論治安行政指導(dǎo)的性質(zhì)及表現(xiàn)形式

●田顯俊,朱慧杰

(1.四川警察學(xué)院治安系,四川瀘州 646000;2.山東省東平縣明湖中學(xué),山東東平 271500)

(本欄責(zé)任編輯、校對(duì) 劉彥超)

治安行政指導(dǎo)措施作為一種反映了現(xiàn)代民主與效率提升以及公眾對(duì)警察行政民主化的期望與要求的新型行政行為,代表了“自由、平等、民主、責(zé)任、寬容”的人文精神。在治安行政管理實(shí)踐中,適時(shí)靈活地實(shí)施治安行政指導(dǎo),有利于緩解和平衡各種利益主體間的矛盾和沖突,起到協(xié)調(diào)和疏導(dǎo)作用,對(duì)損害社會(huì)利益行為起到抑制作用。但是,對(duì)治安行政指導(dǎo)的研究,尤其對(duì)性質(zhì)和表現(xiàn)形式的理論研究尚處于初級(jí)階段。本文探討治安行政指導(dǎo)的性質(zhì)和表現(xiàn)形式,有利于治安行政指導(dǎo)其他問題的研究。

一、治安行政指導(dǎo)的性質(zhì)

治安行政指導(dǎo)在治安管理中扮演著重要角色,符合公安機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)的服務(wù)功能,甚至在某種程度上,行政指導(dǎo)是一種治安管理必然的方式。羅豪才教授認(rèn)為,行政指導(dǎo)是現(xiàn)代政府施政的中心。我國臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者羅傳賢也認(rèn)為：行政指導(dǎo)是現(xiàn)代民主國家的產(chǎn)物。雖然治安行政指導(dǎo)在實(shí)踐中已大量運(yùn)用,但作為一種治安管理行為運(yùn)用,目前在我國還處于探索研究階段,在治安學(xué)界也沒有專門對(duì)治安行政指導(dǎo)進(jìn)行探討,對(duì)其概念的界定也很難下一個(gè)準(zhǔn)確的定義。有人認(rèn)為治安行政指導(dǎo)是治安管理主體基于治安管理法律、法規(guī)和國家的有關(guān)政策的規(guī)定而作出的,旨在引導(dǎo)治安管理相對(duì)人自愿采取一定的作為或者不作為,以實(shí)現(xiàn)治安管理目的的一種新型行政行為。

筆者認(rèn)為,治安行政指導(dǎo)是行政指導(dǎo)在治安管理領(lǐng)域的一種具體表現(xiàn)形式,是治安管理主體依據(jù)治安管理法律原則、規(guī)則和國家的有關(guān)政策,在其法定職權(quán)范圍內(nèi),針對(duì)治安管理對(duì)象采取具體的示范、建議、勸告、警示、鼓勵(lì)、指示等方式,并施以利益誘導(dǎo),促使管理對(duì)象作為或不為某種行為,以實(shí)現(xiàn)治安管理目的新型的非強(qiáng)制性行政行為。治安行政指導(dǎo)也是對(duì)其他治安管理行為的一個(gè)有效補(bǔ)充。治安行政指導(dǎo)的基本性質(zhì)可以從以下幾方面去把握：

(一)治安行政指導(dǎo)關(guān)系是一種治安行政法律關(guān)系

在行政指導(dǎo)中,行政主體與行政相對(duì)人之間是否存在行政法律關(guān)系?國內(nèi)學(xué)術(shù)界多年來一直對(duì)此持否定態(tài)度,認(rèn)為行政指導(dǎo)是一種非權(quán)力性事實(shí)行為,不可能產(chǎn)生法律關(guān)系。所謂事實(shí)行為,是指國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在沒有法律依據(jù)的情況下,實(shí)際作出的與行使行政職權(quán)有關(guān)的,涉及公民、法人或其他組織權(quán)益的行為。對(duì)照此定義,行政指導(dǎo)并非與行政事實(shí)行為完全吻合。首先,行政指導(dǎo)并非全部沒有法律依據(jù),該行為至少或者有組織法上的依據(jù),或者有行為法上的權(quán)限依據(jù),甚至兩者均有;其次,行政指導(dǎo)常常并非僅僅是“行使職權(quán)有關(guān)的行為”,而本身就是一種獨(dú)立存在的職權(quán)行使行為;第三,行政指導(dǎo)也并非全部都不能獨(dú)立存在,很多行政指導(dǎo)行為一經(jīng)作出,行政主體就完成了該職權(quán)的行使,而不再有其他的權(quán)力行使行為等。我國大多數(shù)指導(dǎo)性法律、法規(guī)、法律性文件通常也規(guī)定了行政指導(dǎo)的行為模式和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容,一旦相對(duì)人接受了行政指導(dǎo),就在行政主體與相對(duì)人之間存在法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

筆者認(rèn)為,當(dāng)公安機(jī)關(guān)作出指導(dǎo)以后,一旦相對(duì)人接受治安指導(dǎo),治安行政主體有認(rèn)真履行指導(dǎo)時(shí)承諾附設(shè)的義務(wù);相對(duì)人則有要求其兌現(xiàn)指導(dǎo)時(shí)附設(shè)義務(wù)的權(quán)利,通過雙方的權(quán)利義務(wù)的享有和履行,從而達(dá)到一定的行政目的,產(chǎn)生相應(yīng)的行政效果。所以,如果治安行政相對(duì)人接受治安行政指導(dǎo),治安行政指導(dǎo)的性質(zhì)必然發(fā)生變化,成為一種行政法律行為,治安行政主體與相對(duì)人之間也必然形成一種新型治安行政法律關(guān)系。

(二)治安行政指導(dǎo)以治安法律、法規(guī)以及政策作為依據(jù)

行政指導(dǎo)行為作為復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的需要而產(chǎn)生的新型現(xiàn)代行政管理的重要手段,其指導(dǎo)方式的多樣性、靈活性及行為強(qiáng)度的柔和性,客觀上必然要求行政指導(dǎo)行為要有一定的法律依據(jù)。也就是說,既要以憲法、法律、法規(guī)及規(guī)章等作為行為依據(jù),也要在一定程度上以非規(guī)范性的政策為依據(jù)。但政策性依據(jù)不能作為主要依據(jù),只能作為補(bǔ)充依據(jù)。我國治安行政指導(dǎo)的依據(jù)主要是現(xiàn)行治安法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)的治安政策,包括組織法和行為法。

二、治安行政指導(dǎo)的特征

由于治安管理具有不同于其他行政管理的特點(diǎn),治安管理行為也具有它的特殊性,治安行政指導(dǎo)行為作為一種特殊的治安行政行為,也具有不同于其他治安行政行為的特點(diǎn)。

(一)治安行政指導(dǎo)的性質(zhì)具有治安行政性

治安行政指導(dǎo)的治安行政性可以作如下理解：一是治安行政指導(dǎo)仍是基于警察權(quán)作出的,因此它也是治安管理主體行使警察權(quán)的職權(quán)行為。行使主體只能是作為行政機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān),其承受人也是作為行政相對(duì)人的治安管理相對(duì)人。二是治安行政指導(dǎo)是發(fā)生在治安管理領(lǐng)域中的一種新型行政行為,它是基于治安管理職能作出的,必須在公安機(jī)關(guān)的職權(quán)、職責(zé)、職能或治安管轄事務(wù)范圍內(nèi)加以適用。三是公安機(jī)關(guān)將治安行政指導(dǎo)作為治安管理重要的行政手段,同時(shí)與其他手段,如治安許可、治安強(qiáng)制、治安處罰等配套施行,以適應(yīng)治安管理新趨勢(shì)的客觀要求。

(二)治安行政指導(dǎo)內(nèi)容的治安性

治安行政指導(dǎo)目的就是公安機(jī)關(guān)給治安管理對(duì)象的某種安全需要提供指導(dǎo)和幫助。離開了相對(duì)人的某種安全需要,就談不上治安行政指導(dǎo),而成為一般意義上的行政指導(dǎo)。因此,并非所有以公安機(jī)關(guān)為主體的指導(dǎo)行為都是治安指導(dǎo)行為,只有那些以公安機(jī)關(guān)為主體且在內(nèi)容上與相對(duì)人的某種安全需要相關(guān)的指導(dǎo)行為才是治安指導(dǎo)行為。這一特征是治安指導(dǎo)與一般行政指導(dǎo)的一個(gè)重要區(qū)別。

(三)治安行政指導(dǎo)具有主動(dòng)性

現(xiàn)代治安管理也日趨社會(huì)化,傳統(tǒng)單一的被動(dòng)應(yīng)付的消極治安管理方式,越來越不能滿足客觀要求。這就要求治安行政從實(shí)現(xiàn)管理目的出發(fā)主動(dòng)采取治安行政指導(dǎo)措施,實(shí)施積極的行動(dòng),補(bǔ)充單純法律強(qiáng)制手段的不足。這也是治安行政自由裁量權(quán)的生動(dòng)體現(xiàn)。當(dāng)然,行政指導(dǎo)的主動(dòng)性并不排除應(yīng)相對(duì)人要求而采取行政指導(dǎo)措施的必要性。

(四)治安行政指導(dǎo)的方式具有多樣性

治安行政指導(dǎo)的多樣性是指法律對(duì)治安指導(dǎo)的具體方式、方法沒有作出明確的羈束性規(guī)定,而是由治安管理主體根據(jù)實(shí)際情況決定采取具體的指導(dǎo)方式方法。這一特征既使得公安機(jī)關(guān)在治安指導(dǎo)的過程中擁有較大的自由裁量權(quán),也使得治安指導(dǎo)在具體實(shí)施中的復(fù)雜性增加,從而要求更加重視在法律上防止公安機(jī)關(guān)濫用治安指導(dǎo)。

三、治安行政指導(dǎo)的表現(xiàn)形式

治安行政指導(dǎo)常見方式有計(jì)劃、建議、引導(dǎo)、推廣、示范、宣傳、獎(jiǎng)勵(lì)、提供警方信息和安全防范技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)等,相對(duì)人愿意接受,與公安機(jī)關(guān)協(xié)作、協(xié)同與配合,實(shí)現(xiàn)特定的治安管理目標(biāo)。本文結(jié)合公安實(shí)踐,以抽象型和具體型作為劃分標(biāo)準(zhǔn),將治安行政指導(dǎo)的常用方式概括為以下幾個(gè)方面：

(一)抽象治安行政指導(dǎo)

1.治安指導(dǎo)性計(jì)劃。治安行政指導(dǎo)計(jì)劃是屬于抽象型治安指導(dǎo)行為,如某地公安局發(fā)布的《關(guān)于“四車兩員”參與社會(huì)治安防范工作規(guī)劃》、《關(guān)于“四車兩員”參與社會(huì)治安防范工作獎(jiǎng)勵(lì)辦法》等,都具有抽象性指導(dǎo)作用。

2.警政綱要。警政綱要是指公安機(jī)關(guān)為促進(jìn)社會(huì)治安,在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)施,通過利益誘導(dǎo)機(jī)制來影響相對(duì)人的行為而專門發(fā)布的治安行政政策或行政綱要。這類指導(dǎo)在公安工作中也大量使用。

3.發(fā)布警方消息。為了充分實(shí)現(xiàn)發(fā)布警方消息的意圖,公安機(jī)關(guān)在實(shí)施這種治安指導(dǎo)行為時(shí),應(yīng)根據(jù)治安工作的實(shí)際需要選擇恰當(dāng)?shù)姆N類。發(fā)布警方消息按其意圖的不同可以分為 2種：一是指導(dǎo)性警方消息。它是公安機(jī)關(guān)為方便群眾、服務(wù)群眾而發(fā)布的具有答疑解惑、辦事指南功能的各種消息。這類消息涵蓋的范圍很廣,諸如公安機(jī)關(guān)各種規(guī)章制度的公布,辦事程序的公開,對(duì)公安政策、法規(guī)的解釋等都屬于此類。目前,我國的一些地方公安機(jī)關(guān)也開始借鑒氣象部門定期發(fā)布天氣預(yù)報(bào)的形式,定期向社會(huì)和群眾發(fā)布治安預(yù)報(bào)。其內(nèi)容包括刑事、治安事件、交通、消防等各方面情況。與此同時(shí),警方還提出對(duì)近期內(nèi)治安形勢(shì)的分析,并及時(shí)警示群眾需重點(diǎn)防范的事項(xiàng)。二是警示性警方消息。它是公安機(jī)關(guān)為了公共安全的目的,將近期發(fā)生的帶有普遍性或規(guī)律性的危害公共安全的事件、案件予以發(fā)布,以警醒社會(huì)公眾加強(qiáng)防范的各種消息。這種消息在公安工作中應(yīng)用廣泛。如,近期路面飛車搶奪案件頻發(fā),公安機(jī)關(guān)可以通過發(fā)布警示性警方消息將該類案件的多發(fā)地段和時(shí)間段、作案手段、防范措施等告知公眾,使公眾有所警惕并加強(qiáng)防范。

(二)具體行政指導(dǎo)行為

1.指導(dǎo)、引導(dǎo)。指導(dǎo)、引導(dǎo)是指行政機(jī)關(guān)給予行政相對(duì)人以具體的指示教導(dǎo)、指點(diǎn)幫助。這類行為在實(shí)踐中也運(yùn)用較廣。如,公安機(jī)關(guān)對(duì)治保組織、保安組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。對(duì)于治保會(huì)和保安組織的業(yè)務(wù)建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè),公安機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)組織指導(dǎo)、教育訓(xùn)練;同時(shí),要幫助治保會(huì)加強(qiáng)制度建設(shè),使它們的工作做到有章可循。

2.勸誡、勸阻。勸誡指公安機(jī)關(guān)勸告行為人改正錯(cuò)誤,并注意避免將來再犯類似的錯(cuò)誤。勸阻是公安機(jī)關(guān)主動(dòng)善意地勸說相對(duì)人不要做某事或進(jìn)行某種活動(dòng),避免不必要的錯(cuò)誤和損失。民警對(duì)正在進(jìn)行或?qū)⒁M(jìn)行違法行為的人員加以勸誡、勸阻,使之停止活動(dòng),恢復(fù)治安秩序而采取的手段。

3.警示。警示這種治安指導(dǎo)方式的作用主要是提醒人們?cè)谝恍┨囟ǖ膱龊稀鏊貏e注意的安全事故。警示的形式簡單,方法靈活,簡便易行,它在治安管理的許多方面都可以使用。警示的常見形式有 3種。一是標(biāo)示。其在道路交通安全管理中使用廣泛。例如,交通標(biāo)志中的急轉(zhuǎn)彎標(biāo)志、繞道行標(biāo)志、慢行標(biāo)志等都屬于這一種。二是標(biāo)語。所謂標(biāo)語即警示語。在治安工作中,警示語可以起到十分明顯的作用。例如,在公交車上,在顯眼的位置貼有“民警提示,謹(jǐn)防扒手”的警示語,乘客看到了,自會(huì)引起警覺,小心提防,對(duì)扒手也能起到一定的威懾作用。還有“注意防火安全”、“事故多發(fā)地段,務(wù)必謹(jǐn)慎駕駛”等都屬于標(biāo)語類警示。三是預(yù)防犯罪標(biāo)志。其主要通過發(fā)放預(yù)防犯罪標(biāo)志進(jìn)行安全教育,幫助養(yǎng)成安全防范習(xí)慣。

(三)抽象具體兩可行政指導(dǎo)行為

1.建議、意見。公安機(jī)關(guān)使用建議這種治安指導(dǎo)方式常見于以下兩種情形：一是在日常的治安管理工作中,針對(duì)一些地方、部門和個(gè)人在安全防范方面未曾注意到或雖意識(shí)到卻掉以輕心的問題提出主張和意見。如,針對(duì)住宅小區(qū)保安門衛(wèi)工作責(zé)任心不強(qiáng),對(duì)出入的行人和車輛不嚴(yán)格檢查,聽之任之,門衛(wèi)規(guī)章制度形同虛設(shè)的情況,公安機(jī)關(guān)就可以向該保安所在的保安服務(wù)公司提出建議,建議其加強(qiáng)對(duì)保安工作的管理和監(jiān)督或者更換一個(gè)素質(zhì)過硬的保安。這一類建議有助于有關(guān)相對(duì)人認(rèn)識(shí)到安全問題的存在,具有防患于未然的功效。二是在安全問題發(fā)生之后,公安機(jī)關(guān)針對(duì)發(fā)生問題的原因或防止類似問題再次發(fā)生的對(duì)策向有關(guān)當(dāng)事人提出主張和意見。因此,這一類建議有助于相對(duì)人提高自我保護(hù)意識(shí)。公安機(jī)關(guān)通過建議這種治安指導(dǎo)方式,可以達(dá)到加強(qiáng)治安管理,密切警民合作關(guān)系的效果。

2.宣傳。我國各地公安機(jī)關(guān)非常注重運(yùn)用各種各樣的宣傳手段對(duì)公眾進(jìn)行治安引導(dǎo),動(dòng)員社會(huì)力量參與社會(huì)治安。比如,某地公安局組織專人編寫《小學(xué)生自我保護(hù)趣味讀物》、《中學(xué)生自我保護(hù)防范知識(shí)讀物》和《居民防范知識(shí)必讀》,免費(fèi)贈(zèng)送社區(qū)群眾并組織開展居民防范知識(shí)競賽等,受到群眾的歡迎。

3.表彰、提倡。公安機(jī)關(guān)為促進(jìn)群眾參與社會(huì)治安建立的責(zé)任機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制;表彰獎(jiǎng)勵(lì)能積極協(xié)助警方防止犯罪、偵破案件、抓獲犯罪嫌疑人的群眾;對(duì)見義勇為者的獎(jiǎng)勵(lì)等都是非常有效的治安指導(dǎo)行為。

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