南寧市土地節(jié)約集約利用存在的問題及對策

●蔣 玉

南寧市土地節(jié)約集約利用存在的問題及對策

●蔣 玉

隨著南寧市城市的發(fā)展和人口的增多，人地矛盾越來越突出，城市用地結(jié)構(gòu)不合理、土地利用效率低等也直接影響著城市的發(fā)展水平。要解決這些問題，必須走集約化發(fā)展之路，實現(xiàn)城市土地的節(jié)約集約利用。

土地節(jié)約集約利用 土地 南寧市

土地是不可再生的寶貴資源，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。所謂土地集約利用，是指在現(xiàn)期條件下，以區(qū)域城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及相關(guān)法律法規(guī)為導(dǎo)向，以區(qū)域土地合理布局、用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置和可持續(xù)發(fā)展為前提，通過增加存量土地投入，充分利用閑置土地，改善經(jīng)營管理等途徑來挖掘區(qū)域土地資源經(jīng)濟(jì)供給潛力，使城市土地投入產(chǎn)出比和土地利用率達(dá)到最佳。

一、土地節(jié)約集約利用對南寧市發(fā)展的重大意義

首先，土地集約利用是南寧市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程的現(xiàn)實選擇。只有走集約用地的道路，才能在較大程度上緩解南寧市快速發(fā)展背景下的土地利用矛盾，保證南寧市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的持續(xù)健康發(fā)展。其次，土地集約利用是建設(shè)資源節(jié)約型社會的重要組成部分。土地資源能否得到集約利用，直接影響其它諸如能源、水資源、原材料資源的合理節(jié)約利用問題，對土地資源的集約利用研究具有基礎(chǔ)性的意義。再次，土地集約利用研究有利于土地政策參與宏觀調(diào)控。通過土地集約利用目標(biāo)的提出和相關(guān)限制性指標(biāo)的確定，可達(dá)到調(diào)控土地供給規(guī)模的目的。另外，城市土地集約利用水平的評價結(jié)果，可以直觀地反映城市總體集約利用水平的相對高低，為各級政府編制土地利用總體規(guī)劃、確定城市用地規(guī)模、平衡各個地區(qū)用地指標(biāo)提供科學(xué)的依據(jù)和參考，從理論上引導(dǎo)城市土地由粗放化利用模式向集約化利用轉(zhuǎn)變。

因此，如何集約利用土地，促進(jìn)南寧市經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，成為南寧市建設(shè)廣西首善之區(qū)和區(qū)域性國際城市的一個重要而緊迫的課題。

二、南寧市土地資源概況及土地節(jié)約集約利用的現(xiàn)狀

（一）南寧市土地資源概況

南寧位于北回歸線以南，陽光充足，雨量充沛，全年平均氣溫21．8℃。南寧市現(xiàn)轄六縣六城區(qū)，總面積22 293km2，總?cè)丝?686．84 萬人（數(shù)據(jù)來源：南寧市統(tǒng)計局發(fā)布2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報）。南寧市土地利用現(xiàn)狀特點主要是：1．全市土地類型以農(nóng)用地為主，其中林地 77．28hm2，耕地 61．41 萬 hm2，兩者共占全市土地總面積85．63%，是最主要的土地利用類型。2．建設(shè)用地中，居民點與工礦用地面積為9．4215萬hm2，占建設(shè)用地總面積的69．99%；水利設(shè)施用地與交通用地面積分別為 2．77 萬／1．2718 萬 h㎡。3．全市人均土地4．87畝，人均耕地1．34畝。土地資源開發(fā)程度較低，全市土地利用率為79．34%。在南寧市用地需求全面持續(xù)增長和土地資源約束雙重壓力下，必須要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，統(tǒng)籌土地利用。

（二）南寧市節(jié)約集約利用土地基本情況

近幾年來，根據(jù)國家土地宏觀調(diào)控的要求，市委、市政府高度重視國土資源管理工作，南寧市國土資源局通過大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，充分發(fā)揮節(jié)約集約用地在保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型中的重要作用，走出了一條科學(xué)規(guī)劃、依法保護(hù)、合理開發(fā)、集約利用、規(guī)范管理的土地資源管理新路子，節(jié)約集約用地意識得到進(jìn)一步增強(qiáng)，土地資源利用水平得到進(jìn)一步提高，節(jié)約集約用地機(jī)制得到進(jìn)一步健全，主要表現(xiàn)在：

1．強(qiáng)化節(jié)約集約用地的輿論引導(dǎo)。近年來，南寧市國土局在大力推進(jìn)節(jié)約集約用地中，通過加強(qiáng)宣傳教育，強(qiáng)化輿論引導(dǎo)作用，使全社會土地憂患意識和依法用地、節(jié)約集約用地意識大大增強(qiáng)，對土地管理的重視程度進(jìn)一步提高，對招商引資工業(yè)項目的質(zhì)量更加關(guān)注，對項目用地標(biāo)準(zhǔn)的把握更加嚴(yán)格，對土地利用的經(jīng)濟(jì)效益更加注重，全市上下形成了保護(hù)資源、保障發(fā)展、自覺落實節(jié)約集約用地的濃厚氛圍。

2．制定土地集約利用的地方規(guī)章和規(guī)范性文件。南寧市國土局參與制定并報市人民政府出臺了《南寧市國有閑置土地處置辦法》、《南寧市土地儲備管理辦法》、《南寧市出讓土地容積率提高暫行辦法》、《南寧市加快舊城改造的若干規(guī)定》、《南寧市工業(yè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓暫行辦法》、《關(guān)于鼓勵建設(shè)和使用工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)廠房的意見》等一系列節(jié)約集約用地的規(guī)范性文件，為進(jìn)一步規(guī)范南寧市土地市場和依法管地、依法用地、科學(xué)經(jīng)營土地奠定了良好的基礎(chǔ)。

3．創(chuàng)新土地集約利用管理，土地集約利用程度不斷提高。在土地資源利用水平方面，南寧市國土局合理引導(dǎo)利用土地資源，成功探索了總部基地、舊城改造、集中安置、標(biāo)準(zhǔn)廠房等幾種節(jié)約集約用地模式，從以新增建設(shè)用地為主，逐漸向盤活存量、挖潛增效轉(zhuǎn)變，優(yōu)化了城市建設(shè)的整體布局，為城市的發(fā)展騰出了新的空間，提高了土地集約利用的程度。2010年南寧市盤活存量土地 1 997．52公頃（29 962．8畝），同時扎實開展房地產(chǎn)用地專項整理、閑置土地清理處置和國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同專項清理工作。目前，南寧市正有序推進(jìn)增減掛鉤試點工作，這是一條積極保護(hù)耕地的有效途徑。南寧市自2003年以來，先后實施了近30個舊城改造項目，總用地面積約1715畝，改造面積128萬平方米，投資總額191億元，用地強(qiáng)度是原來的3倍多，增加建筑面積274萬平方米。南寧高新區(qū)對工業(yè)項目供地劃定了投資強(qiáng)度、行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)、容積率、建筑系數(shù)等多項硬指標(biāo)，引導(dǎo)企業(yè)充分利用現(xiàn)有土地存量改擴(kuò)建。2010年，南寧高新區(qū)，每平方公里產(chǎn)值近30億元，產(chǎn)生了“寸土寸金”的效應(yīng)。

三、南寧市土地節(jié)約集約利用存在的問題

南寧市近幾年來，每一年要用近十平方公里的土地進(jìn)行各種建設(shè)，包括城市建設(shè)和工業(yè)化建設(shè)，人地矛盾就越來越突出，后備土地資源日益匱乏。

（一）土地供應(yīng)緊張與閑置沉淀并存

2011年4月19日，《南寧市2011年度國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃》正式出爐，這是南寧市首次編制年度國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃。但是全市可供復(fù)墾開發(fā)的土地后備資源匱乏，很難滿足“十二五”期間全市人口增長、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的需求，供地緊張的矛盾十分突出。然而，由于種種原因，全市也有一定數(shù)量的土地閑置或浪費。例如，隨著城市的發(fā)展，近郊的部分農(nóng)民變成市民后，原有村莊未能及時改造，致使部分“城中村”土地長期閑置。再如，近幾年，一些企業(yè)審批獲得土地后，卻遲遲不開發(fā)，導(dǎo)致一些可用土地閑置或指標(biāo)沉淀。

（二）低效利用土地的現(xiàn)象仍較普遍

前幾年，在招商引資過程中，由于一度過分強(qiáng)調(diào)“營造政策洼地，放寬土地使用門檻”，低廉的土地成本導(dǎo)致了一些企業(yè)多用地、用好地，土地利用效率低下。目前只有南寧高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)和中國－東盟經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)有標(biāo)準(zhǔn)廠房，其他不少園區(qū)內(nèi)的企業(yè)均以一層廠房居多，且配套面積較大，建筑容積率和投資強(qiáng)度普遍偏低。極個別企業(yè)甚至將廉價得來的土地少部分用于生產(chǎn)，大部分隱蔽地租作它用，變相地搞房地產(chǎn)開發(fā)。

（三）土地違法現(xiàn)象有禁難止

截至今年3月22日，南寧市國土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊按時完成了六城區(qū)全部2150個圖斑的內(nèi)外業(yè)核查，查出違法用地805宗，面積達(dá)4 138．88畝，截至3月31日，市國土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊已對7宗違法用地報立案查處。針對國家和省級重點工程項目違法占用耕地的情況，根據(jù)個案，有關(guān)部門將依法追究違法用地單位及相關(guān)職能部門責(zé)任人的責(zé)任。

（四）規(guī)劃滯后或執(zhí)行不力，節(jié)約集約用地的機(jī)制亟待形成

規(guī)劃滯后或執(zhí)行不力，也是導(dǎo)致土地節(jié)約集約利用工作難施行的重要原因。一方面，由于部分黨政負(fù)責(zé)人法制觀念淡薄且民主意識不強(qiáng)，使土地利用總體規(guī)劃失去嚴(yán)肅性，常常是“規(guī)劃跟著項目走、跟著長官意志走”。另一方面，有些地方由于缺乏配套完善的用地和建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，為了局部利益或圖省事，往往“饑不擇食”或“想一出是一出”；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然有工業(yè)集中區(qū)，但一些村辦企業(yè)為了用工方便依然“待字閨中”，村新辦企業(yè)也還習(xí)慣于“就地取材”，新上項目不是“攤大餅”就是“沿路爬”。

四、進(jìn)一步提高南寧市土地節(jié)約集約利用的對策建議

（一）加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃監(jiān)督管理

強(qiáng)化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理與集中管理相結(jié)合的土地管理領(lǐng)導(dǎo)體制，充分運用政府干預(yù)和市場競爭相結(jié)合的土地經(jīng)營機(jī)制和政府監(jiān)督體制，高效利用有限的土地資源。在政府組織下，明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)。高效有序地為每一寸土地資源進(jìn)行規(guī)劃，以達(dá)到土地使用的最優(yōu)化。杜絕重復(fù)建設(shè)、違規(guī)建設(shè)、無序建設(shè)的現(xiàn)象出現(xiàn)，確保城市發(fā)展的活力。

（二）制定土地集約利用控制指標(biāo)體系，嚴(yán)格審查項目用地

根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點和時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總趨勢，按照促進(jìn)社會全面、協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)律，對不同的產(chǎn)業(yè)采取不同的供地控制政策，合理分配土地資源。制定一套適合南寧招商引資的土地利用控制指標(biāo)體系，并以此為依據(jù)對新增建設(shè)項目是否集約利用土地進(jìn)行評判，加強(qiáng)對土地利用效率的監(jiān)管。全面推進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地評估，建立區(qū)域用地項目信息庫，要求項目單位如實詳細(xì)反映項目占地等情況，作為項目供地聯(lián)合會審、辦理供地手續(xù)及項目后評估的依據(jù)；推進(jìn)新增工業(yè)項目產(chǎn)業(yè)評估工作，通過評估從嚴(yán)控制土地指標(biāo)，做到好中選優(yōu)，確保重點和優(yōu)質(zhì)項目落戶。

同時，要嚴(yán)格審查項目用地和批后監(jiān)管。南寧市工業(yè)用地批后監(jiān)管環(huán)節(jié)比較薄弱，隨意改變工業(yè)用地用途等情況比較突出。目前南寧市國土局已經(jīng)草擬了《南寧市區(qū)工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)》和《南寧市工業(yè)用地批后監(jiān)管若干規(guī)定》，鼓勵企業(yè)自覺提高土地利用率，增加容積率，加強(qiáng)用地批后監(jiān)管，防止出現(xiàn)閑置、浪費土地的現(xiàn)象，但是這兩個文件尚未正式出臺，希望能加快立法進(jìn)度，早日出臺生效。

（三）建立建設(shè)用地集約利用的激勵和約束機(jī)制

制定相應(yīng)的集約用地標(biāo)準(zhǔn)，對用地單位在項目完成時間期限、投資進(jìn)度和強(qiáng)度、利潤額、容積率和建筑密度方面予以限制，對難以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)或難以在期限內(nèi)完成的項目予以處罰。采用經(jīng)濟(jì)手段，鼓勵高新區(qū)內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)提高土地利用效率，積極發(fā)揮稅收的杠桿作用，增大土地保有成本，通過土地補(bǔ)償?shù)韧緩剑⑵髽I(yè)用地退出機(jī)制，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和避免土地閑置。

（四）建立和完善節(jié)約集約用地考核制度

參照《單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗考核辦法》，建立節(jié)約集約用地的指標(biāo)評估體系，對“單位GDP下降率”、“單位GDP增長消耗新增建設(shè)用地量”、“單位固定資產(chǎn)投資消耗新增建設(shè)用地量”及其節(jié)約集約用地年度變化情況進(jìn)行綜合評價，評價結(jié)果納入干部政績考核體系。實行上一級人民政府對下一級人民政府分級考核，考核結(jié)果要定期公布，并作為下達(dá)土地利用年度計劃的依據(jù)。

（五）轉(zhuǎn)變觀念，實現(xiàn)土地的內(nèi)涵式增長

南寧工業(yè)園區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施基本配套、建設(shè)用地已經(jīng)具有一定規(guī)模的條件下，必須轉(zhuǎn)到充分利用現(xiàn)有條件的內(nèi)涵式發(fā)展道路上來。第一，堅持產(chǎn)業(yè)定位導(dǎo)向，保證高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項目用地通過土地規(guī)劃來提高土地利用率，達(dá)到土地開發(fā)、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、社會效益的最佳統(tǒng)一。第二，進(jìn)一步加強(qiáng)土地“二次利用”，鼓勵企業(yè)通過依法轉(zhuǎn)讓、租賃或采取改建等方式，充分利用現(xiàn)有廠房設(shè)備。對于增資擴(kuò)建或技術(shù)改造的，鼓勵利用現(xiàn)有土地，在規(guī)劃允許的范圍內(nèi)適度調(diào)整規(guī)劃參數(shù)，改善布局結(jié)構(gòu)。

（六）大力支持和引導(dǎo)建造標(biāo)準(zhǔn)廠房

建設(shè)和使用標(biāo)準(zhǔn)廠房既可以優(yōu)化南寧市土地資源配置，緩解用地緊張矛盾，又是為中小企業(yè)搭建發(fā)展平臺，解決中小工業(yè)企業(yè)用地難問題的有效手段。因此，南寧市開發(fā)區(qū)在招商引資時，要向客商傳遞這種先進(jìn)的觀念，變“土地招商”為“樓宇招商”。雖然南寧市開發(fā)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠房的建設(shè)較以前有了一個大的提升，但除了高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、東盟開發(fā)區(qū)三個開發(fā)區(qū)有標(biāo)準(zhǔn)廠房建成和在建以外，其他五個縣（區(qū)）管的開發(fā)區(qū)還沒有標(biāo)準(zhǔn)廠房建成或在建。因此，在今后工作中要給予縣（區(qū)）管的開發(fā)區(qū)在政策上一定的傾斜，支持和鼓勵縣（區(qū)）管的開發(fā)區(qū)建立標(biāo)準(zhǔn)廠房，不但要建立二至三層的標(biāo)準(zhǔn)廠房，還要向多層標(biāo)準(zhǔn)廠房發(fā)展。

（七）全面引入市場機(jī)制，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)功能

利用經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)和制約用地需求要充分發(fā)揮土地市場的調(diào)節(jié)激勵作用，就必須做好以下幾方面的工作。

1．集約利用土地資源，就必須營造好良好的土地市場環(huán)境。營造好土地市場的環(huán)境，首先必須走出靠降低地價吸引投資的誤區(qū)，運用價格政策實現(xiàn)土地供應(yīng)。土地供應(yīng)必須引入價格政策，對于國家鼓勵的產(chǎn)業(yè)供地，在新增用地額度允許的前提下，采取限價不限額供地政策，即保障供給，價格優(yōu)惠；對于國家限制的產(chǎn)業(yè)供地，采取限額不限價的供地政策，即以新增建設(shè)用地在保證鼓勵產(chǎn)業(yè)用地有余額情況下，產(chǎn)業(yè)（或部門）按競爭價格取得土地；對禁止供土地的產(chǎn)業(yè)，用地者只能在土地轉(zhuǎn)讓市場中取得以增強(qiáng)土地的利用價值為主，促進(jìn)土地資源的升值。

2．推行招標(biāo)拍賣制度，促進(jìn)土地集約利用。土地競爭交易的形式就是招標(biāo)、拍賣，由于交易中有多個買方，買方之間競爭結(jié)構(gòu)將使政府出讓的土地能夠到最有實力的買家手里，這種結(jié)果既能使國有土地資產(chǎn)得到最大的變現(xiàn)，也保證了土地資源的有效使用。

3．集約利用土地，就要實行多種有償使用方式，滿足多種用地需求。根據(jù)用地需求的形式，應(yīng)建立三種供地方式：長約長租的供給方式（即出讓方式）；長約短租的供給方式（租賃制）；短約短租的供給方式（可暫稱年租制）。根據(jù)土地用途的不同及收益的高低制定不同的出讓金標(biāo)準(zhǔn)，減少城市劃撥土地進(jìn)入土地市場的成本，使其自發(fā)入市，從根本上消除土地隱形市場存在，理順城市土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

4．集約利用土地，要利用稅收杠桿調(diào)節(jié)利益分配。根據(jù)土地市場發(fā)育狀況，改變稅種的設(shè)計、稅級分等、征收范圍、減免退稅的對象，充分發(fā)揮稅收杠桿的靈活作用，既保證國家作為土地所有者的收益，又鼓勵地產(chǎn)經(jīng)營者的積極性。

（八）建立更先進(jìn)的土地執(zhí)法新模式，強(qiáng)化土地的法制管理

針對我市國土資源浪費嚴(yán)重的現(xiàn)狀，要進(jìn)一步健全法規(guī)、規(guī)章體系，完善土地審批程序，嚴(yán)格審批流程，是管理工作建立在有法可依的基礎(chǔ)之上。更重要的是，要加大對違法用地行為的懲罰力度，建立財產(chǎn)與人身并重的制裁機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行新刑法的有關(guān)規(guī)定，對土地違法者不僅要罰款、收地，而且要對構(gòu)成犯罪的責(zé)任人量刑治罪。

據(jù)國土資源部初步統(tǒng)計，全國有15個?。▍^(qū)、市）的31個市、105個縣建立了國土資源與公安聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊伍136個，專門從事國土資源執(zhí)法的公安人員達(dá)到895人。其中洛陽市的新執(zhí)法模式取得良好效果。2007年6月22日，洛陽市機(jī)構(gòu)編制委員會批復(fù)成立洛陽市國土資源警察支隊，為洛陽市公安局直屬機(jī)構(gòu)，核定行政編制20人。在關(guān)注這個執(zhí)法新模式運行了兩年多后，國土資源部在2009年9月下旬公開肯定了這種執(zhí)法新模式，希望各地在條件成熟的時候推進(jìn)。洛陽市的這種執(zhí)法新機(jī)制獲得了方方面面的肯定，刑事手段提前介入國土資源執(zhí)法，較好地破解了國土資源行政執(zhí)法難的問題，有效遏制了國土資源違法案件的上升勢頭。

針對國土資源執(zhí)法到位難的現(xiàn)象，南寧市可以借鑒洛陽市的新的土地執(zhí)法模式，不僅有望解決國土資源行政執(zhí)法難問題，更可以大大降低執(zhí)法成本，是一種值得嘗試的新模式。

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1009－4245（2011）06－0020－04

作者：蔣玉，中共南寧市委黨校講師，郵編：530007

責(zé)任編輯：俞 妍

責(zé)任校對：俞 妍