近代中國“政黨－政府”關(guān)系模式的歷史嬗變及前瞻

唐華陶

(中共達(dá)州市委黨校 四川 達(dá)州 635000)

“幾乎當(dāng)今所有的社會，無論民主與否，都有某種政黨制度來聯(lián)系公眾和政府?！?美國著名學(xué)者邁克爾·羅斯金如是說。這從一個側(cè)面反映出政黨與政府的關(guān)系已經(jīng)成為現(xiàn)代政治生活的重要內(nèi)容。可以說，進(jìn)一步理清政黨與政府的關(guān)系既是理解現(xiàn)代政治生活的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，也是當(dāng)今各國面臨的重要挑戰(zhàn)之一。因此，進(jìn)一步梳理近代以來中國“政黨－政府”關(guān)系模式的演變歷程和預(yù)測其未來走向，在當(dāng)前是極其必要的。

一、國民黨時期的“政黨—政府”關(guān)系模式

這個時期又可分為:

1、孫中山的“政黨—政府”關(guān)系模式之構(gòu)想與實(shí)踐(1912－1925)。至1912年就任臨時大總統(tǒng)起，孫中山先生就開始關(guān)注如何處理好政黨與政府之間的關(guān)系問題，并陸續(xù)發(fā)表了大量言論，系統(tǒng)闡發(fā)了他的看法和主張。歸納起來，主要包括:(1)1914年前主張政府組織采取“政黨內(nèi)閣”制。孫中山先生在一次演說中明確指出:“至于政府之組織，有總統(tǒng)制度，有內(nèi)閣制度之分?！F(xiàn)就中國情形論之，以內(nèi)閣制度為佳?！彼M(jìn)一步解釋到，當(dāng)下“我國國民，莫不主張政黨內(nèi)閣，視其議員為何黨之多數(shù)，以定山民之信用?！边@樣一來，政黨若想要取得多數(shù)黨地位，就只有而且必須反映“人民之心理”，“是則政黨內(nèi)閣，可以代表民意”［1］?？上У氖?，該構(gòu)想沒能付諸實(shí)踐就宣告流產(chǎn)了;(2)1914年后主張以黨治國，國民政府為黨治政府。在目睹了民初政黨政治失敗之后，面對帝制復(fù)辟、軍閥混戰(zhàn)和列強(qiáng)蠶食，孫中山先生幾經(jīng)探索，決心以俄為師，把中華革命黨改組為中國國民黨，并確定了以黨治國的方針。受蘇聯(lián)影響，孫中山先生認(rèn)為，所謂以黨治國，就是“一切軍國庶政，悉歸本黨負(fù)完全責(zé)任”［2］，就是“任何一個國家機(jī)關(guān)沒有黨中央的指示，都不得決定任何一個政治問題或組織問題”［3］。與此同時，他也指出，以黨治國“并不是要黨員都做官，然后中國才可以治;是要本黨的主義實(shí)行，全國人都遵守本黨的主義，然后中國才可以治。簡而言之，以黨治國，并不是用本黨的黨員治國，是用本黨的主義治國”［4］。從孫中山先生的理論構(gòu)想來看，以黨治國，就是要通過建立一個堅強(qiáng)有力的革命政黨，并由這樣的政黨來建立和鞏固國家政權(quán)，從而達(dá)到建立起具有資產(chǎn)階級性質(zhì)的中華民國之目的。但需要聲明的是，以黨治國并不等于通常意義上的以黨代政，黨還應(yīng)管黨，政應(yīng)管政，涇渭分明。但在實(shí)踐過程中，政黨與政府的關(guān)系不僅不能做到?jīng)芪挤置?，反而變得異常密切，如國民政府的根本法、施政綱領(lǐng)及政策皆由國民黨制定;國民政府的權(quán)力由國民黨賦予;國民政府的主要官吏由國民黨任免;國民政府的委員須由中國國民黨中央執(zhí)行委員會任免，并對中央執(zhí)行委員會負(fù)責(zé)和報告工作;國民政府的施政方針及政績受國民黨的監(jiān)督，等等。因此，中國國民黨全國代表大會及其中央執(zhí)行委員會是中華民國的最高國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定國家的內(nèi)政外交，國民政府只不過是一個純粹的執(zhí)行機(jī)構(gòu)罷了。

2、蔣介石的黨政一體(1926－1949)。1925年孫中山先生逝世以后，蔣介石就通過各種手段集軍權(quán)、黨權(quán)和政權(quán)于一體。在處理政黨與政府關(guān)系問題上，他打著孫中山三民主義和五權(quán)憲法的旗號，對孫中山先生的原理論構(gòu)想進(jìn)行了歪曲的解讀和變相的實(shí)踐。1928年10月，國民黨建立了以蔣介石為首的南京國民政府，并通過了《訓(xùn)政綱領(lǐng)》和《中華民國國民政府組織法》。以蔣介石為首的國民政府總攬“中華民國之治權(quán)”，統(tǒng)率陸海空軍，行使宣戰(zhàn)、媾和、締結(jié)條約、大赦、特赦、減刑、復(fù)權(quán)之權(quán)［5］。后經(jīng)幾次修訂，至1943年9月的《中華民國國民政府組織法》和1946年12月的《中華民國憲法》發(fā)展到極致。1943年的《中華民國國民政府組織法》和1946年的《中華民國憲法》中規(guī)定，國民政府主席為“中華民國元首，對外代表中華民國”，“國民政府主席為陸海空軍大元帥”，“總統(tǒng)依本憲法之規(guī)定，行使締結(jié)條約及宣戰(zhàn)、媾和之權(quán)……行使大赦、特赦、減刑、復(fù)權(quán)之權(quán)……任免文武官員”，“五院院長對國民政府負(fù)責(zé)”［6］。在他的操縱下，中華民國黨政軍三個最高職務(wù)均落入其手中，黨政一體自然就異化為其實(shí)行專政獨(dú)裁的工具了。毛澤東早在1947年就戳穿了其民主外衣下的獨(dú)裁本質(zhì)，他說，蔣介石集團(tuán)操縱的通過偽國民大會選舉出來的國民政府，“披上合法的外衣，裝模作樣地‘還政于民’，實(shí)際上，依然是還政于國民黨內(nèi)的反人民集團(tuán)”［7］。

二、建國后至十一屆三中全會前的“政黨—政府”關(guān)系模式

1949年新中國成立后，以毛澤東為首的國家領(lǐng)導(dǎo)人在汲取國民黨黨政一體的經(jīng)驗教訓(xùn)后，也作出了一些有益的探索，如1949年11月，中共中央宣傳部明確指示:“在中央人民政府成立之后，凡屬政府職權(quán)范圍的事，應(yīng)該由政府討論決定，由政府命令頒布實(shí)施?！辉偃邕^去那樣，有時以中國共產(chǎn)黨的名義向人民發(fā)布行政性質(zhì)的決定、決議和通知”［8］。1950年 4月，周恩來在一次會議上指出:“我們已經(jīng)在全國范圍內(nèi)建立了國家政權(quán)，而我們黨在政權(quán)中又居于領(lǐng)導(dǎo)地位。所以一切號令應(yīng)該經(jīng)政權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)出……由于過去長期戰(zhàn)爭其間，使我們黨形成了一個習(xí)慣，長期以黨的名義下達(dá)命令，尤其在軍隊中更是這樣。現(xiàn)在進(jìn)入和平時期，又建立了國家政權(quán)，就應(yīng)該改變這種習(xí)慣”［9］。1951年11月，黨中央在《關(guān)于在人民政府內(nèi)建立黨組和組織黨委會的決定》中明確指出，黨政之間不是隸屬關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)是通過黨的路線、方針、政策及在政權(quán)機(jī)關(guān)的擔(dān)任公職的黨員發(fā)揮作用來實(shí)現(xiàn)的;如果把黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)作用看作是黨直接執(zhí)掌政權(quán)，管理國家，實(shí)際上就否定了國家政權(quán)機(jī)關(guān)的職權(quán)，這是對執(zhí)政黨地位的錯誤理解。［10］董必武也多次指出:“黨不論在什么情況下 ，不應(yīng)當(dāng)把黨的機(jī)關(guān)職能和國家機(jī)關(guān)的職能混同起來。黨不能因領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機(jī)關(guān)就包辦代替政權(quán)機(jī)關(guān)的工作，也不能因領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機(jī)關(guān)而取消黨本身組織的職能”［11］。1956年鄧小平在《關(guān)于修改黨的章程的報告》中指出，黨不能“直接去指揮國家機(jī)關(guān)的工作，或者是把各種純粹行政性質(zhì)的問題提到黨內(nèi)來討論，混淆黨的工作和國家機(jī)關(guān)工作應(yīng)有的界限”［12］。1956年4月，毛澤東發(fā)表《論十大關(guān)系》，強(qiáng)調(diào)黨不能把一切管的太死，不能把什么都集中到中央。同年9月，黨的八大指出:不要混淆黨的工作和國家機(jī)關(guān)工作的界限，不要對國家機(jī)關(guān)的行政工作做出不正確的干涉。1957年召開的一屆人大四次會議再一次明確地指出:在某些機(jī)關(guān)中，共產(chǎn)黨的組織包辦代替行政工作，或者對于某些具體業(yè)務(wù)不通過行政而直接干預(yù)，這些現(xiàn)象對于政府工作都是不適當(dāng)?shù)?，?yīng)該加以糾正，等等。但是，由于受蘇聯(lián)傳統(tǒng)政治體制的影響，我國的“政黨－政府”關(guān)系的發(fā)展出現(xiàn)了偏差。1957年的反右斗爭擴(kuò)大化，1958年的反對分散主義等錯誤運(yùn)動，拉開了以黨代政的序幕。1966年5月至1976年10月的十年“文化大革命”更是將其演繹到無以復(fù)加的地步。在建國后至改革開放前這一時期內(nèi)，財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教等政府職能機(jī)構(gòu)直隸中央政治局和書記處，原屬于中央政府及其所轄部門的權(quán)力統(tǒng)統(tǒng)收歸到黨的系統(tǒng)，而黨內(nèi)的一切權(quán)力集中于黨委及其第一書記。這樣一來，不論是橫向上，縱向上，還是黨內(nèi)，我國的政府權(quán)力都出現(xiàn)了逐漸向黨、向黨第一負(fù)責(zé)人集中的傾向。共產(chǎn)黨權(quán)力的無限擴(kuò)大化最終導(dǎo)致了“黨的意志甚至領(lǐng)袖的意志完全凌駕于國家和憲法之上”［13］。它決定了這一階段的“政黨－政府”關(guān)系是:以黨代政、黨政不分，全能主義。黨中央是國家決策的核心，所有的大政方針和具體部署悉歸黨的系統(tǒng)管轄;政府機(jī)構(gòu)只有建議權(quán)，沒有自主決策權(quán);政府不僅要受到其組織內(nèi)的黨組的領(lǐng)導(dǎo)，還要受到組織外的黨的對應(yīng)部門(各黨小組)的領(lǐng)導(dǎo)。至此，政府完全異化為黨的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

三、十一屆三中全會后至今的“政黨—政府”關(guān)系模式

十一屆三中全會以后，我國的“政黨－政府”關(guān)系進(jìn)入了一個新階段。鄧小平同志在十一屆三中全會上就明確指出，“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨去包辦一切、干預(yù)一切;實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政;堅持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，變成了‘一切統(tǒng)一口徑’”［14］。隨后，他在1980年《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中明確提到要“著手解決黨政不分、以黨代政的問題。中央一部分主要領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任政府職務(wù)，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。這樣做，有利于加強(qiáng)和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于建立各級政府自上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作”［15］。他認(rèn)為，政黨與政府的關(guān)系，不是上級與下級的關(guān)系，而是“指導(dǎo)與監(jiān)督”［16］的關(guān)系。其相關(guān)論述還出現(xiàn)在1981年十一屆六中全會、1986年的談話、黨的十二大、十三大及1992年的南巡講話中。以江澤民同志為核心的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體也高度重視“政黨－政府”關(guān)系問題。早在1989年，江澤民同志就強(qiáng)調(diào)到:“黨的領(lǐng)導(dǎo)作用只提政治領(lǐng)導(dǎo)不夠，還應(yīng)該有思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)……黨不管思想，管什么?黨不管干部，管什么?黨的戰(zhàn)斗力，黨的力量，表現(xiàn)在哪里?……黨是政治領(lǐng)導(dǎo)核心，離開了組織領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)，那個核心就是空的”［17］。1989年政治風(fēng)波之后，以江澤民同志為核心的黨中央總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，停止實(shí)行“黨政分開”，開始以執(zhí)政黨執(zhí)政方式的思維來思考黨政關(guān)系問題，把政治體制改革的主要任務(wù)調(diào)整到“建設(shè)有中國特色的社會主義民主政治”上來。黨的十五大提出了依法治國的基本方略，要求從制度和法律上保證黨發(fā)揮總攬全局協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，使我們得以站在全新的理論高度重新把握黨政關(guān)系問題。黨的十六大對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式以及黨政關(guān)系作了如下新概括:“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織與黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，黨委在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，集中精力抓大事，支持各方獨(dú)立負(fù)責(zé)，步調(diào)一致地開展工作，進(jìn)一步改革和完善黨的工作機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制。按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，支持人大依法履行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對他們進(jìn)行監(jiān)督;支持政府履行法定職能，依法行政;支持政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能。加強(qiáng)對工會、共青團(tuán)和婦聯(lián)等人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)，支持他們依法按照法律和各自章程開展工作，更好地成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶”［18］。以胡錦濤同志為核心的新一代黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體進(jìn)一步深化了前三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體對“政黨－政府”關(guān)系問題的認(rèn)識。黨的十七大則對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式以及黨的執(zhí)政實(shí)質(zhì)和功能進(jìn)行了全方位的科學(xué)概括:“堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家;堅持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè);堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實(shí)現(xiàn)國家各項工作法治化，保障公民合法權(quán)益;堅持社會主義政治制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢，推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障”［19］。

目前，中國“政黨－政府”關(guān)系主要表現(xiàn)在:共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對國家實(shí)施總的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針、提出立法建議，推薦重要干部，發(fā)揮政府部門中黨組織和黨員的作用，發(fā)揮黨委在同級各種組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，支持政府獨(dú)立負(fù)責(zé)和履行法定職能、堅持依法執(zhí)政，發(fā)揚(yáng)民主黨派的監(jiān)督作用，并允許其成員參加政府工作，成為政府工作人員，從而實(shí)現(xiàn)黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。對涉及關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)命脈、社會發(fā)展規(guī)劃、重大方針政策、工作總體部署等關(guān)系國計民生的重要問題，由黨委集體討論決定，平時的例行性工作由政府及其部門按照職責(zé)權(quán)限自主決策和管理。政府在共產(chǎn)黨的指導(dǎo)下(“指導(dǎo)”并不等于“領(lǐng)導(dǎo)”、“指揮”或“替代”)，根據(jù)憲法和法律規(guī)定，獨(dú)立規(guī)定行政措施、制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令。

四、前瞻

近代以來，中國的“政黨－政府”關(guān)系模式先后大致歷經(jīng)了孫中山先生的以黨治國，到獨(dú)裁者蔣介石的黨政一體，后到毛澤東時期的以黨代政，再到鄧小平時期的黨政分開，乃至現(xiàn)在的“建設(shè)有中國特色的社會主義民主政治”和用科學(xué)發(fā)展觀來改變黨的執(zhí)政方式。但這僅僅只是開始，對“政黨－政府”關(guān)系模式的探索之路還很漫長。經(jīng)過九十余年的不斷探索，我國“政黨－政府”關(guān)系模式的理論研究和實(shí)踐也取得了長足的進(jìn)步，但也出現(xiàn)了一些亟待認(rèn)識和解決的問題與困境，如:還要不要探索黨政分開?我國“政黨－政府”關(guān)系將走向何種模式?如何加強(qiáng)黨的自身建設(shè)和深化行政體制改革?等等。展望未來，我們認(rèn)為需要注意以下幾點(diǎn):

(一)作為執(zhí)政黨，共產(chǎn)黨還將在很長一段時期內(nèi)處于絕對優(yōu)勢，政府仍有限依賴于政黨。在中國，為了實(shí)現(xiàn)對政府公共行政的控制，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在政府中普遍建立了黨組織，以對政府的工作加以領(lǐng)導(dǎo)。這樣一來，政黨“可以產(chǎn)生權(quán)力，可以依靠自己的理想塑造一個未來的社會，因此政黨成了獨(dú)立因素，而社會和政府卻變成了依賴因素，附屬于政黨組織，其前途與變動方向，與政黨領(lǐng)袖的信念和作風(fēng)，以及整個政黨的行動方針密切相關(guān)”［20］。中國共產(chǎn)黨有能力有資格領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)，是由黨的性質(zhì)和先進(jìn)性決定的，是黨在長期革命斗爭中領(lǐng)導(dǎo)作用的必然結(jié)果，是全國各族人民自覺自愿作出的莊嚴(yán)選擇。共產(chǎn)黨所擁有的獨(dú)特法律地位，使其相對于其他政黨、利益團(tuán)體在政治力量及資源配置權(quán)利上具有絕對的優(yōu)勢，加上公共領(lǐng)域的不成熟和市民社會的弱小等，決定了共產(chǎn)黨還將在很長一段時期內(nèi)處于絕對優(yōu)勢。而共產(chǎn)黨作為長期執(zhí)政的執(zhí)政黨，是不可能放棄對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)的。因而，在現(xiàn)有條件下，政府仍然不能完全擺脫或獨(dú)立于政黨之外，它仍將受中國共產(chǎn)黨的長期領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

(二)如何在現(xiàn)有體制框架下進(jìn)一步理順政黨與政府的關(guān)系仍是今后工作的重點(diǎn)。近代幾十年的理論探索與實(shí)踐經(jīng)驗表明，在保證中國共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政的前提下來理順執(zhí)政黨與政府的關(guān)系，不僅是一個至關(guān)重要的問題，更是一個難以解決的問題。對“政黨－政府”關(guān)系的改革，不僅涉及到黨的執(zhí)政理念、執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，更涉及到整個政黨體制乃至國家體制的深層次改變，涉及面之廣、牽扯人之多，情況之復(fù)雜，難度之大，非一般人可以做到。但這并不意味著我們只能坐以待斃。我們應(yīng)該根據(jù)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷深入發(fā)展的需要，在現(xiàn)有體制框架下積極大膽地探索新思路和新方略。中國的改革是一個循序漸進(jìn)的過程，是對社會各個方面進(jìn)行修改、補(bǔ)充和完善的過程。所以，改革并不是全盤否定、推倒一切重來，它必須在尊重現(xiàn)實(shí)的前提下去修改和革新。

(三)如何加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，著力改善和提高黨的執(zhí)政水平和執(zhí)政能力。“一個現(xiàn)代化中政治體系的安定，取決于其政黨的力量。一個強(qiáng)大的政黨能使群眾的支持制度化。政黨的力量反映了大眾支持的范圍和制度化的水平。凡達(dá)到目前和預(yù)料到的高水平政治安定的發(fā)展中國家，莫不是擁有一個強(qiáng)大的政黨”［21］。結(jié)合我國實(shí)際，我們認(rèn)為，一個強(qiáng)大的政黨，必須具有嚴(yán)密的組織紀(jì)律、先進(jìn)的指導(dǎo)思想、正確的綱領(lǐng)、宏遠(yuǎn)的價值目標(biāo)以及高效的執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)。只有做到這一點(diǎn)，這個政黨才能永葆生機(jī)，才能調(diào)動人民的建設(shè)積極性，引領(lǐng)人民走向奮斗目標(biāo)。要想打敗敵人，首先要強(qiáng)大自己。加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨自身的隊伍建設(shè)宜從以下幾個方面入手:一是發(fā)展黨內(nèi)民主;二是進(jìn)一步改革和完善黨的工作制度;三是改進(jìn)黨的執(zhí)政方式，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)技術(shù)和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù);四是加強(qiáng)和完善黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。

(四)進(jìn)一步深化政府改革將是今后國家工作的重中之重。政府改革是政府通過自我完善來積極適應(yīng)外在環(huán)境變化的一種行之有效的方法。深化政府改革必須認(rèn)識到以下兩點(diǎn):首先，政府改革是一個相對獨(dú)立的系統(tǒng)改革。說它是相對獨(dú)立的改革，是因為從政府本身來看，它與政黨、社會等相對分離，各自擁有各自的“勢力范圍”;說它是系統(tǒng)性改革，是因為它是由內(nèi)部各個相對獨(dú)立的部門或單位組成，一旦改革，便會涉及到很多部門或單位的既得利益。也正是因為它的系統(tǒng)性，從另一側(cè)面或多或少揭示了為什么當(dāng)前我國只進(jìn)行行政機(jī)構(gòu)改革是行不通的。其次，政府改革又與外部環(huán)境息息相關(guān)。外部環(huán)境是由政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、人口、宗教等因素構(gòu)成。政府只是外部環(huán)境的一個子系統(tǒng)。因此，任何一次政府改革都不可能超越當(dāng)前既定的政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境，它總是在很大程度上受到特定環(huán)境因素的影響、作用和制約。只有當(dāng)政府內(nèi)部、政府與外部環(huán)境實(shí)現(xiàn)動態(tài)平衡的時候，政府的效能才有可能達(dá)到最優(yōu)。還必須意識到解放思想的重要性。解放思想不僅是政府改革的先行官，也是政府改革能否最終取得成功的關(guān)鍵所在?；仡欀袊@三十余年的改革發(fā)展之路，我們發(fā)現(xiàn)，思想解放一直在深深地影響和伴隨著我們［22］:1978年的“真理標(biāo)準(zhǔn)大討論”，開啟了改革開放的浪潮;1992年的鄧小平南方談話，奠定了中國走市場經(jīng)濟(jì)道路的基礎(chǔ)。現(xiàn)在，第三次思想解放已徐徐拉開大幕。我們要落實(shí)好科學(xué)發(fā)展觀，用科學(xué)發(fā)展觀來深化政府改革，尤其是政治層面的改革(比如深圳出臺的改革綱要，就包含了若干年后市長、局長要差額選舉、人代會代表要直接選舉等)，這樣才能促進(jìn)中國政府改革從單純的經(jīng)濟(jì)、行政體制改革進(jìn)一步深化到政治體制改革，中國的改革才可算是取得一些實(shí)質(zhì)性的成功。

［1］孫中山全集:第3卷［M］.北京:中華書局1986年版，第44頁。

［2］孫中山全集:第3卷［M］.北京:中華書局1984年版，第97頁。

［3］列寧選集:第39卷［M］.北京:人民出版社1963年版，第27頁。

［4］孫中山全集:第8卷［M］.北京:中華書局1986年版，第282頁。

［5］王世杰、錢瑞升.比較憲法［M］.北京:商務(wù)印書館1999年版，第546頁。

［6］詳參楊鴻年、歐陽鑫.中國政制史［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社2005年版，第443頁;史尚寬.憲法論叢［M］.臺北:榮泰印書館1973年版，第45－46頁。

［7］毛澤東選集:第3卷［M］.北京:人民出版社1991年版，第1067－1068頁。

［8］轉(zhuǎn)引自:林尚立.黨內(nèi)民主一中國共產(chǎn)黨的理論于實(shí)踐［M］.上海:上海社會科學(xué)出版社2002年版，第44頁;陳至立.中國共產(chǎn)黨建設(shè)史［M］.上海:上海人民出版社1997年版，第652頁。

［9］周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選［C］.北京:人民出版社1984年版，第174－175頁。

［10］轉(zhuǎn)引自許耀桐等.政治文明:理論與實(shí)踐發(fā)展分析［M］.北京:中央編譯出版社2006年版，第247頁。

［11］董必武選集［M］.北京:人民出版社1985年版，第307－308頁。

［12］鄧小平文選:第1卷［M］.北京:人民出版社1994年版，第236頁。

［13］史云貴.中國政黨“全能主義”治國模式及其政治現(xiàn)代化分析［J］.社會科學(xué)研究，2006(2):59.

［14］鄧小平文選:第2卷［M］.北京:人民出版社1994年版，第142頁。

［15］同上，第321頁。

［16］鄧小平文選:第1卷［M］.北京:人民出版社1994年版，第12頁。

［17］江澤民.在全國組織部長會議上的講話［EB/OL］，http://www.people.com.cn.

［18］十六大報告輔導(dǎo)讀本［M］.北京:人民出版社2002年版，第30－31頁。

［19］十七大報告(2007).高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗［EB/OL］，http://www.xinhuanet.com.

［20］江炳倫.政治學(xué)論叢［M］.臺北:華欣文化事業(yè)公司1975年版，第56頁。

［21］［美］塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序［M］.李盛平等譯，北京:華夏出版社1988年版，第396頁。

［22］汪玉凱.思想解放與中國政府改革——關(guān)于30年來中國改革發(fā)展的思考［J］.理論參考，2008(12):21.