四川黨內(nèi)基層民主建設的實踐探索和思考

唐華陶

黨的十七屆四中全會提出，推進黨內(nèi)民主，要以加強黨內(nèi)基層民主建設為基礎。改革開放以來，四川省各級黨組織在黨內(nèi)基層民主建設方面取得新突破新跨越，獲得新進展新成就，為我國進一步推進黨內(nèi)基層民主建設提供了新視角新啟示。

一、四川黨內(nèi)基層民主建設的實踐成就與基本經(jīng)驗

被媒體譽為“中國基層民主試驗田”的四川，在推進黨內(nèi)基層民主建設方面也成績斐然。主要表現(xiàn)在:一是實行黨務公開，保障黨員的知情權。黨務公開的重點是重要會議、文件、黨內(nèi)事務、單位職責、民主評議和反腐倡廉六個方面，如新都區(qū)推行的“開放三會”、南江縣推行的“五會”等。二是實行參與形式多樣化，擴大黨員的參與權。這主要體現(xiàn)在選舉權的落實上，如在選舉村黨支部書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記方面，有平昌縣的“直接選、倒著選、差額選”方式，有蘆山縣的“兩推兩述一選”方式等;在黨代會常任制方面，有雨城區(qū)的“黨代會席位制、黨代表直選制”。三是拓寬溝通渠道，落實黨員的表達權。如通江縣推行的“村民說事日”、高縣的“三聯(lián)”制等。四是加強民主監(jiān)督，保證黨員的監(jiān)督權。四川在基層民主監(jiān)督方面，也探索出一系列有效的方式方法，如平昌縣實行的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的“兩述一詢一測評”方式、成都市對干部考核實行的“民主測評+民意調(diào)查+個別談話+綜合評價”方式和儀隴縣的“雙向評議”制度等。通過采取有效措施保障了黨員的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，從而極大地激發(fā)了普通黨員和群眾參與黨內(nèi)事務的熱情。

縱觀四川在黨內(nèi)基層民主建設方面所取得的實踐，概括起來，主要有以下幾點經(jīng)驗。

一是黨內(nèi)基層民主建設離不開各級領導的大力支持。從村支書直選、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長直選、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委書記公推直選到改革黨代會常任制、常委會和全委會等黨內(nèi)基層民主活動，我們不難發(fā)現(xiàn)，這一切改革離不開四川省委領導、省委組織部等上級領導的鼓勵與支持?！耙鷮嵧七M基層民主政治建設，必須要有來自上級黨組織的堅強領導和制度保障?！鄙霞夘I導的鮮明態(tài)度，既可以讓改革創(chuàng)新者有了推進黨內(nèi)基層民主改革的政治動力，又可以通過為當?shù)貛碣Y金支持等優(yōu)惠政策而滿足當?shù)厝罕姷睦嬖V求。

二是推進黨內(nèi)基層民主建設的路徑不能單向，而應上下互動。四川黨內(nèi)基層民主的發(fā)展歷程告訴我們，推進黨內(nèi)基層民主建設，不僅需要各級領導的大力支持，更需要廣大基層黨員和群眾的熱烈擁護。對黨內(nèi)基層民主改革而言，“決不能低估廣大民眾的智慧和素質(zhì)，老百姓都表現(xiàn)出了對民主政治建設極高的熱情和極強的責任心”正是在自上而下的領導支持與自下而上的群眾擁護之間，形成了一條上下互動的良性路徑，進而使得黨內(nèi)基層民主能夠沿著健康有序的方向持續(xù)、深入發(fā)展。

三是選好推進黨內(nèi)基層民主建設的突破口。有效選準突破口后，可以通過以點帶面，進而帶動黨內(nèi)基層民主建設的全面發(fā)展。四川從本省省情和各地基層政府的當?shù)貙嶋H出發(fā)，選取了基層黨員的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權為黨內(nèi)基層民主改革的突破點，緊緊圍繞黨務公開、基層黨內(nèi)選舉和常委會等，實施了一系列行之有效的民主改革。

四是黨內(nèi)基層民主建設進程與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展相關聯(lián)，但不必然正相關。誠然，民主是需要成本的。基層政府要推進黨內(nèi)基層民主改革，首先就要面臨因民主而帶來的黨務公開成本和選舉成本等。這對于四川，尤其是欠發(fā)達地區(qū)，無疑是一個極大的財政包袱。但經(jīng)濟與黨內(nèi)基層民主建設并不必然呈正比例關系。四川黨內(nèi)基層民主改革比絕大部分東部發(fā)達地區(qū)更活躍正說明了這一點。

二、四川在推進黨內(nèi)基層民主建設中存在的問題

四川在黨內(nèi)基層民主建設方面取得了十分顯著的成效，但也存在著一些亟待解決的問題。主要表現(xiàn)在:

(一)黨內(nèi)基層民主建設過度依賴當?shù)氐恼尉?/h3>

學者王勇兵在考察了遂寧、巴中、成都等地后指出，“凡是基層和地方黨內(nèi)民主發(fā)展比較好的地方，必定與一個創(chuàng)新型領導者聯(lián)系在一起……在現(xiàn)有的政治體制下，由于創(chuàng)新型領導者的直接推動，黨內(nèi)民主才在一些地方取得了突破，為黨內(nèi)民主的提升和推廣提供了經(jīng)驗”。從張錦明、劉謙祥到李仲彬、曾萬明等人，事實證明，四川黨內(nèi)基層民主建設的啟動和推進，確實與當時領導個人的創(chuàng)新進取精神有著直接關系。但過度依賴政治精英，反而會導致后續(xù)改革極易受外在因素影響而中途夭折。這是因為，當政治精英由于某種外在原因(如政治升遷到其他地區(qū)或部門、意外死亡等)而中止現(xiàn)有的黨內(nèi)基層民主改革時，繼任者并不一定會按照前任的思路和想法繼續(xù)推行改革。于是，當主政官員前腳剛離開，原有的改革工作就停滯下來，即人走政息。如，名噪一時的“步云直選”，在政治精英張錦明調(diào)任后，只進行了兩屆就沒有了下文;雅安市雨城區(qū)為改革而設立的黨代會監(jiān)督委員會，在試運行了3年后也無疾而終。類似的改革倒退現(xiàn)象常見諸報端。

(二)黨內(nèi)基層民主改革的自發(fā)性動力不足

從實踐來看，四川的黨內(nèi)基層民主改革，更多的是依靠各級領導和當?shù)卣尉⒌耐苿?，普通黨員群眾的自發(fā)推動作用并沒有顯現(xiàn)出來。換句話說，這些改革是在政府有意主導下而展開的，因而具有較強的指導性、指令性。它不僅可以在較短期內(nèi)快速推進民主改革，還可以通過改革喚醒普通黨員群眾的民主意識和提高其民主能力，甚至帶動黨外的人民民主。但是，從長遠來看，它不利于民主改革的持續(xù)推進。這是因為，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者和推動者。同樣，黨內(nèi)基層民主改革能否取得最終成功，歸根到底仍取決于普通黨員群眾。如果不把改革與普通黨員群眾的利益緊密結合起來，如果無法把普通黨員群眾的參與積極性調(diào)動起來，那么后續(xù)改革就必然出現(xiàn)動力不足而無法持續(xù)。當然，改革動力的強弱還與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平密切相關。當黨內(nèi)基層民主改革與當?shù)亟?jīng)濟條件不相適應時，經(jīng)濟就會制約民主改革的縱深推進，也就出現(xiàn)了改革動力不足這一問題。

(三)普通黨員群眾的民主素養(yǎng)和民主能力不夠

誠然，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和個人素養(yǎng)的提升，普通黨員群眾的民主意識、法制意識也在不斷的增強，很多普通黨員群眾也從過去的“政治冷漠”轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極關注和參與黨內(nèi)事務。但是，現(xiàn)階段仍有部分普通黨員群眾(尤其是基層黨員群眾)存在著民主素養(yǎng)和民主能力不夠。一是民主觀念不強。許多基層黨員群眾要么習慣于“擁護”和“服從”，對任何黨內(nèi)事務從不反思和質(zhì)疑，要么存在著“事不關己高高掛起”的消極觀念，對不涉及自身利益的問題漠不關心。二是民主能力不夠。一些基層黨員群眾由于文化程度低或者長期以來對黨內(nèi)事務的不關注，導致其不知道如何正確行使自己的民主權利。在具體的參與過程中，極有可能因為理解不深、表達不到位等問題而造成執(zhí)行不力，阻礙了黨內(nèi)基層民主建設的合理進程。三是權利意識有意淡薄。一些基層黨員群眾具有一定的民主觀念和民主能力，但害怕提意見會讓領導干部難堪，怕事后遭打擊報復，于是不敢講真話，有意淡化權利意識。

(四)黨內(nèi)基層民主制度不健全，落實不到位

目前，國家在《黨章》、《黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《黨員權利保障條例》等法律法規(guī)中明確規(guī)定了黨員的參與權、知情權、選舉權、監(jiān)督權等各項民主權利，四川省及各地政府也制定了相應的如《黨務公開制度》、《組織生活會制度》、《群眾評議制度》等多項項制度。但從實踐來看，黨內(nèi)基層民主仍存在著一些問題。一是黨內(nèi)基層民主制度不夠健全。有的制度內(nèi)容只規(guī)定一些原則性口號和要求，卻忽視了當?shù)貙嶋H情況，不具有可操作性;有的制度缺乏相應的配套保障措施，制度無法真正得到落實;有的制度規(guī)定生硬，由于不切合當?shù)貙嶋H而無法執(zhí)行，等等。二是黨內(nèi)基層部門執(zhí)行不力。現(xiàn)有的黨內(nèi)基層民主制度中并不乏一些具有較強可操作性的制度，但落實起來困難重重。這是因為，當前很多基層政府習慣于“拍腦袋決策”，并不愿意自找麻煩去抓吃力不討好的黨內(nèi)基層民主，制度在執(zhí)行中變成一紙空文。制度不健全和落實不到位，直接影響普通黨員群眾對黨內(nèi)事務的知情、參與和監(jiān)督。

三、進一步推進四川黨內(nèi)基層民主建設的幾點思考

(一)推進政府改革方式轉(zhuǎn)變

縱觀四川的黨內(nèi)基層民主改革歷程，我們會發(fā)現(xiàn)，改革大都是在上級領導的授意或支持下，在當?shù)卣尉⒌闹鲗逻M行的。從長遠來看，這種改革方式顯然并不可取。今后，當?shù)卣畱獋?cè)重培育普通黨員和群眾的民主觀念、主體本位和權利意識，逐步弱化政府主導作用，強化社會本位作用。普通黨員群眾的民主素養(yǎng)提高了，就有表達自己利益和行使正當權利的欲望，從而倒逼政府做出相應的改革。這樣的改革方式有兩方面的好處:一是普通黨員群眾的參與度高。當普通黨員群眾主動要求政府進行改革時，政府就會迫于社會壓力而與普通黨員群眾產(chǎn)生對話，兩者之間就會有更多機會進行溝通和交流，直至達成共識。二是能夠保證黨內(nèi)基層民主改革的持續(xù)有效。這種改革是基于當?shù)仄胀h員群眾的需求而產(chǎn)生的，也就是說，即使當?shù)卣I導不在原職，繼任者也不可能逃避改革。這樣一來，黨內(nèi)基層民主改革就能夠得到有效落實、持續(xù)推進。

(二)增強民主改革的自發(fā)性內(nèi)動力

按照學者任中平的研究，基層民主改革的動力就包括經(jīng)濟、政治和文化三個方面。黨內(nèi)基層民主改革的動力來源也均源于此。其中，普通黨員群眾的民主需求是黨內(nèi)基層民主改革的政治保障和內(nèi)動力，直接影響著改革的方向和進度。因此，培育和增強自發(fā)性內(nèi)動力，就成為推進黨內(nèi)基層民主改革的關鍵所在。在當前，主要做到:1、在基層黨組織內(nèi)營造民主氛圍。要通過媒體、報刊、雜志和組織生活，主動宣傳黨內(nèi)民主的相關知識，號召普通黨員群眾學習或研究黨內(nèi)民主相關問題，幫助其樹立科學的民主觀念，掃清其思想文化上的障礙，在基層黨組織內(nèi)營造一個相對民主的寬松環(huán)境和氛圍。2、鼓勵普通黨員群眾多參與黨內(nèi)基層民主實踐，支持創(chuàng)新實現(xiàn)形式。可以從組織生活、黨內(nèi)基層民主選舉等入手，通過民主懇談、公推直選、對話等形式，鼓勵和支持普通黨員群眾積極參與黨內(nèi)基層民主實踐，提升其參與能力。3、樹立先進典型，逐步推廣?？蛇x取一些整體素質(zhì)較高的基層黨組織進行試點(這樣改革難度會降低，容易突破)，通過試點不僅可以積累經(jīng)驗，還可以樹立起基層黨內(nèi)民主建設的樣本，讓其他基層黨組織可以觀摩、借鑒和學習，從而達到以點帶面、逐步推廣的效果。

(三)提高普通黨員群眾的民主素質(zhì)

普通黨員群眾的民主素養(yǎng)是基層黨內(nèi)民主改革的重要前提和基礎。提高普通黨員群眾的民主素質(zhì)，必須做到以下兩點:一是教育。思想是行動的先導。教育的目的就是為了提高和強化基層普通黨員群眾的主體意識、民主意識、責任意識和平等意識，以克服當前普遍存在的重義務輕權利、重服從輕質(zhì)疑等消極心態(tài)。首先，要引導普通黨員群眾認真學習和落實黨章、黨員權利保障條例等法律法規(guī)。通過黨課、專題培訓、知識競賽和組織研討等形式，不斷增強其民主意識和平等意識，克服等級觀念，不斷提高其民主素養(yǎng)。其次，開展各種形式的黨內(nèi)生活。認真落實和改進“三會一課”，積極開展民主生活會及黨員評議大會，營造一個民主、平等氛圍。最后，創(chuàng)新黨員活動載體。通過“黨員承諾制”、“黨員先鋒崗”等活動，積極關愛有困難群眾和黨員，提升黨員在群眾的形象和增強黨員的歸屬感，激勵黨員自覺參與黨內(nèi)基層民主建設。二是培訓。通過有針對性的培訓，可以提高普通黨員的參與能力，增強其“自我學習能力、理論思維能力、政治表達能力、政務管理能力等，使黨員能夠從容參與黨內(nèi)活動，成為黨組織中具有獨立主體人格、強烈主體意識、較高主體素質(zhì)、充滿活力的成員”。

(四)建立健全黨內(nèi)民主制度

黨內(nèi)民主制度，是黨內(nèi)基層民主得以發(fā)展的重要保證。建立健全黨內(nèi)民主制度，一是要繼續(xù)推進黨務公開制度建設。黨務公開是普通黨員行使民主權利的邏輯起點。基層黨組織要通過會議、文件、媒體等形式，及時公布除涉及黨和國家機密之外的黨務活動，如黨代表大會的報告、基層黨組織對重大問題的討論和決策情況等。二是要健全黨員的表達機制。要在堅持民主集中制原則下，給予普通黨員以自由表達意見的話語權，以廣泛聽取黨內(nèi)各方面的意見，從而提高黨內(nèi)決策的民主化和科學化水平。三是要完善黨員的參與機制。要著力完善黨內(nèi)選舉制度、基層黨的代表大會制度和黨內(nèi)決策制度;要進一步拓寬黨員參與黨內(nèi)事務的渠道，通過公推直選、農(nóng)村黨員議事會、民主測評等方式，提高基層黨組織在黨內(nèi)選舉、黨組織決策、聯(lián)系群眾等方面的民主化程度。四是要健全黨內(nèi)監(jiān)督機制。黨內(nèi)監(jiān)督是黨內(nèi)民主的最后一道屏障。要在黨組織中認真貫徹執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的基礎上，進一步規(guī)范和健全黨組織報告工作、聽證質(zhì)詢、述職評議、決策督辦等制度;要在組織內(nèi)營造“說真話、勇批評、能反省”的民主環(huán)境，鼓勵黨員積極參與黨內(nèi)監(jiān)督的組織化建設;要拓寬黨內(nèi)民主監(jiān)督渠道，建立起較為完善的監(jiān)督機制體系。

四、余論

不可否認，四川在黨內(nèi)基層民主建設方面取得了顯著成效，走在全國前列。四川黨內(nèi)基層民主建設主要是圍繞“選舉權”展開的，通過民主選舉逐步拓展至民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等方面。但由于過度依賴于上級領導和政治精英，極易造成人走政息，改革停滯不前，甚至倒退。而且，這種改革方式并無法保證普通黨員群眾的參與持續(xù)性。因此，四川黨內(nèi)基層民主建設要想取得新突破、新成就，還需要進一步拓展改革的深度和廣度。在深度上，要從選舉權的改革延伸至決策權的改革。譬如，在黨務決策上，基層黨組織要遵循黨組織內(nèi)部議事規(guī)則和民主決策程序，聽取每一位普通黨員群眾的不同意見，直至達成共識。在廣度上，要做到與人民民主相適應并帶動人民民主。黨的宗旨決定了人民民主是黨內(nèi)民主的根本目的。因此，要調(diào)動普通黨員的政治參與積極性，并通過黨員帶動周圍群眾的參與熱情，從而發(fā)揮黨內(nèi)民主對人民民主的示范和導向作用。總之，黨內(nèi)基層民主建設是一個長期的復雜的系統(tǒng)工程，四川仍任重而道遠。