突破食品安全管理行政問責(zé)制困境的對策思考

何延昆，張曉玉

(1.天津科技大學(xué)，天津 300222;2.天津農(nóng)學(xué)院，天津 300384)

一、食品安全管理與食品安全管理行政問責(zé)制

進(jìn)入2011年，“染色饅頭”“瘦肉精”“牛肉膏”“毒豆芽”等食品安全事件再次成為社會輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。面對自2008年三聚氰胺事件后我國日益嚴(yán)峻的食品安全形勢，黨和政府高度重視，2011年4月14日，溫家寶總理在同國務(wù)院參事和中央文史研究館館員座談時說，近年來相繼發(fā)生“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地溝油”、“染色饅頭”等事件，這些惡性的食品安全事件足以表明，誠信的缺失、道德的滑坡已經(jīng)到了何等嚴(yán)重的地步［1］。2011年5月3日，胡錦濤總書記在天津考察時也指出“民以食為天，食以安為先。食品安全是關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全的一件大事……要堅(jiān)決執(zhí)行食品安全法，以對人民群眾高度負(fù)責(zé)的精神，加大管理和監(jiān)督力度，嚴(yán)把食品安全關(guān)，確保廣大群眾都能吃上放心的食品”［2］。導(dǎo)致食品不安全有諸多原因，其中一個很重要的原因在于對食品安全負(fù)有管理和監(jiān)督職責(zé)的行政主體的行政執(zhí)法責(zé)任制的模糊與缺失。由于部門職責(zé)界定模糊、責(zé)任追究制度的不完善導(dǎo)致政府的公共管理職能履行不善，缺位問題比較嚴(yán)重。因此，建立食品安全管理行政問責(zé)制度，旨在使行政問責(zé)制在食品安全的管理方面做到程序化、規(guī)范化和系統(tǒng)化。所謂食品安全管理行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體針對各級政府以及食品安全監(jiān)督管理職能部門由于故意或者過失，不履行或不正確履行法定責(zé)任以致造成食品安全事故的情況，要求其承擔(dān)否定性后果的一種規(guī)范。食品安全管理行政問責(zé)作為行政問責(zé)在食品安全領(lǐng)域的具體運(yùn)用，對于行政問責(zé)的理論基礎(chǔ)和分析方法是基本適用的。

二、當(dāng)前我國食品安全管理行政問責(zé)制的困境與原因

行政問責(zé)制的主要目的就是加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督，對行政權(quán)力行使進(jìn)程中出現(xiàn)的濫用、不用等行政行為進(jìn)行有效監(jiān)督和約束。根據(jù)中國食品安全事故的實(shí)踐教訓(xùn)，筆者認(rèn)為當(dāng)前我國食品安全管理行政問責(zé)制的問題主要有以下幾點(diǎn):

(一)食品安全管理行政問責(zé)制法律體系尚不完善

一個健全完善的法律體系應(yīng)包括法律條文及配套制度。當(dāng)前我國食品安全管理行政問責(zé)制還缺乏專門立法，相關(guān)法律條文也不健全;此外，食品安全管理行政問責(zé)體系配套保障措施仍不完善。原因具體表現(xiàn)在:

1.食品安全管理行政問責(zé)制立法不健全。從全國整體來看，中共中央已出臺一些有關(guān)行政問責(zé)的規(guī)定，其中具有代表性的有2009年7月12日中共中央辦公廳、國務(wù)院通過的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，其中列出了對縣級以上領(lǐng)導(dǎo)干部使用的問責(zé)情形、方式以及問責(zé)的程序等，問責(zé)客體范圍過于狹窄。全國人大制定通過的有關(guān)問責(zé)的法律有《行政許可法》、《公務(wù)員法》。這兩部法律并不是專門對行政問責(zé)作出的規(guī)定，前者主要涉及行政許可中的政府責(zé)任，公務(wù)員法則是公務(wù)員管理的全面規(guī)范的。食品安全管理和監(jiān)督方面，《食品安全法》以法律的形式規(guī)定了食品安全管理和監(jiān)督方面的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任承擔(dān)形式［3］，而并沒有細(xì)致的管理和監(jiān)督人員問責(zé)的具體制度安排。

2.食品安全管理行政問責(zé)制配套制度不完善。制度短缺有兩種類型，一是核心制度的缺失，一是配套制度的缺失。前者可以導(dǎo)致制度失靈，后者會造成制度效率的損失。一方面，績效評估制度設(shè)計(jì)不科學(xué)。政府績效評估是由政府組織的利益相關(guān)者根據(jù)所收集的政府績效信息做出的價值判斷⑥。因?yàn)榭冃гu估制度在我國起步較晚的緣故，它有著類似于行政問責(zé)制的缺陷，主要體現(xiàn)在:缺乏國家統(tǒng)一的績效規(guī)則;已有的績效評估制度設(shè)計(jì)太過籠統(tǒng)與模糊;沒有建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系，績效評估程序的公開性較差等。另一方面，缺少食品安全管理和監(jiān)督責(zé)任人懲處后的行政救濟(jì)條例。我國食品安全管理和監(jiān)督責(zé)任人被問責(zé)后，對于正確問責(zé)的救濟(jì)途徑的規(guī)定并不明確?！豆珓?wù)員法》、《行政監(jiān)察法》、《質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法監(jiān)督與行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法》等相關(guān)制度都沒有規(guī)定。

(二)食品安全管理行政問責(zé)制運(yùn)行機(jī)制不明確

雖然現(xiàn)有的食品安全管理和監(jiān)督行政問責(zé)制的法律法規(guī)不健全，或法規(guī)條例的相互矛盾導(dǎo)致執(zhí)行難，但是，已有的可執(zhí)行法律法規(guī)也沒有很好的被執(zhí)行，原因在于當(dāng)前食品安全管理行政問責(zé)制運(yùn)行機(jī)制不明確，具體表現(xiàn)在:

1.問責(zé)主體矛盾。根據(jù)法律規(guī)定，問責(zé)結(jié)果的決策應(yīng)當(dāng)由人大來行使，問責(zé)結(jié)果的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行;根據(jù)黨政規(guī)定，問責(zé)結(jié)果的決策與執(zhí)行都由黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行，在效力上，法律大于黨政規(guī)定，在國家權(quán)力層次上，政黨規(guī)定等于法律，所以，這樣導(dǎo)致了黨組織與人大擁有同樣的權(quán)利決策問責(zé)結(jié)果如何，通常會出現(xiàn)的情況是黨組織責(zé)令人大選舉或任命的官員辭職，這樣看來，問責(zé)主體之間因?yàn)闆]有統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)分配各自問責(zé)決策的權(quán)限，而致使問責(zé)主體的權(quán)限相互矛盾。

2.問責(zé)的客體太多。2009年6月實(shí)施的《食品安全法》設(shè)置了一個能起到統(tǒng)領(lǐng)作用的食品安全管理和監(jiān)督機(jī)關(guān):食品安全委員會，并且重新界定了衛(wèi)生部門、食品藥品安全管理和監(jiān)督局、工商部門、質(zhì)監(jiān)部門各自的職責(zé)，力求避免“八個部門管不了一頭豬”情況。但是，“分段管理和監(jiān)督為主，品種管理和監(jiān)督為輔”導(dǎo)致權(quán)責(zé)上交叉或空缺的弊端將很難推進(jìn)食品安全管理和監(jiān)督行政部門問責(zé)制的有效進(jìn)行，并且，法律法規(guī)對權(quán)力的分配不均注定資源分配的不均這一點(diǎn)原因也會繼續(xù)加固這一制度的有效性。。

3.問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。因?yàn)楦鱾€地方、部門、企業(yè)都有各自制定地方、部門、企業(yè)食品標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，而地方、部門、企業(yè)間缺少資源共享的意識，這樣就造成通常在國內(nèi)一個表，國外一個標(biāo)準(zhǔn);國家一個標(biāo)準(zhǔn)，地方一個標(biāo)準(zhǔn)，部門一個標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)一個標(biāo)準(zhǔn);農(nóng)業(yè)部一個標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局一個標(biāo)準(zhǔn)、工商行政管理局一個標(biāo)準(zhǔn);或者同類但不同質(zhì)的物體用同一個標(biāo)準(zhǔn)。比如固體茶飲料檢測的標(biāo)準(zhǔn)只有農(nóng)業(yè)部2003年茶葉行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)一個，但是茶的形式多樣，如果茶葉、茶飲料都用這一標(biāo)準(zhǔn)顯然不合適。行政問責(zé)因?yàn)闆]有統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)或其他規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，只能夠按照法律法規(guī)、中央文件或主觀經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行實(shí)踐的處理，而這樣行政官員卻在承擔(dān)了行政責(zé)任的追究結(jié)果之外承擔(dān)了政治責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任，使得行政問責(zé)的界限與程度變的混亂與模糊。

4.問責(zé)的程序不規(guī)范。在異體問責(zé)上，人大是主要的問責(zé)主體，但是人大的問責(zé)程序的規(guī)定比較籠統(tǒng)，已有的行政問責(zé)辦法中的程序規(guī)定也存在著一定的缺陷。問責(zé)程序主要包括三各環(huán)節(jié):提起，答復(fù)，處理。問責(zé)的啟動上，主要由行政首長提起，比如說阜陽奶粉事件中，安徽省長兩次進(jìn)行批示與囑咐，溫家寶也多次進(jìn)行批示。問責(zé)答復(fù)與處理的過程是行政問責(zé)的主要環(huán)節(jié)，但具體由哪個主體行使調(diào)查權(quán)、哪一主體行使決策權(quán)還缺乏明確統(tǒng)一的規(guī)定。一般，對部門來說，行政調(diào)查權(quán)與行政決策權(quán)是統(tǒng)一行使的，對行政行為人來說，行政首長主要行使行政決策權(quán)，其他行政人行使調(diào)查權(quán)。

(三)社會問責(zé)文化的缺失

當(dāng)人們的正當(dāng)利益被剝奪與霸占的時候，人們就會群起而攻之，人們會反抗、會質(zhì)問，這是問責(zé)產(chǎn)生的基本心理原理，當(dāng)前因?yàn)槿狈拘堰@種意識的文化。公民、政府缺乏問責(zé)意識，是因?yàn)槿狈栘?zé)文化。原因在于:一方面，政府與行政官員的“官本位”觀念根深蒂固。這種惟上是從，惟權(quán)至尊的觀念古已有之，上至封建社會建立王朝，下至建國初期新中國成立，一直到當(dāng)前的社會主義民主與法治建設(shè)之時，依舊頑固不化。在這種觀念下，政府只聽命于上級，卻忽視了執(zhí)政的根本目的就是以人為本;公民視政府與行政官員為權(quán)力支配者，而非權(quán)益代言人，怕政府、畏懼權(quán)勢，逐漸埋沒了政府與公民的問責(zé)意識。這個問題主要存在于異體問責(zé)主體間。另一方面，自我保護(hù)意識差，索賠意識淡。中國古代人們總是以免于訴訟而萬事大吉，導(dǎo)致眾人怕訴、逃訴。“竇娥冤”這樣能抗?fàn)幍降椎膶?shí)例實(shí)在少之又少?，F(xiàn)當(dāng)代，即使以法律手段追究了政府的責(zé)任，也沒有多少公民追償政府進(jìn)行賠償。隨著中國現(xiàn)代化的進(jìn)程，傳統(tǒng)政治文化上的弊端已漸漸消退，但若要建立食品安全管理和監(jiān)督行政部門的問責(zé)制度，若要呼喚問責(zé)意識的成長，就應(yīng)當(dāng)重新重視如上所述的弊端，培育出行政問責(zé)制度相適宜的問責(zé)文化。

三、突破當(dāng)前我國食品安全管理行政問責(zé)制困境的對策

造成當(dāng)前頻發(fā)的食品安全事件原因是多方面的，當(dāng)前食品安全管理行政問責(zé)制度的不完善是重要原因之一。面對我國食品安全管理行政問責(zé)制度的種種問題，筆者認(rèn)為，可從以下幾個方面找尋對策和出路:

(一)健全和完善食品安全管理行政問責(zé)制法律體系

食品安全管理行政問責(zé)法律體系的完善是整個問題中最重要、需要優(yōu)先解決的問題，可從兩個方面著手:

1.健全食品安全管理行政問責(zé)制立法。從廣義上說，對食品安全管理行政問責(zé)制立法應(yīng)是我國《行政問責(zé)法》中的一部分，而由于立法進(jìn)程困難重重，我國全國范圍內(nèi)還沒有一部統(tǒng)一的《行政問責(zé)法》，這也就造成在食品安全管理行政問責(zé)領(lǐng)域，尚沒有統(tǒng)一的法律條文作為處理相關(guān)責(zé)任案件的直接法律依據(jù)。因此，今后我國要加快《行政問責(zé)法》的立法進(jìn)度，并在該法中明確列出食品安全管理行政問責(zé)的相關(guān)法律規(guī)定，厘清食品安全管理行政問責(zé)的主體、客體、標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序、救濟(jì)等。如果今后時機(jī)成熟、確有需要，還應(yīng)制定我國《食品安全管理行政問責(zé)條例》，以條例的形式深入細(xì)致的規(guī)定食品安全管理行政問責(zé)的具體內(nèi)容，作為我國《行政問責(zé)法》和《食品安全法》的法規(guī)補(bǔ)充，進(jìn)一步健全和完善我國食品安全管理行政問責(zé)法規(guī)體系。

2.完善食品安全管理行政問責(zé)制配套制度。任何一套優(yōu)質(zhì)健全的法律體系，都是建立在健全的法律條文和完善的配套制度基礎(chǔ)之上的。因此，完善我國食品安全管理行政問責(zé)制相關(guān)配套制度也是解決問題的重要手段，為此:第一，要建立和完善政府和公共組織績效評估制度，特別是通過評估公共政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行程序、執(zhí)行時效，為食品安全管理行政問責(zé)提供可依據(jù)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。合理適用的績效評估制度應(yīng)包括統(tǒng)一的國家績效規(guī)則、具體且具有可操作性的績效評估制度、科學(xué)的評估指標(biāo)體系以及透明公開的評估程序。第二，要建立食品安全管理責(zé)任人懲處后的行政救濟(jì)條例。建立“問責(zé)干部”復(fù)出任用的科學(xué)機(jī)制，應(yīng)該重點(diǎn)圍繞復(fù)出職位、復(fù)出條件和復(fù)出程序這三個重點(diǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)，并與現(xiàn)有的制度規(guī)定相銜接，充分尊重人民群眾在官員復(fù)出任用中的民主權(quán)利。具體來講:一是要明確復(fù)出職位。被問責(zé)的干部復(fù)出的職位安排，包括職務(wù)和級別，不得高于問責(zé)時的原任職務(wù)，更不能提拔使用。二是要明確復(fù)出條件。要細(xì)化問責(zé)官員復(fù)出的條件，其主要考核指標(biāo)就是實(shí)績突出。不具備這個條件，就不能重新?lián)卧温殑?wù)，更不能提拔擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。三是要明確復(fù)出程序?！皢栘?zé)干部”的復(fù)出，也必須進(jìn)行相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)，包括復(fù)出的提名程序、考察程序、討論決定程序、公示程序等等。通過程序的規(guī)范，保障人民群眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)在整個復(fù)出任用中的實(shí)現(xiàn)。

(二)明確食品安全管理行政問責(zé)運(yùn)行機(jī)制

有了健全的法律制度體系，還需要責(zé)任明確、程序合理的運(yùn)行機(jī)制，去保障法律體系的健康運(yùn)行，為此可從以下幾方面著手:

1.明確問責(zé)主體權(quán)限，強(qiáng)化異體問責(zé)作用。對于我國食品安全管理行政問責(zé)來說，除了繼續(xù)穩(wěn)定行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)體系，強(qiáng)化人大、司法、媒體、社會公眾等異體問責(zé)也顯得尤為重要。筆者認(rèn)為應(yīng)給予媒體和社會公眾的問責(zé)主體更多的權(quán)限，使其在監(jiān)督過程中起到更大作用。隨著民主政治進(jìn)程的逐漸推進(jìn)，我國的新聞輿論監(jiān)督問責(zé)，已越來越顯示出它的不可替代的重要力量。尤其在披露和報道食品安全事故方面及時性、客觀性有著獨(dú)特的優(yōu)勢。加強(qiáng)媒體問責(zé)力度可以從以下途徑著手:一是必須保障新聞自由;二是保障媒體的知情權(quán);三是讓媒體享有一定程度的“特權(quán)”，深入了解事故的真相。公眾作為權(quán)力的根本所有者和食品安全的直接承受者，對于食品安全管理和監(jiān)督部門有著天然問責(zé)權(quán)利。要促使公民參與問責(zé)，就必須構(gòu)建公民參與監(jiān)督問責(zé)的制度平臺。在當(dāng)前我國，這一制度平臺主要應(yīng)該建設(shè)以下內(nèi)容:配套制定公眾問責(zé)程序;發(fā)展電子政務(wù)，實(shí)施陽光政務(wù);建立公益訴訟制度，保障公益訴訟權(quán);健全人民舉報制度，實(shí)現(xiàn)舉報制度的法制化;注重網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督對食品安全管理行政問責(zé)重要作用。

2.明確問責(zé)客體責(zé)任層次。根據(jù)突發(fā)食品安全事件中對食品安全事故的分級，食品安全管理行政問責(zé)也應(yīng)當(dāng)分級。對食品安全行政問責(zé)進(jìn)行分級應(yīng)當(dāng)依據(jù)食品安全事件危害大小、影響程序、責(zé)任機(jī)關(guān)及責(zé)任人的級別對各級別問責(zé)進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范，建立食品安全行政問責(zé)層級體系。強(qiáng)調(diào)“行政首長問責(zé)”并不意味著放棄對一般執(zhí)法人員的問責(zé)，對于一些由執(zhí)法人員因失職造成食品安全事故的必須要進(jìn)行處分，造成惡劣影響的更應(yīng)該追究法律責(zé)任;對于涉及問責(zé)部門的一般公務(wù)人員也要進(jìn)行宣傳教育，牢固樹立服務(wù)、責(zé)任意識，盡量避免食品安全事故的發(fā)生。

3.擴(kuò)大問責(zé)事由范圍外延。食品安全管理行政問責(zé)的事由表面上針對的是食品安全事故，其問責(zé)的實(shí)質(zhì)意義遠(yuǎn)不止于此。正是基于這一點(diǎn)，對于食品安全事故中所暴露出來管理和監(jiān)督部門的“不作為”、“消極作為”也應(yīng)當(dāng)納入問責(zé)的事由。在食品安全領(lǐng)域，食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的完善顯得尤為重要。作為理想的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，應(yīng)該是國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相互統(tǒng)一的，另外，其他管理和監(jiān)督部門也應(yīng)該按照《食品安全法》的要求，認(rèn)真履行職責(zé)，發(fā)展保障食品安全檢驗(yàn)監(jiān)測技術(shù)，加強(qiáng)食品安全信息交流，規(guī)范市場準(zhǔn)入制度，完善食品溯源管理，建立分工明確、協(xié)調(diào)一致的食品安全管理體系。

4.規(guī)范問責(zé)程序制度體系。行政問責(zé)的具體程序可能會因問責(zé)主體和對象的不同而有所差異，但總體上需要經(jīng)過下列幾個相互銜接的階段:(1)確立問責(zé)。食品安全事故問責(zé)小組根據(jù)收集和掌握的情況，辦理行政問責(zé)審批手續(xù)，向各級政府和管理和監(jiān)督職能部門提出，依職權(quán)或依申請啟動問責(zé)程序。(2)調(diào)查。首先制定行政問責(zé)工作方案;調(diào)查前，應(yīng)書面通知問責(zé)對象，要求其根據(jù)問責(zé)內(nèi)容進(jìn)行說明，準(zhǔn)備匯報材料;確定參與問責(zé)調(diào)查人員;問責(zé)調(diào)查處理實(shí)行回避制度;“收集與責(zé)任行為的有無、責(zé)任結(jié)果的大小以及因果關(guān)系存在與否相關(guān)的證據(jù)，并聽取當(dāng)事人的陳述和申辯。(3)決定。根據(jù)認(rèn)定的事實(shí)和相關(guān)的法律規(guī)定，選擇與責(zé)任相適應(yīng)的責(zé)任形式。(4)通知。送達(dá)問責(zé)決定，告知救濟(jì)途徑。(5)執(zhí)行。

(三)構(gòu)建全社會性的行政問責(zé)文化

營造行政問責(zé)文化的核心是破除“官本位”思想，建立以“民為本”思想為核心的新政治道德。公共行政無論在總體上還是在行政人員個體那里，都應(yīng)當(dāng)把維護(hù)公共利益作為不可移易的目標(biāo)，任何脫離這一目標(biāo)的行為都是對其責(zé)任的背離，而且應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其后果和責(zé)任，即使得不到法律的懲罰也應(yīng)當(dāng)受到道德的譴責(zé)。因此，在保障全體國民食品安全這一偉大事業(yè)中，各級政府及其管理和監(jiān)督部門應(yīng)樹立“有權(quán)必有責(zé)”的行政責(zé)任意識，真正履行以人為本，全心全意為人民服務(wù)的宗旨，真正為廣大民眾提供透明、公開、民主的行政問責(zé)文化氛圍，提高各級政府的公信力，為建設(shè)和諧社會提供助力。

總之，食品安全問題是關(guān)系國計(jì)民生的大事，食品安全管理行政問責(zé)制的完善有利于提高政府的執(zhí)行力和公信力，也有利于我國建設(shè)和諧社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

［1］周亞越.行政問責(zé)制研究［M〗.北京:中國檢查出版社.2006.

［2］田麗娜.淺談食品安全保障事業(yè)中的行政問責(zé)制［J〗.法制與社會.2009(1).

［3］涂玲.食品安全監(jiān)管行政問責(zé)研究［D〗.武漢:武漢科技大學(xué).2010.