道的基礎(chǔ)，包括經(jīng)濟理論、國家理論、社會理論、行政理論、執(zhí)法理論等。但用這些理論來指導(dǎo)我們的警務(wù)工作，會出現(xiàn)很多現(xiàn)實的問題，切斷我們警察服務(wù)與消費者之間的有機聯(lián)系，切斷我們警察的社會基礎(chǔ)，使警務(wù)工作難以落地，或者說是讓警察成為社會的外在的力量，難以成為社會秩序的一個有機組成部分，或者使警察成為龐大國家機器的一顆螺絲釘，很難應(yīng)對日益多樣化的社會需要。但“警務(wù)廣場”可以從理論上作一些新的闡釋，就像剛才俞教授講的，“警務(wù)廣場”實際上意味著一種新的善治。

現(xiàn)在的執(zhí)法理論更多地強調(diào)一線警察的現(xiàn)場處置權(quán)，除非你有正當(dāng)?shù)谋O(jiān)督程序。服務(wù)執(zhí)法理論實際上是一線警察面向老百姓的一種直接處置權(quán)，它不是根據(jù)上級的命令來處置的。這是一種新的治理之道。對比之下我們可以發(fā)現(xiàn)，從公共服務(wù)理論、執(zhí)法服務(wù)理論、多中心民主制行政理論中，總結(jié)出新的治理之道是可以指導(dǎo)我們的警務(wù)創(chuàng)新的，而傳統(tǒng)治理之道會導(dǎo)致很多問題。金局長總結(jié)的湖州警務(wù)面臨的一些實踐問題，從傳統(tǒng)理論上是可以推導(dǎo)出來的。

那么，新的理論是什么？是警務(wù)作為集體消費的物品，老百姓自己可以決定的、可以參與的。一個警察、一個派出所、一個公安局保一方平安，是有一個集體的消費單位的，警務(wù)可以由個人、集體、政府供給。一旦把這些聯(lián)系在一起，就形成了警務(wù)共同體，而不是由國家或政府壟斷的。復(fù)合多中心制度的理論，實際上與國家主權(quán)理論有所區(qū)別，它并不是完全否定國家主權(quán)理論，它實際上更多地從服務(wù)的角度來看一線、二線、三線等不同區(qū)域，甚至是可以跨區(qū)域的。比如我們今天的環(huán)太湖警務(wù)共同體，實際上就是跨行政區(qū)域的警務(wù)共同體，同時我們還可以進行國際、省、市等不同層次的警務(wù)合作。國家的主權(quán)越來越淡化，凸顯的是公民的主權(quán)，公民作為消費者、作為社會主體的主權(quán)。所以說警務(wù)共同體可以更好地契合老百姓的多樣化的需要。公共服務(wù)也是一樣，它不是國家的基本職能，它是以公民為本位的，也就是公民利益無小事。而多中心民主制行政，實際上講的是行政也是可以民主的。行政組織可以分多個節(jié)點，在這些節(jié)點基礎(chǔ)上，去實現(xiàn)行政民主。金局長總結(jié)了湖州警務(wù)工作有很多節(jié)點，包括決策民主、監(jiān)督民主、用人民主等。執(zhí)法服務(wù)理論的核心和根本是為了解決問題，目的是使社會有更好的秩序，而不是更多的處罰。我們要更多地去建立社會信任，而不是去破壞社會信任。我不主張通過重罰等手段來執(zhí)法，這些都是破壞信任關(guān)系的。我們完全可以以正義的力量、公開的方式去成為維持社會秩序的一部分。警察的權(quán)力更多地表現(xiàn)為一線的權(quán)利、服務(wù)性的權(quán)利，而沒有任何特權(quán)，這就是執(zhí)法為民的本質(zhì)要求和要義所在。

綜上所述，我們可以看到，湖州的警務(wù)改革和政府的治道變革有很大的關(guān)系，從過去的威懾到親民，從過去的強調(diào)單點的抽象的民主到具體的多點的可以實踐的民主，從統(tǒng)一集中管理到新公共管理，再到多方面的合作治理，以民意為導(dǎo)向建立警察與公民、企業(yè)、社區(qū)等各方面的伙伴關(guān)系，培育新的公共消費經(jīng)濟，集體的消費由集體的需求來決定，形成了一個警務(wù)經(jīng)濟的共同體。所以，我覺得民意導(dǎo)向型警務(wù)不僅對公安建設(shè)與警察體系建設(shè)有非常重要的作用，對整個政府的治道變革也是有重大意義的，而且這同樣也是符合國際潮流的。

閱讀鏈接：

毛壽龍教授談社會秩序和治道變革

在回答湖州市開發(fā)區(qū)管委會副主任、湖州市公安局開發(fā)區(qū)分局局長沈秋偉有關(guān)基層民警如何認(rèn)識和把握自愿秩序與強制秩序這一問題時，毛壽龍教授如是說。

這個問題非常難，但是我想從幾個角度來講一下。一是民意的確有很多表達形式，我們到底是用“照相”的方法來表達民意，還是用“素描”的方法來表達民意？我們知道，攝影家是直接照相的，是從美學(xué)的角度選取其中一部分現(xiàn)實的景象，而畫家是會拍很多照片、或去寫生，然后回來進行許多創(chuàng)造。所以說民主有很直接的民主，也有非常抽象的經(jīng)過加工的民主。“警務(wù)廣場”很重要的意義就在于它可以形成一種自由的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)拿裰髦刃颍@種民主秩序是很難通過外在的強制的方法把它解決好并形成的。每個人可以在里面自由發(fā)言，但是作為公安局長去家訪，去一個個談，就弄不清哪句話是真的，哪句話是假的。我在學(xué)校當(dāng)過系主任，有很多學(xué)生來和我談話，但是我發(fā)現(xiàn)很多學(xué)生的話是不可信的，因為我是系主任，他是學(xué)生，地位不平等，他不能暢所欲言。最后你會發(fā)現(xiàn)在公安局長或系主任的權(quán)威下，很多人說的話都是策略性語言，如按照這種策略性語言去做、去決策的話，會出現(xiàn)很大的問題。但是，廣場里面就不一樣了，有些人發(fā)牢騷，有些人表揚，但是更多的人說的都是理性的語言，他可以協(xié)商、可以對話，而且信息可以相互補充。作為一個廣場，誰在里面都是平等的，無論是局長、所長還是普通民警，到那里一站，都是平等的，所有人在廣場里都是廣場的一個部分。最近有張奧巴馬的照片，把奧巴馬照得跟一般人一樣，在中國網(wǎng)上引起轟動，但是在美國感覺很正常，因為這張照片的主角不是他，而是打拉登的軍事指揮部的人。所以，只有在相對的廣場里面，自由、信任、協(xié)商的氣氛才能逐步形成，而且你做的事情他都會同意，如果不對可以直接指出來。所以，我不太主張上訪、告密，有些人當(dāng)面跟你說好話，背后告你的狀，我很不喜歡，人家有問題可以直接當(dāng)面跟他提出來，而且可以討論。我也曾經(jīng)研究過宋朝包拯的奏折，把另一名丞相說得一無是處，而這名丞相的奏折也把包拯說得一無是處，這樣的奏折顯然是沒有意義的。所以說，民主是有很多意義的，你可以去微服私訪、可以去廣泛調(diào)研等，但是沒有一個場合、一個平臺把公眾的不同的意見或利益綜合在一起。但廣場就不同了。大家都可以看到，這是一種自由、演進的公共秩序，警察在這個時候可以作為嵌入性的力量，成為秩序的核心部分。例如有人亂擺攤的問題，之所以有擺攤，那是因為老百姓有這方面需求，這個時候警察就應(yīng)該去商量，而不是一味地去罰款、去取締。又如社區(qū)停車的問題，大家可以商量停車怎么停，而不是說一律貼上罰款通知單。所以說，自發(fā)的秩序，讓它成為公共的秩序，而不是成為有邪惡力量介入的秩序。讓警務(wù)工作深入到老百姓的需求中去，而不是強加的，說這地方就不讓擺攤、就不讓停車等等問題，有些時候警察老是去罰款，錢是罰到了，但是沒有從根本上解決問題。所以說，從實踐中可以看到，“警務(wù)廣場”是一個非常好的建立自發(fā)的公共秩序的辦法，是一個很好的平臺，實現(xiàn)了很多理念。民主是平等的，在這個秩序里面人人都是平等的，那么這個秩序是可持續(xù)的，而且是適合老百姓需要的，是可以變化的。大家商量后，對很多政策的變化也很少會有質(zhì)疑。所以從這個意義上講，湖州的實踐是非常重要的，對于我們實現(xiàn)具體的民意，實現(xiàn)有質(zhì)量的民主，建立自發(fā)、平等、統(tǒng)一的高質(zhì)量的公共秩序是非常有意義的。

在回答安吉縣委常委、縣公安局局長吳佩勛有關(guān)“警務(wù)廣場”戰(zhàn)略對政府治道變革，對建設(shè)服務(wù)型政府、服務(wù)型公安機關(guān)有什么意義和作用這一問題時，毛壽龍教授指出：對于政府來說，有很多事要去做，其中很核心的一項就是提供秩序，在秩序方面成為很核心的力量，而公安機關(guān)是這個核心力量中最核心的力量，對于經(jīng)濟社會乃至政治的發(fā)展都是很重要的。在很多國家，如果警察深得民心的話，包括市場經(jīng)濟、公民社會以及政治的轉(zhuǎn)型都會非常順利，而且代價很低。所以，從這個意思上講，“警務(wù)廣場”對政府治道變革有很重要的意義。大家為什么擔(dān)心民主化后會亂，就是因為怕警察控制不住這個社會，但是如果警察本身就是社會公共秩序的一部分，那就不必要擔(dān)心了，包括經(jīng)濟轉(zhuǎn)型也是如此。但是如果警察作為一種外在的力量或者工具性的力量，那就比較麻煩。中央也提出了非警務(wù)工作警察要少參加，但是社會矛盾出現(xiàn)，不把它當(dāng)做警務(wù)也是不可能的，而且有些地方本地警察成為本地社會的一部分，還需要外調(diào)警察來加強執(zhí)法。就舉個簡單的例子，關(guān)于停車的事，如果家門口停著一排車，本地警察早就知道如何維護秩序，一個月罰一次是最好的，而領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為這是警力不足，沒有好好執(zhí)法的結(jié)果，并從外地調(diào)了警察過來天天執(zhí)法，等到外地警察走了，本地警察就沒法工作了，警察就可能變成人人喊打的尷尬境地了。所以，在這個時候，解決問題是本地化的，政府治理之道的變革就是要讓警務(wù)工作下沉到基層，扎根到社會里面。當(dāng)然，我們也不排除警務(wù)工作的專業(yè)化、高水平，各方面的現(xiàn)代化的管理以及區(qū)域之間的良好的合作。但是，警察取信于民，是通過深入民間的各種各樣的行為來實現(xiàn)的，而且很多的沖突在這個層面是可以化解的。既然知道這個地方停車強制執(zhí)法是很難的，那我們就應(yīng)該內(nèi)在執(zhí)法，讓老百姓自己商量來解決，這也是警務(wù)民主非常重要的方面。所以說，政府治道變革從大的方面來講，有理念的變化，也有制度上的轉(zhuǎn)型，但是更多的是要形成一種行為模式，一種文化意識，那都是要從一件件的事情來做起的，而且要和很多的具體問題聯(lián)系在一起的。所以說，民意把握是很微妙的，如在一個轄區(qū)，組織當(dāng)?shù)乩习傩沼懻摦?dāng)?shù)氐木槭鞘裁矗皇俏覀兙熳约喊l(fā)布警情，而是老百姓自己來討論警情，討論如何解決一些實際的問題。外在的強制和內(nèi)在的秩序，需要我們警察把握好，把握不好你就是外人，把握得好你就是公共秩序的一部分，而且還和老百姓非常有感情。

D035

A

1674-3040（2011）04-0017-04

2011-07-20

毛壽龍，中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長、公共管理學(xué)院公共政策與安全研究所教授、博士生導(dǎo)師，本刊“專家方陣”專家。

*這是2011年6月18日毛壽龍教授在湖州舉行的

“環(huán)太湖警務(wù)論壇”第八屆年會上的主題演講。根據(jù)錄音整理，本刊發(fā)表時略有刪節(jié)和修改。

（責(zé)任編輯：蔣國長）