我國社會管理體制改革與創(chuàng)新

葛延風(fēng)

我國社會管理體制改革與創(chuàng)新

葛延風(fēng)

“社會管理，說到底是對人的管理和服務(wù)。”這是胡錦濤總書記2011年2月19日在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上對社會管理內(nèi)涵作出的重要論斷。這一論斷有兩層含義：第一層含義，社會管理的對象是人；第二層含義，社會管理不單是管理，還包括服務(wù)。對人的管理和服務(wù)是有規(guī)律可循的。雖然“社會管理”見諸于官方表述是在十六大以后，但這項(xiàng)工作在新中國成立以后始終是在開展的。因此，回顧并總結(jié)改革開放以來我國社會管理遇到的挑戰(zhàn)及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對下一步完善社會管理體制具有重要意義。

一、改革開放以來我國社會管理遇到的挑戰(zhàn)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家?guī)缀鯄艛嗔怂兄匾馁Y源，不僅包括各種生產(chǎn)要素，也包括人們生存和發(fā)展的機(jī)會及信息資源。以這種壟斷為基礎(chǔ)，國家對經(jīng)濟(jì)和社會生活實(shí)行了全面而嚴(yán)格的控制①。單位和公社分別是城市、農(nóng)村實(shí)施社會管理的組織依托，戶籍則是管控城鄉(xiāng)之間人口流動的一項(xiàng)制度。國家、企事業(yè)單位、個人利益也基本是一體的。在這樣一種制度架構(gòu)下，建國后30年除“文化大革命”這樣的政治性動亂外，我國社會基本保持了安定有序，但社會活力明顯不足。

改革開放以來，隨著我國向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)、社會組織運(yùn)行方式都發(fā)生了重大變化。其中，非常重要的一個變化是國家不再控制全部資源，市場在資源配置中逐步發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，極大地激發(fā)了經(jīng)濟(jì)活力。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型也從根本上改變了國家管理社會的基礎(chǔ)，給社會管理提出了許多挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為以下幾方面：

一是單位制的功能弱化和公社的取消，導(dǎo)致社會管理的基層組織依托幾近喪失。隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，公有制企業(yè)的社會職能逐漸弱化，而新成長的非公有制企業(yè)從一開始就沒有主動承擔(dān)社會管理職能。在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代了集體經(jīng)濟(jì)，公社取消后，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)、社會生活全面非組織化。

二是改革開放帶來利益分化，增加社會管理的難度。利益分化發(fā)生在多個層面，企業(yè)不再是政府的附屬機(jī)構(gòu)，成為獨(dú)立的利益主體，在社會管理方面不再直接聽命于政府；社會階層迅速分化，私營、外資企業(yè)主，企事業(yè)管理人員，農(nóng)民工等新的階層出現(xiàn)，利益訴求各不相同，利益矛盾增加；還有一個不能忽視的事實(shí)是，隨著以放權(quán)讓利為主要特征的改革的實(shí)施，地方政府角色發(fā)生了變化，逐漸成為一個相對獨(dú)立的利益主體。

三是大規(guī)模的人口流動，給公共服務(wù)提供和社會秩序維持帶來巨大壓力。改革開放以后，國家逐漸放松了對人口流動的控制，大量農(nóng)村勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，成為我國經(jīng)濟(jì)快速增長的重要支撐。但同時(shí)，大規(guī)模的人口流動給當(dāng)?shù)厣鐣刃虻木S持帶來了巨大壓力，對公共服務(wù)提出了很大需求，而以地方財(cái)力為主的公共服務(wù)供給模式很難滿足這種需求，帶來了各種問題。

此外，在國內(nèi)外大環(huán)境的影響下，公眾的價(jià)值觀、生活方式日趨多元化，也增加了社會管理的難度。

二、社會管理體制的調(diào)整改革及有待解決的突出問題

面對上述挑戰(zhàn)，政府和社會對原有的社會管理體制作出了積極的回應(yīng)和調(diào)整，但仍然存在一些問題。歸納起來，主要是三個方面：

一是使基層社會重新組織化。既然原有的單位制不再有效，公社已經(jīng)消失，就必須建立一種新的組織形式使基層社會重新組織化。這種努力從20世紀(jì)80年代初就開始了。1982年修改憲法時(shí)，確立了居民委員會和村民委員會作為基層群眾性自治組織的法律地位，并于1987年頒布實(shí)施了《村民委員會組織法（試行）》，于1989年頒布實(shí)施了《城市居民委員會組織法》。之后，各地農(nóng)村就村民自治進(jìn)行了積極地探索，城市也大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)了基層社會的重新組織化。居民委員會和村民委員會的法律定位是基層群眾性自治組織，但實(shí)際上它們都承擔(dān)了大量執(zhí)行黨和政府政策的職能，有些學(xué)者稱之為“行政化”②。

社團(tuán)是基層社會組織化的另一種形式。與社區(qū)按居住地組織不同，社團(tuán)是按照利益、興趣和認(rèn)同等維度組織起來的。新中國成立之初，我國就成立了工會、婦聯(lián)、科協(xié)、文聯(lián)、作協(xié)等社會團(tuán)體。改革開放后，隨著利益分化和社會自由度的提高，人們對社團(tuán)提出了更多需求。從實(shí)際結(jié)果來看，各類社團(tuán)也都得到了較大發(fā)展，社團(tuán)在提供社會服務(wù)、促成良好社會秩序等方面發(fā)揮了積極作用。

如何真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治、社團(tuán)自治，激發(fā)社會活力，增強(qiáng)社會服務(wù)能力，減輕政府壓力，是基層社會組織建設(shè)中有待解決的問題。

二是推進(jìn)利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。改革開放后，隨著利益分化和公民政治參與意識的提高，建設(shè)有效的利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制成為迫切需求。除完善人民代表大會、政治協(xié)商會議等基本政治制度外，其他利益表達(dá)和協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)也有很大進(jìn)展。在利益表達(dá)方面，信訪制度被重新利用。雖然信訪制度在真正解決問題和難題方面存在一些缺陷，但通過信訪反映問題，是基層老百姓一種重要的利益表達(dá)渠道。而社團(tuán)，特別是行業(yè)協(xié)會及職業(yè)團(tuán)體，也發(fā)揮了利益表達(dá)的功能。此外，近年來，隨著決策和立法過程的科學(xué)化、民主化，政策文件、法規(guī)文本越來越多向公眾公開征求意見，聽證會也廣泛使用，這也成為了利益表達(dá)的重要渠道。

在利益協(xié)調(diào)機(jī)制方面，新形勢下，我國既繼承發(fā)揚(yáng)了一些好的傳統(tǒng)，也積極借鑒國際經(jīng)驗(yàn)。比如，人民調(diào)解制度是20世紀(jì)50年代建立的，是一項(xiàng)與中國文化傳統(tǒng)相適應(yīng)的糾紛調(diào)處機(jī)制，大大降低了社會管理成本。2010年，全國人大通過了《人民調(diào)解法》，確認(rèn)和完善了這項(xiàng)有中國特色的糾紛調(diào)處機(jī)制。吸納服務(wù)對象參與公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的治理，是很多地區(qū)積極借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的嘗試，例如公立學(xué)校請學(xué)生代表、學(xué)生家長代表參與對校長的推薦、測評和罷免等。在勞動關(guān)系領(lǐng)域，2001年，我國正式建立了政府、工會、企業(yè)三方協(xié)調(diào)機(jī)制，以解決勞動關(guān)系方面的重大問題。這些都是有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，也是完善社會管理的積極嘗試。

雖然利益表達(dá)的渠道和利益協(xié)調(diào)機(jī)制越來越多，但缺乏總體設(shè)計(jì)，較為雜亂，因此如何建立起有序、有效的利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制是下一步需要解決的重要問題。

三是加強(qiáng)流動人口的服務(wù)與管理。改革開放以來，我國的人口流動政策經(jīng)歷了一個逐漸轉(zhuǎn)變的過程。從20世紀(jì)70年代末以來，經(jīng)歷了控制流動、允許流動、控制盲目流動、規(guī)范流動、公平流動的過程③。對流動人口的管理，也從簡單的治安管理過渡到注重提供服務(wù)和加強(qiáng)保護(hù)。在這樣一個大規(guī)模、長時(shí)段的人口流動過程中，沒有出現(xiàn)諸如貧民窟等嚴(yán)重的社會問題，應(yīng)該說是了不起的。除了農(nóng)民人人有其田這樣一個制度保障外，流出地與流入地之間在就業(yè)安排、治安管理等方面的協(xié)作也是重要經(jīng)驗(yàn)。

如何使在流入地穩(wěn)定就業(yè)居住的流動人口能夠全面享有當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)和福利，避免城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生，促進(jìn)社會和諧，是下一步有待完成的艱巨任務(wù)。

三、當(dāng)前完善社會管理需要重點(diǎn)推進(jìn)的任務(wù)

一是促進(jìn)社會管理與公共服務(wù)的更好結(jié)合。社會管理既包括管理，也包括服務(wù)。但社會管理和公共服務(wù)的基本目標(biāo)還是有差異的。社會管理的基本目標(biāo)是促成良好的社會秩序，公共服務(wù)的基本目標(biāo)是保障公民的社會權(quán)利，提高生活質(zhì)量。在以往實(shí)踐中，有“重管理、輕服務(wù)”的傾向，引起了一些矛盾。更加重視公共服務(wù)，不僅本身具有重要意義，而且有利于社會管理。公共服務(wù)的普遍提供，能夠?yàn)樯鐣芾硖峁┬畔⒒A(chǔ)，改善干群關(guān)系，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。促進(jìn)社會管理與公共服務(wù)的更好結(jié)合，不僅要有策略上的轉(zhuǎn)變，也需要制度上的支持配合，重要的是涉及公共服務(wù)和社會管理的政府部門、機(jī)構(gòu)之間基礎(chǔ)信息要互聯(lián)互通，建立綜合的公民基礎(chǔ)信息庫，為社會管理提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二是促進(jìn)社會組織的健康、有序發(fā)展。社會組織是除政府之外的重要社會管理力量，在提供公共服務(wù)、表達(dá)訴求、協(xié)調(diào)利益、調(diào)處矛盾方面發(fā)揮著獨(dú)特的優(yōu)勢。在符合我國國情和實(shí)際情況下，促進(jìn)社會組織的健康、有序發(fā)展是完善社會管理體制的一項(xiàng)重要任務(wù)。一是要改革社會組織的登記管理體制，放松準(zhǔn)入，消除社會組織發(fā)展的障礙；二是政府要加大對社會組織的資金、政策扶持力度，并與事業(yè)單位改革通盤考慮；三是要創(chuàng)新對社會組織的管理和規(guī)范，促進(jìn)人民團(tuán)體的轉(zhuǎn)型，培育其成為聯(lián)系、團(tuán)結(jié)其他社會組織的樞紐型社會組織，逐步實(shí)現(xiàn)社會組織的自我管理。

三是加強(qiáng)企事業(yè)單位的社會管理和服務(wù)職能。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的單位制下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國有企業(yè)承擔(dān)了大量社會管理和服務(wù)職能。改革開放以后，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的變化，單位保障逐步走向社會保障，這一改革的方向無疑是正確的，但這當(dāng)中也存在種種不足和失誤。有些企業(yè)單位放棄了基本的社會責(zé)任，而大多數(shù)新成長起來的非公有制企業(yè)也沒有主動承擔(dān)社會管理的責(zé)任。我國城市的勞動參與率很高，企事業(yè)單位仍然是人們活動的主要場所。加強(qiáng)企事業(yè)單位的社會管理職能，主要是要加強(qiáng)企業(yè)社會責(zé)任和服務(wù)職能，如職業(yè)衛(wèi)生、職業(yè)培訓(xùn)、文體活動等。這不僅是承擔(dān)社會責(zé)任，也有利于企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

四是創(chuàng)造性地推進(jìn)戶籍制度改革。戶籍制度雖然存在一些問題，但作為人口登記制度本身，它是一種重要的社會管理工具。戶籍制度的主要問題是它與公共服務(wù)和社會權(quán)利資格緊密掛鉤，且戶籍狀態(tài)不易改變，對流動人口造成了很大歧視。改革開放以來，公共衛(wèi)生、義務(wù)教育等很多方面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了與戶籍脫鉤。因此，改革的任務(wù)不是要取消戶籍登記本身，也不僅僅是降低落戶門檻，而應(yīng)有新思路，用更合理的管理手段（如居住年限，社保、納稅年限，收入水平等）來替代戶籍作為公共服務(wù)和社會權(quán)利獲得的條件④。在這一總體思路下，各地可結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源、財(cái)力和管理能力，制定不同的推進(jìn)方案。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心社會部部長）

① 孫立平, 王漢生, 王思斌, 林彬, 楊善華.改革以來中國社會結(jié)構(gòu)的變遷〔J〕.中國社會科學(xué), 1994(2).

② 王思斌.體制改革中的城市社區(qū)建設(shè)的理論分析〔J〕.北京大學(xué)學(xué)報(bào), 2000(5).

③ 宋洪遠(yuǎn), 黃華波, 劉光明.關(guān)于農(nóng)村勞動力流動的政策問題分析〔J〕.管理世界, 2002(5).

④ 王列軍.戶籍制度改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和下一步改革的總體思路〔J〕.江蘇社會科學(xué), 2010(2).