城鎮(zhèn)化發(fā)展與省直管縣改革戰(zhàn)略研究

張占斌

城鎮(zhèn)化發(fā)展與省直管縣改革戰(zhàn)略研究

張占斌

近年來(lái)，黨和國(guó)家的重要文件與規(guī)劃中多次提出省直管縣改革。從各地實(shí)踐情況和理論界討論來(lái)看，人們比較關(guān)注的是省直管縣改革在加強(qiáng)財(cái)政管理、提高行政效率以及減少行政層級(jí)等方面的重要作用，而對(duì)省直管縣改革與城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)系探討不夠。“十二五”時(shí)期乃至更長(zhǎng)時(shí)期，在國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展和提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，特別需要省直管縣改革的有力支撐。因此，在“十二五”規(guī)劃開(kāi)局之際，需要從加快城鎮(zhèn)化發(fā)展和提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的角度，加強(qiáng)省直管縣改革的戰(zhàn)略研究。

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展與省直管縣改革的思想演進(jìn)

總體來(lái)看，國(guó)外學(xué)者研究城鎮(zhèn)化發(fā)展問(wèn)題最初是圍繞農(nóng)村城市化這個(gè)線索展開(kāi)的。早期的有重農(nóng)主義學(xué)者鮑泰羅的《城市論：論城市偉大之原因》，約翰·馮·杜能1826年的《孤立國(guó)同農(nóng)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系》，史密斯1925年的《北美：人口、資源、發(fā)展及其作為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)地區(qū)大陸的發(fā)展前景》。馬克思在《資本論》等著作中對(duì)工業(yè)化、城市化發(fā)展與城鄉(xiāng)關(guān)系也有很多論述，提出城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)對(duì)立到城鄉(xiāng)融合是歷史的必然。這些研究，強(qiáng)調(diào)了城市發(fā)展的重要性和鄉(xiāng)村城市化的方向。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，圍繞城市發(fā)展的重要性和鄉(xiāng)村城市化的方向，西方學(xué)界提出了增長(zhǎng)極理論、中心—外圍理論、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造論、田園城市理論等，其中二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)論最有影響力，并形成了著名的劉易斯—費(fèi)景漢—拉尼斯模型，該模型強(qiáng)調(diào)城市化對(duì)解決城鄉(xiāng)關(guān)系的重要意義。與此相關(guān)，圍繞城市化發(fā)展，國(guó)外學(xué)者也加強(qiáng)了地方治理研究，提出了行政體制改革和行政區(qū)劃調(diào)整的問(wèn)題，并把企業(yè)管理“扁平化”思想引入行政管理實(shí)踐，特別是減少行政層級(jí)，提高行政效率，成為政府行政改革追求的新目標(biāo)之一。

新中國(guó)成立到上個(gè)世紀(jì)末，理論界對(duì)如何推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展做了大量研究。主張大體有三類(lèi)：一是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)主張；二是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)配套改革主張；三是城鄉(xiāng)良性互動(dòng)主張。而在討論城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點(diǎn)時(shí)，比較多的爭(zhēng)論是發(fā)展大城市，還是中等城市，還是小城鎮(zhèn)，或者是大中小相結(jié)合相協(xié)調(diào)等。當(dāng)然，這些政策主張比較多地體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。但我們也注意到，在考慮經(jīng)濟(jì)因素的同時(shí)，也提出了行政體制改革的支撐問(wèn)題。在這些思想的影響下，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也多次進(jìn)行了體制改革和行政區(qū)劃調(diào)整。比較有影響的是上個(gè)世紀(jì)80年代中期以后實(shí)行的市管縣改革。

進(jìn)入新世紀(jì)，理論界對(duì)市管縣的弊端提出改進(jìn)建議，多數(shù)看法集中在實(shí)行省直管縣改革方面。一是主張改革的觀點(diǎn)。不少學(xué)者認(rèn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)行政體制改革提出新要求，市管縣積弊甚多，宜實(shí)行省直管縣改革。二是不贊成改革的觀點(diǎn)。認(rèn)為市管縣體制基本適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。三是省直管縣與市管縣并行的觀點(diǎn)，認(rèn)為省直管縣只是局部的適應(yīng)性改革，市管縣體制并沒(méi)有失去存在的價(jià)值，市管縣與省直管縣在空間上可以并存。四是“復(fù)合行政”的觀點(diǎn)。認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變滯后，可采取復(fù)合行政來(lái)解決行政區(qū)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

現(xiàn)在看來(lái)，理論界的討論雖然意見(jiàn)不能完全統(tǒng)一，但絕大多數(shù)的專(zhuān)家學(xué)者對(duì)省直管縣改革持支持態(tài)度。

二、加強(qiáng)城鎮(zhèn)化發(fā)展與省直管縣改革的頂層設(shè)計(jì)

近年來(lái)，一些省級(jí)政府，從經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理層面構(gòu)建省直管縣體制，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。“十二五”時(shí)期及以后一段時(shí)間，是我國(guó)加快城鎮(zhèn)化發(fā)展、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要時(shí)期，同時(shí)也是推動(dòng)省直管縣改革重大突破時(shí)期，在內(nèi)容及時(shí)間上，兩者具有高度關(guān)聯(lián)性，省直管縣改革應(yīng)與城市化發(fā)展趨勢(shì)和特征相適應(yīng)。

在城市的發(fā)展方向上，必須堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是城市化發(fā)展的一個(gè)原則。省直管縣改革要有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，要適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展特點(diǎn)，具備條件的地方可以實(shí)行完全意義上省直管縣，有些縣要變成城市的一個(gè)區(qū)，有些地方可保留市管縣的體制，但總的原則是要有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有利于縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在加速大中城市發(fā)展的同時(shí)，當(dāng)前要把發(fā)展中小城鎮(zhèn)作為城市化的戰(zhàn)略重點(diǎn)。不能片面借鑒國(guó)外重點(diǎn)發(fā)展特大城市的經(jīng)驗(yàn)，要從中國(guó)城鎮(zhèn)化的實(shí)際水平情況出發(fā)。發(fā)展中小城鎮(zhèn)，不僅是解決城和鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，也是最終解決城市化成本過(guò)高問(wèn)題的關(guān)鍵，只有小城市、小城鎮(zhèn)發(fā)展得好，大城市才能提高發(fā)展質(zhì)量。省直管縣與城鎮(zhèn)化的發(fā)展不但不矛盾，而且有助于推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，關(guān)鍵是省直管縣出臺(tái)的政策要置于城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景之下。

上世紀(jì)90年代以來(lái)，在逐漸完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，一些省區(qū)陸續(xù)推行以強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、縣財(cái)省管等為主要內(nèi)容的省直管縣改革試點(diǎn)，至今改革仍在繼續(xù)擴(kuò)大并開(kāi)始向縱深推進(jìn)。從其特點(diǎn)來(lái)說(shuō)，這是從下到上、從易到難、從少到多的改革。這種漸進(jìn)式改革之所以被采用，很重要的原因就是能夠在特定的時(shí)空中攤薄改革成本。但總的看省直管縣問(wèn)題還不少，推進(jìn)力度也還有限，需要加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)和制度安排。

三、省直管縣改革要為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供強(qiáng)大支撐

2010年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為47.5%，到新中國(guó)建立100年（2049年）時(shí)，城鎮(zhèn)化率將可能達(dá)到75%左右，達(dá)到目前發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平，這樣，今后40年是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展提高質(zhì)量的重要時(shí)期，應(yīng)把省直管縣改革作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要著力點(diǎn)。

第一，增加中小城市，加快市制創(chuàng)新。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在轉(zhuǎn)變過(guò)程中我國(guó)的設(shè)市模式也呈多樣化的特征，如整縣改市、切塊設(shè)市、市管縣、地市合并等，形式多樣，基本適應(yīng)了我國(guó)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。具體說(shuō)來(lái)，每一種模式都有優(yōu)點(diǎn)，但也存在一些問(wèn)題。我國(guó)從1997年凍結(jié)“縣改市”的審批后，許多地方紛紛通過(guò)縣改區(qū)的方式實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃調(diào)整，用以擴(kuò)大中心城市的幅度，提升縣改區(qū)部分城市化建設(shè)水平。隨著強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，特別是財(cái)政上省直管縣的深度推進(jìn)，縣域內(nèi)城市化發(fā)展的要求越來(lái)越迫切。我國(guó)縣級(jí)行政區(qū)劃存在的主要問(wèn)題，一是中小城市的數(shù)量太少，二是許多縣的面積較小，機(jī)構(gòu)臃腫?？煽紤]通過(guò)增設(shè)縣級(jí)市適應(yīng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的需要，承接大部分農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移人口，并調(diào)動(dòng)地方發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)的積極性，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。我國(guó)上世紀(jì)90年代制定的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)現(xiàn)在城市建制設(shè)置的要求，應(yīng)研究重新修訂。

第二，重點(diǎn)加強(qiáng)縣域中心城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)縣域城市化發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化取得了巨大成就，但也存在兩個(gè)問(wèn)題：一是城鎮(zhèn)化發(fā)展偏重于大城市和特大城市，中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不夠；二是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，比較重視城市規(guī)模的擴(kuò)大和城鎮(zhèn)建設(shè)的美化，輕視為農(nóng)民真正轉(zhuǎn)為市民提供更多的機(jī)會(huì)，造成這一結(jié)果與城鄉(xiāng)二元體制有直接的關(guān)系。省直管縣改革制度設(shè)計(jì)的目的在于推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在于依靠行政體制改革打破市管縣體制的均衡，重建省直管縣領(lǐng)導(dǎo)體制的均衡，沖擊城鄉(xiāng)二元體制。中心城鎮(zhèn)是縣域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極，是縣域資源配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制中心。中心城鎮(zhèn)是縣域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展最有潛力的區(qū)位，是形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。由于省直管縣改革的推進(jìn)，省對(duì)縣擴(kuò)權(quán)、地級(jí)市向縣放權(quán)，縣對(duì)于城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃有了很大的自主權(quán)，這為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部空間。另外，省財(cái)政直接結(jié)算到縣，縣級(jí)可直接向省級(jí)爭(zhēng)取城鎮(zhèn)建設(shè)資金支持。發(fā)展依托縣城的新型城鎮(zhèn)化，不僅可以逐步形成縣域范圍內(nèi)功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，有效提高農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量，而且有利于農(nóng)村外出勞動(dòng)力向中心城鎮(zhèn)集聚，有利于農(nóng)民工的合理流動(dòng)和市民化，改變當(dāng)前已進(jìn)城的農(nóng)民工實(shí)際上并沒(méi)有市民化的“半城鎮(zhèn)化”和“假城市化”狀態(tài)。更重要的是，發(fā)展依托中心城鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化，可以創(chuàng)造出持續(xù)增長(zhǎng)的需求。當(dāng)前，我國(guó)的城鎮(zhèn)化已進(jìn)入功能調(diào)整、適度集中的新階段，突出表現(xiàn)為大城市的調(diào)整性擴(kuò)張和小城市的集中發(fā)展現(xiàn)象并存。在未來(lái)一段時(shí)間里，以全國(guó)2000多個(gè)縣城為依托發(fā)展中小城市、推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，將是中國(guó)城鎮(zhèn)化的重要發(fā)展方向。建議在未來(lái)40年把500個(gè)縣城（千強(qiáng)鎮(zhèn)的二分之一）發(fā)展成為中小城市（連同現(xiàn)有的600多個(gè)城市，將達(dá)到1200個(gè)左右的城市），構(gòu)成城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

（作者系國(guó)家行政學(xué)院教授）