論政府的能力建設(shè)與服務(wù)績效提高

劉文儉

論政府的能力建設(shè)與服務(wù)績效提高

劉文儉

我國地方政府由于受到能力與績效的制約,許多先進施政理念難以落到實處。為此,要注重政府能力建設(shè)和服務(wù)績效,完善發(fā)展軟環(huán)境。具體方法為:一是通過大力實施“學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型、競爭型、服務(wù)型”的“四型機關(guān)”建設(shè)工程,采取切實措施努力提高公務(wù)員整體素質(zhì)等,進行政府能力建設(shè)。二是通過精簡機構(gòu),整合流程;企業(yè)理念,顧客導(dǎo)向;科學(xué)決策,公開監(jiān)督;電子政務(wù),網(wǎng)上政府等舉措,提高政府服務(wù)績效。

政府;能力建設(shè);服務(wù)績效;提高

一、政府能力建設(shè)的措施與途徑

政府能力從內(nèi)容上講,主要包括政府的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)能力、組織與指揮能力、管理創(chuàng)新能力、戰(zhàn)略決策能力、日常事務(wù)處理能力、突發(fā)事件應(yīng)變能力和疑難問題的解決能力等。政府能力建設(shè)的措施和途徑主要有:

(一)大力加強“四型機關(guān)”建設(shè)

總結(jié)青島等先進地區(qū)政府能力建設(shè)的成功經(jīng)驗,十分重要的就是大力實施“學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型、競爭型、服務(wù)型”的“四型機關(guān)”建設(shè)工程。

1.學(xué)習(xí)型政府建設(shè)。“四型機關(guān)”建設(shè)工程是一項伴隨著政府能力不斷提高的長期過程,衡量其效果的標準就是看政府學(xué)習(xí)能力、創(chuàng)新能力、競爭能力和服務(wù)能力提高的程度和水平。在“四型機關(guān)”中,學(xué)習(xí)型機關(guān)建設(shè)是提高政府機關(guān)創(chuàng)新能力、競爭能力和服務(wù)水平的手段和途徑,后者又是學(xué)習(xí)型機關(guān)建設(shè)的目的所在。在知識經(jīng)濟時代,能夠在競爭中勝出的將是學(xué)習(xí)型組織,同樣一個政府要想不斷提高自身的執(zhí)政能力和競爭力,就必須注重學(xué)習(xí)型政府的建設(shè)。建設(shè)學(xué)習(xí)型政府,一要靠領(lǐng)導(dǎo)帶頭。只有學(xué)習(xí)型領(lǐng)導(dǎo)才能帶出學(xué)習(xí)型團隊、學(xué)習(xí)型組織。二要靠制度保障。要在干部考核、提拔晉升、表彰獎勵等環(huán)節(jié)上,注重干部的知識水平、體現(xiàn)干部的學(xué)習(xí)表現(xiàn)和進修記錄。三要靠思想認識。不但要充分認識學(xué)習(xí)的重要性,而且要對學(xué)習(xí)的方法、途徑等有正確的了解;不但重視正規(guī)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí),更要重視在工作中學(xué)習(xí)、在實踐中學(xué)習(xí)和向他人學(xué)習(xí)。

2.創(chuàng)新型政府建設(shè)。建設(shè)創(chuàng)新型政府既是深化政府改革的需要,也是保持政府先進性、加強政府能力建設(shè)的有效途徑和舉措。建設(shè)創(chuàng)新型政府要求政府進行系統(tǒng)的創(chuàng)新,內(nèi)容包括組織創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、觀念創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、經(jīng)營創(chuàng)新等;領(lǐng)域涉及政府機構(gòu)本身運行方式改進、效率提高、成本降低、服務(wù)改進以及政府對經(jīng)濟社會事務(wù)管理的方方面面。當前,建設(shè)創(chuàng)新型政府,應(yīng)當以“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)政府的創(chuàng)新行動。具體體現(xiàn)在:首先,解放思想是政府創(chuàng)新的前提。沒有思想的解放,就不會有先進的政府施政理念,也就不會有政府的創(chuàng)新行為。其次,實事求是是政府創(chuàng)新的準繩。政府創(chuàng)新不是脫離實際的空想,必須結(jié)合我國的國情和當?shù)貙嶋H,適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需求。第三,與時俱進是政府創(chuàng)新的保障。只有與時俱進,才能敢于沖破妨礙發(fā)展的思想觀念,不斷革除影響發(fā)展的體制弊端。第四,不斷學(xué)習(xí)是政府創(chuàng)新的動力。只有重視學(xué)習(xí),不斷加強學(xué)習(xí),善于向先進學(xué)習(xí),虛心向群眾學(xué)習(xí),才能開闊視野,不斷超越自我,集中人民智慧,形成創(chuàng)新動力和發(fā)展合力。第五,科學(xué)發(fā)展是政府創(chuàng)新的目的。各級政府機關(guān)創(chuàng)新的目的要以推動經(jīng)濟社會的科學(xué)發(fā)展為最終目的,為此,政府創(chuàng)新必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。

3.競爭型政府建設(shè)。在現(xiàn)代社會,任何組織的發(fā)展,都離不開競爭。沒有競爭就沒有活力、缺乏動力。政府管理同樣需要強化競爭,通過引入競爭,打破公共物品領(lǐng)域存在的壟斷,提高公共物品提供與生產(chǎn)的績效;激活政府內(nèi)部管理,保證優(yōu)秀人才脫穎而出。建設(shè)競爭型政府是提升城市競爭力的重要舉措和切入點。

建設(shè)競爭型政府的策略有內(nèi)部競爭和外部競爭之分。外部競爭體現(xiàn)在不同城市(地區(qū))政府的管理制度與體制創(chuàng)新、發(fā)展模式、發(fā)展環(huán)境、發(fā)展戰(zhàn)略及其效果上,表現(xiàn)在城市之間的比學(xué)趕超上。內(nèi)部競爭,即城市政府在所屬各縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門、企事業(yè)單位之間開展的競爭,主要是城市政府面向所屬地區(qū)和部門制定科學(xué)的績效評估機制和激勵機制,調(diào)動各區(qū)市、各部門以及廣大公務(wù)人員積極性,增強政府活力、提高政府績效和服務(wù)質(zhì)量的策略。其中,外部競爭是外因,可以為城市經(jīng)營提供壓力、形成動力;內(nèi)部競爭是內(nèi)因,是城市活力的主要源泉,是提升城市競爭力的原動力。

建設(shè)富有活力的競爭型政府的內(nèi)部競爭策略,其具體方式主要有:一是政府審批并聯(lián)制。在盡量壓縮審批事項的同時,通過組建行政審批中心,讓具有行政審批職能的部門在行政審批中心設(shè)置辦公窗口,實行開放式辦公、一站式服務(wù)、并聯(lián)式審批。這樣就可以使政府各部門之間處于競爭狀態(tài),消除政府部門故意拖延的現(xiàn)象。二是干部上崗競爭制。按照“公開、公正、公平”的原則,實行“雙推、雙考”的干部競爭上崗選拔任用制度。不但消除了跑官賣官現(xiàn)象,有效地避免腐敗,而且可以使一大批擁有真才實學(xué)、年富力強的干部走上重要領(lǐng)導(dǎo)崗位,有力地促進各項事業(yè)的快速發(fā)展。三是管理目標責任制。實踐證明,目標管理是快速提升城市競爭力的“推進器”和“發(fā)動機”。

4.服務(wù)型政府建設(shè)。從人民主權(quán)來說,政府及其工作人員的權(quán)力源于大眾的委托,與人民在本質(zhì)上是一種服務(wù)關(guān)系。政府運行行政權(quán)力的主要目的就是為了維護與實現(xiàn)公眾利益,政府的主要任務(wù)就是為了提供服務(wù)。首先,要大力開展服務(wù)意識教育,樹立服務(wù)理念。通過教育使政府部門和官員重新進行自身的角色定位,將自己從高高在上、無所不能、控制一切的全能型、管制型政府向有限型、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。通過制度建設(shè),強化服務(wù)理念,增強服務(wù)意識,健全服務(wù)功能,提高服務(wù)水平。第二,建設(shè)服務(wù)型政府,必須確立正確的執(zhí)政和施政理念。服務(wù)型政府必須以民為本、以民為先、以民為要,真正落實“執(zhí)政為民”的宗旨,把群眾利益作為政府工作的根本出發(fā)點與落腳點,把服務(wù)放在各項工作的首位,樹立親民、愛民、利民的執(zhí)政與施政形象;密切與人民群眾的聯(lián)系,這是從群眾中吸取智慧,建立深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的行政決策與運行機制的關(guān)鍵。第三,建設(shè)服務(wù)型政府,要求政府樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀,從GDP增長為中心轉(zhuǎn)到民生第一。應(yīng)將發(fā)展作為一個綜合目標,不僅要考慮經(jīng)濟增長,而且還需要社會進步與文明建設(shè)。以社會目標優(yōu)先為原則,強化政府社會管理與公共服務(wù)職能,突出政府保證社會公平、建立和完善社會保障體系和社會服務(wù)體系、提供教育科學(xué)文化衛(wèi)生及公用事業(yè)等公共物品職能,逐步實現(xiàn)經(jīng)濟主導(dǎo)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變?？傊?只有政府真正樹立起服務(wù)意識,遵從求真務(wù)實的行政理念,才能樹立起良好的政府形象,創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。[1]

(二)努力提高公務(wù)員的整體素質(zhì)

公務(wù)員是政府對經(jīng)濟和社會實施管理的組織者、執(zhí)行者。公務(wù)員隊伍的管理、公務(wù)員隊伍的效能,決定了政府質(zhì)量與形象,對提升城市核心競爭力有直接影響。因此,要提高政府能力,必須從以下方面努力提高公務(wù)員整體素質(zhì):

1.建立完善公平競爭、能上能下、能進能出的選人用人機制。首先是建立起科學(xué)的職位進入機制。按照公開、公正、公平、民主、平等、競爭、擇優(yōu)原則,建立起通過選舉、考試等途徑選拔的競爭開放的公共職位進入機制,把好公務(wù)員隊伍的“入口”,選拔吸納優(yōu)秀人才加入公務(wù)員行列。其次要強化公務(wù)員任用中的競爭機制,解決公務(wù)員“能上不能下”的弊端。主要是通過推行領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)競爭上崗制度,保證精英、能人走上領(lǐng)導(dǎo)崗位;建立非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升競爭機制,打破公務(wù)員按任職年限“齊步走”的定勢;實行領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)聘任制、試用期制、末位離崗培訓(xùn),促使其不斷提高自身素質(zhì)和競爭意識。第三要推行公務(wù)員辭退制度,解決機關(guān)干部管理“能進不能出”的問題。

2.健全終身學(xué)習(xí)的培養(yǎng)機制,不斷提高公務(wù)員隊伍的素質(zhì)和能力。一是要完善培訓(xùn)措施。通過建立公務(wù)員初任、任職、更新知識和專門業(yè)務(wù)四類培訓(xùn),提高公務(wù)員的專業(yè)化水平;積極開展公務(wù)員學(xué)歷教育,創(chuàng)建公務(wù)員終身學(xué)習(xí)體系;采用“請進來、送出去”的方式對公務(wù)員和干部進行政府管理和市場經(jīng)濟知識培訓(xùn)。二是要強化崗位鍛煉。全面實行公務(wù)員輪崗交流制度,有序地進行內(nèi)部輪崗、部門交流、外派掛職;實行工作A、B角制,促進角色轉(zhuǎn)換、綜合業(yè)務(wù)水平提高和工作豐富化。三是推行新錄用公務(wù)員導(dǎo)師制。要求用人單位指定任職中層領(lǐng)導(dǎo)的公務(wù)員擔任新錄用公務(wù)員的導(dǎo)師,重點負責新錄用公務(wù)員上崗后的業(yè)務(wù)理論、實際操作、辦事程序、服務(wù)意識的指導(dǎo)和考核鑒定工作,幫助其盡快適應(yīng)崗位,進入角色,提高能力。

3.不斷改進公務(wù)員作風(fēng),培養(yǎng)求真務(wù)實的從政理念。一是要加強對公務(wù)員行為的規(guī)范。通過制定《公務(wù)員行為規(guī)范》,從政治業(yè)務(wù)、廉政、道德、作風(fēng)等方面,全面、系統(tǒng)、具體地規(guī)定公務(wù)員必須遵守的行為準則和標準,并注意結(jié)合時代要求進行不斷完善。二是要嚴格對公務(wù)員的監(jiān)督。由市有關(guān)部門組成督察組,不定期對公務(wù)員服務(wù)態(tài)度、工作秩序、儀容儀表等方面進行檢查和暗查,并與各部門、各單位內(nèi)部監(jiān)督制度相結(jié)合,對發(fā)現(xiàn)的問題及時通報、處理。三是廣泛開展爭當人民滿意公務(wù)員活動。以此促進廣大公務(wù)員改進工作作風(fēng)、強化服務(wù)意識、提高辦事績效,使公務(wù)員隊伍素質(zhì)得以不斷提高。

4.注重制度與管理創(chuàng)新。通過建立科學(xué)的公務(wù)員績效評價體系,激勵廣大公務(wù)員不斷提高自身素質(zhì)和工作質(zhì)量。青島市近幾年把定性考核與定量考核相結(jié)合、年度考核與日?？己讼嘟Y(jié)合、群眾評議與領(lǐng)導(dǎo)評價相結(jié)合、內(nèi)部考核與外部評估相結(jié)合、個人考核與部門考核相結(jié)合,逐步形成了全方位的考核體系和標準化、程序化、規(guī)范化的考核模式。同時,通過加大考核結(jié)果的綜合兌現(xiàn)力度,將考核結(jié)果與年度獎懲、進修培訓(xùn)、職務(wù)晉升等直接掛鉤,使考核的有效性不斷增強,有效地遏制了公務(wù)員不作為、亂作為的問題發(fā)生,極大地促進了公務(wù)員隊伍素質(zhì)的提高。今后必須以科學(xué)的發(fā)展觀指導(dǎo)干部政績考核工作,以更加科學(xué)的評價體系衡量干部政績,以人民利益標準檢驗干部政績,使其成為推進和影響干部素質(zhì)不斷提高的有力杠桿。

二、采取有效措施提高政府服務(wù)績效

(一)精簡機構(gòu),整合流程,提高行政績效

1.精簡政府機構(gòu),簡化辦事程序。政府行政績效不高的一個重要原因是機構(gòu)重疊,職能交叉,導(dǎo)致人浮于事、相互推諉。因此,提高政府績效的首要舉措就是不斷深化機構(gòu)改革,精簡不必要的機構(gòu)和人員、管理層級和控制性程序,優(yōu)化工作流程,探索最佳運轉(zhuǎn)和決策線路。以避免“政出多門”、相互扯皮,提高辦事績效。

2.創(chuàng)新工作機制,消除繁文縟節(jié)。采取一系列切實措施,再造政府日常工作流程;嚴格控制各類檢查、表彰、評比;修訂完善《政府工作規(guī)則》,對會議制度、公文審核簽批制度、重要決策的督察辦理制度等進行改革完善,切實精簡文件,減少例行性文件和重復(fù)發(fā)文,嚴禁文件“升格”,注重行文實效,以此規(guī)范政府行為,也把領(lǐng)導(dǎo)從繁文縟節(jié)中解放出來,騰出精力抓大事,促進政府行政績效的提高。

3.縮減審批事項,改革審批方法。圍繞進一步轉(zhuǎn)變政府職能,把依法行政與高效行政統(tǒng)一起來,減少審批事項、減少審批環(huán)節(jié),優(yōu)化審批程序、壓縮審批時限、下放審批權(quán)限;積極探索把各部門、各環(huán)節(jié)的“串聯(lián)”審批改為“并聯(lián)”審批,通過設(shè)立政務(wù)大廳集中辦理審批項目;大力推行“時限承諾制”和“首問責任制”,落實責任追究制度,使政府“窗口”辦公質(zhì)量、行政績效和服務(wù)水平得到提高。

4.理順部門關(guān)系,建立協(xié)調(diào)機制?，F(xiàn)實中具體的行政權(quán)力,沉淀在各個部門,政府組織體系內(nèi)部因職能分工導(dǎo)致的互不協(xié)調(diào)和割裂,嚴重影響著政府的績效。為此,必須進行制度創(chuàng)新:一是公開政務(wù)信息。每個政府部門的具體權(quán)力、職責、活動,凡不涉及國家機密和個人隱私的,就應(yīng)向社會和媒體公開,以使公民和有關(guān)組織根據(jù)自己的需要了解并監(jiān)督政府的具體運作,從而影響政府績效。二是注意協(xié)調(diào)政府部門之間的關(guān)系。部門間關(guān)系的協(xié)調(diào),一方面可以是不同部門之間的橫向協(xié)調(diào),另一方面則是依靠來自上級的縱向協(xié)調(diào)。大力推進大部制改革,并建立制度化的橫向協(xié)調(diào)和縱向協(xié)調(diào)機制,是進一步提高合作績效的重要途徑。三是完善民主制度。通過完善公共管理的民主制度,讓公共服務(wù)的消費者對具體政府部門的工作績效進行制度化的評估,讓公民通過民主機制,尤其是通過相應(yīng)的人民代表大會對選任的政府領(lǐng)導(dǎo)班子進行民主監(jiān)督,是激活橫向協(xié)調(diào)機制和縱向協(xié)調(diào)機制的重要途徑。只有這樣,政府部門的公務(wù)績效才得到了切實的制度保障。

(二)企業(yè)理念,顧客導(dǎo)向,建立競爭機制

引入競爭機制,用市場的力量改造政府,提高政府的工作績效,這是當代西方“新公共管理”運動以及政府改革的一個基本精神。目前政府管理水平不高的一個重要原因,就是管理手段單一,管理方式陳舊,管理方法落后,迫切需要一整套與市場機制相適應(yīng)的公共管理的理論、原則、方法及技術(shù),并構(gòu)筑起新的公共管理模式,其中一個重要來源正是當代工商管理實踐及其經(jīng)驗。如政府在對外輸出服務(wù)中引入招投標制、簽約合同承包、出租制、一般使用者付費的市場方式;在內(nèi)部管理運作中引入競爭機制,將政府行政環(huán)境向市場模式靠攏,采取成本核算、顧客導(dǎo)向、業(yè)務(wù)流程再造、全面質(zhì)量管理、績效考核與獎金、內(nèi)部市場等企業(yè)化的管理模式。在西方盛行的政府標桿管理,是將政府機構(gòu)的績效與其它具有杰出績效的公司企業(yè)作比較,從中找出可以借鑒的新方法、理念以及最優(yōu)化的管理技術(shù),從而提高政府的績效。

(三)科學(xué)決策,公開監(jiān)督,建立績效機制

要提高政府績效,建立“決策、執(zhí)行、監(jiān)督、激勵”四位一體的績效機制是關(guān)鍵,只有做到?jīng)Q策科學(xué)、執(zhí)行有效、監(jiān)督有力、激勵有方,才能使政府運作績效不斷提高。近幾年,青島市委、市政府努力探索黨務(wù)、政務(wù)管理新模式,先后在市直單位和12個區(qū)市中逐步建立起以“科學(xué)民主的目標化決策機制、責任制衡的剛性化執(zhí)行機制、督察考核的制度化監(jiān)督機制、獎懲兌現(xiàn)的導(dǎo)向化激勵機制”為核心目標的績效管理體系,有力地促進了行政效能的提高。

(四)電子政務(wù),網(wǎng)上政府,提高服務(wù)績效

面對知識經(jīng)濟和經(jīng)濟全球化的挑戰(zhàn),基礎(chǔ)設(shè)施已不完全是決定一個城市或地區(qū)國際競爭力的主要因素,競爭在極大程度上集中到政府管理職能與績效方面。網(wǎng)絡(luò)給政府提供了一種提高工作績效的有效手段。通過實施以網(wǎng)絡(luò)為核心的電子政務(wù),不僅可使政府的服務(wù)更直接,政令更暢通,辦事更高效,開支更降低,而且還能夠有效地促進政府部門改善服務(wù)質(zhì)量,使政府服務(wù)公眾的宗旨貫徹得更徹底、更扎實,使人民能夠更好地參與政府的各項決策活動。電子政務(wù)作為一種開放式管理方式,可以避免出現(xiàn)暗箱操作,將有效地抑制在傳統(tǒng)行政方式中容易滋生的腐敗現(xiàn)象;這種方式實現(xiàn)了政府與公眾雙向、直接的溝通和互動,不但使政府擁有直接了解公民需求的途徑,也能使公民全面了解政府工作,從而增強雙方的理解與交流。電子政府的發(fā)展還將對各行各業(yè)信息化的發(fā)展,包括電子商務(wù)和電子社區(qū)的發(fā)展,起著示范和帶動作用。因此,通過大力推行電子政務(wù),不但可以推進政府行政績效的提高,還可以在整體上促進政治、經(jīng)濟和社會的進步。[2]

[1]劉文儉,崔曉雁.加快轉(zhuǎn)變政府職能與完善城市發(fā)展軟環(huán)境[J].行政論壇,2006,(5):21-23.

[2]劉文儉,王振海.政府績效管理與效率政府建設(shè)[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2004,(1):13-17.

劉文儉,中共青島市委黨校管理部副主任,教授,碩士研究生導(dǎo)師,兼任中國城市經(jīng)濟學(xué)會常務(wù)理事,副秘書長,專家委員會產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟組專家(郵政編碼 266071)

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(責任編輯 胡愛敏)