深化縱向行政管理層級改革研究

汪玉凱

深化縱向行政管理層級改革研究

汪玉凱

改革開放以來，我國在行政管理體制改革中，圍繞縱向行政管理層級進(jìn)行過一些探索和改革。但總體上看，這方面的問題依然突出。從縱向組織結(jié)構(gòu)看，主要是層級過多，行政成本過高，地方政府承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任與能力脫節(jié)，制約和影響了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在新的歷史條件下，如何深化行政層級改革，是行政管理體制改革的一項重要任務(wù)。

一、減少行政層級，管理重心下移

第一，要把省直管縣放在未來我國城鄉(xiāng)一體化大戰(zhàn)略中來觀察。城鄉(xiāng)一體化既不能理解為鄉(xiāng)村城市化，也不應(yīng)該理解為一般意義上的城市化，而是一個國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段以后，實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的融合過程。這個融合過程不可能一蹴而就，而是一個漫長的過程。按照國際社會的經(jīng)驗，當(dāng)一個國家的城市化率達(dá)到50%左右的時候，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化融合的最佳時期。我國目前的城市化率達(dá)到了45.8%，已接近城鄉(xiāng)一體化融合的最佳時機(jī)。

從體制的視角來看，城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略主要有三個基本要素：一是從制度層面上保障城市和鄉(xiāng)村各種要素的自由流動，不受制度的阻礙；二是作為政府的政策目標(biāo)，應(yīng)該是統(tǒng)一的，既涵蓋城市也應(yīng)該涵蓋鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)總體上有統(tǒng)一的政策目標(biāo)；三是在制度安排上，城鄉(xiāng)應(yīng)該有統(tǒng)一的制度設(shè)計和安排。在上述制度框架下，城鄉(xiāng)一體化應(yīng)遵循三大目標(biāo)：一是在政治上，要使中國城鄉(xiāng)居民都有平等的社會地位，享有共同的政治權(quán)利；二是在經(jīng)濟(jì)上，要通過城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，特別是農(nóng)村生產(chǎn)力大力發(fā)展，使城市和農(nóng)村大體能夠處在同等的生產(chǎn)力發(fā)展水準(zhǔn)上；三是在政府提供的公共服務(wù)方面，所有社會成員都能享受到大體相同的基本公共服務(wù)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的路徑，大體有三條：首先，打破城鄉(xiāng)二元分割的體制和政策限制；其次，統(tǒng)一城鄉(xiāng)的規(guī)劃、建設(shè)和管理；再次，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展，協(xié)調(diào)發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展。

按照上述思路，對現(xiàn)實(shí)的準(zhǔn)確判斷，無疑是實(shí)施這一戰(zhàn)略的最重要的前提和基礎(chǔ)。目前，我國還沒有走到城鄉(xiāng)一體化的道路上來，基本是兩條線在平行發(fā)展。城鄉(xiāng)之間的差別沒有縮小。數(shù)字顯示，1978年，城鄉(xiāng)收入比是2.22:1，目前是3.33:1。城鄉(xiāng)二元分治的根基并沒有動搖。

造成上述情況的原因很多，如果從體制角度來看，至少有三個因素：一是政府的公共政策制定一直受制于城鄉(xiāng)二元分治，沒能形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化政策目標(biāo)和制度安排。二是1982年中國實(shí)行了市管縣體制，資料顯示，到2002年全國的330個地級單位已經(jīng)有275個實(shí)行市管縣，覆蓋10億人。但少數(shù)地方出現(xiàn)了“市卡縣、市壓縣”的現(xiàn)象，這在某種意義上強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元分治。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)不盡合理，也影響了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。種種跡象表明，要加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，必須對現(xiàn)行的縱向行政管理體制進(jìn)行必要的調(diào)整和改革。

第二，加快地方縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的制度框架。調(diào)整縱向?qū)蛹壒芾?，必須?shí)行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)戰(zhàn)略，減少管理層次，實(shí)現(xiàn)管理重心下移。加快省直管縣改革，正是調(diào)整縱向?qū)蛹壒芾硭扇〉闹卮蟛襟E。目前推進(jìn)省直管縣主要有兩種模式：海南模式和浙江模式。海南從1988年建省開始就沒有實(shí)行過市管縣，2008年，海南進(jìn)一步簡政放權(quán)，將省里的100多項權(quán)力下放到市縣。浙江模式是把縣級財權(quán)歸省級政府直接管理，而行政權(quán)力仍服從市一級領(lǐng)導(dǎo)。以浙江為代表的改革主要是擴(kuò)大縣級政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，而在社會管理和公共服務(wù)等方面，還不是完全的省直管縣。浙江模式仍是目前多數(shù)地區(qū)可以直接借鑒的選擇，但是隨著改革的深入，預(yù)計在“十二五”期間，將有更多地方會借鑒海南模式，將財政上的省直管縣，發(fā)展到行政上的省直管縣。另外，隨著現(xiàn)代化水平的提高，高速公路的四通八達(dá)、電子政務(wù)快速發(fā)展等，也為推進(jìn)省直管縣、增加省直接管理單位的數(shù)量、擴(kuò)大管理幅度提供保障。

二、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，重構(gòu)公共服務(wù)體系

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是黨的十七大提出的重大戰(zhàn)略舉措，也是未來包括“十二五”在內(nèi)的行政管理體制改革的重要目標(biāo)。我國在現(xiàn)階段推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，總體上還是一個低標(biāo)準(zhǔn)的。這就是說，我國要用占世界經(jīng)濟(jì)總量9.5%的GDP，解決占世界21%人口的基本公共服務(wù)均等化。按照專家們的測算，我國在未來幾年要推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，按最低標(biāo)準(zhǔn)計算，最少需要投入6萬億人民幣；而要達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家的平均水平，則需要投入45萬億。顯然，目前還不具備這樣的經(jīng)濟(jì)能力，只能從低水平起步。

由于民生問題比較突出，“十二五”期間，圍繞實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，必將是我國行政管理體制改革的重點(diǎn)。在這方面，要著力推進(jìn)以下六方面工作：

第一，確立基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。在我國實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，主要目標(biāo)應(yīng)該是三個方面：即逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化；逐步實(shí)現(xiàn)不同社會群體之間基本公共服務(wù)的均等化。

第二，強(qiáng)化政府責(zé)任。在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程中，政府的責(zé)任主要包括：一是要保證公共政策制定和實(shí)施的公平與正義。包括制定公共政策選擇的價值取向，防止政府利益部門化的傾向，統(tǒng)籌制定全國性的基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略規(guī)劃等。二是要改革和完善公共財政制度。包括調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，把更多資金投向基本公共服務(wù)領(lǐng)域；堅持基本公共服務(wù)政府投入的持續(xù)增長；以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，進(jìn)一步深化省以下財政管理體制改革；完善和規(guī)范中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付制度。三是以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，加強(qiáng)政府公共服務(wù)能力建設(shè)。政府的行政管理體制要與有效履行公共服務(wù)職能的要求相適應(yīng)，加快電子政務(wù)建設(shè)的步伐，改善基本公共服務(wù)供給的技術(shù)手段和提供方式等。四是建立政府基本公共服務(wù)績效評價體系。包括建立基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，建立基本公共服務(wù)嚴(yán)格的問責(zé)制等。

第三，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度。按照目前我國的實(shí)際狀況，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度應(yīng)主要包括以下內(nèi)容：一是全面推進(jìn)以落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制為重點(diǎn)的農(nóng)村義務(wù)教育改革，全面推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，全面落實(shí)農(nóng)村最低生活保障，按照“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的原則，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革。二是合理劃分中央地方各級政府在基本公共服務(wù)中的職責(zé)分工。如合理劃分中央與地方政府在義務(wù)教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、基本社會保障中的分工等。三是要統(tǒng)籌解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)供給。

第四，探索公共服務(wù)的多元參與機(jī)制。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，政府不可能大包大攬。政府在履行自身責(zé)任的同時，要廣泛動員社會力量、市場力量，探索公共服務(wù)的多元參與機(jī)制，才能加快基本公共服務(wù)均等化的步伐。

三、深化財政體制改革，解決中央與地方的事權(quán)與財力的關(guān)系問題

要逐步建立和完善作為政府履行公共服務(wù)職能基礎(chǔ)的公共財政體系。

近年來，隨著財政收入快速增長，中央財政支出積極向衛(wèi)生、教育和社會保障等方面傾斜，支持解決民生問題。要鞏固這一民生財政成果，關(guān)鍵在于完善制度，主要包括完善財政體制和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付。關(guān)于財政體制，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確中央政府與地方政府，以及地方各級政府之間在提供義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障和生態(tài)環(huán)境等基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制。關(guān)于轉(zhuǎn)移支付制度，要完善轉(zhuǎn)移支付制度的指導(dǎo)思想，以實(shí)現(xiàn)全國各地公共服務(wù)水平的均等化為基本目標(biāo)，應(yīng)以一般轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力。要試行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式。要逐步取消稅收返還，將其并入一般轉(zhuǎn)移支付形式。要科學(xué)界定專項轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，控制其準(zhǔn)入的條件和規(guī)模。要完善財政轉(zhuǎn)移支付的法制化建設(shè)，用法律形式把轉(zhuǎn)移支付制度的原則、內(nèi)容、形式、預(yù)算和監(jiān)督等確定下來。此外，加大基本公共服務(wù)領(lǐng)域投入，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施，可以盡可能吸收民營資本投入，減少政府支出，以便將這方面的資金轉(zhuǎn)向不斷增加的教育、保健與福利服務(wù)等基本公共服務(wù)方面的支出。

（作者系國家行政學(xué)院教授）