流動人口居住證制度實施問題研究

薛 菁

（中共福州市委黨校 公共管理教研部，福建 福州 350014）

流動人口居住證制度實施問題研究

薛 菁

（中共福州市委黨校 公共管理教研部，福建 福州 350014）

居住證制度是我國流動人口管理改革的重大創(chuàng)新，為流動人口獲得市民待遇、融入城市提供了一個通道。為了保證居住證制度實施的可持續(xù)性，居住證制度實施中存在的問題，如實施成本問題、門檻設(shè)置問題、技術(shù)支持問題必須引起重視，通過制度的創(chuàng)新化解這些問題帶來的障礙。

居住證制度；流動人口；制度創(chuàng)新；問題；對策

加強(qiáng)流動人口的服務(wù)與管理，成為我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一個重大現(xiàn)實問題。近年來，為適應(yīng)流動人口發(fā)展的新形勢，一些城市積極創(chuàng)新流動人口服務(wù)與管理制度，最早在上海實行的居住證制度是其中引人注目的一項。它是我國戶籍和人口管理改革的重大創(chuàng)新，擴(kuò)展了過去僅對少數(shù)外來人員進(jìn)行“獎勵”的狹窄范圍，賦予了外來人員以公民權(quán)利，為流動人口獲得市民待遇、融入城市提供了一個通道。目前，居住證制度創(chuàng)已在上海、深圳、長春、太原、大連、廣州、泉州等10余座城市推行，倍受期待，但同時也留下一些亟需解決的難題，需要我們認(rèn)真思考，尋找對策。

一、“居住證”取代“暫住證”是流動人口管理的一種進(jìn)步

1、管理理念上的進(jìn)步。暫住證制度暗含著對外來流動人口時間和空間上的某種排斥?！皶簳r居住”在時間上做出了一定限制，而且，“暫住”需要證件，無暫住證者不得隨意“暫住”，這就在空間上也做出了限制。這種限制顯然與城鄉(xiāng)一體化、和諧社會的客觀要求格格不入。居住證管理制度最初設(shè)計的理念就是要讓流動人口享受部分福利，并逐漸地納入城市一體化的市民管理體系。它確立了流動人口作為城市主人的合法地位，凸顯了戶籍人員與非戶籍人員的公平性，弱化了傳統(tǒng)的戶籍概念。用居住證取代暫住證，是地方政府對現(xiàn)實問題的清醒認(rèn)識和制度條件的理性改變。

2、管理內(nèi)容上的進(jìn)步。暫住證強(qiáng)調(diào)的多是治安功能，隱含著社會歧視和不平等，而居住證制度是一個利益加載機(jī)制，改變以往對外來流動人口接受管理的義務(wù)的強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化了外來流動人口社會服務(wù)與社會保障功能，縮小了與戶籍居民的“市民待遇”的距離。從相關(guān)城市已出臺的規(guī)定可看到，外來流動人口持有居住證后，可在醫(yī)療、教育、勞動保險、就業(yè)、社會保險、租賃房屋、購車購房等方面享有“同城待遇”。從“居住證”到“暫住證”，折射出的是政府角色由重管理向重服務(wù)的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了社會的公平和公正。

3、管理效率上的進(jìn)步。傅崇輝以對深圳流動人口服務(wù)管理的實踐與政策研究為例，將1984年以來我國對流動人口的管理進(jìn)程分為三個階段：1984—1999年的“防范型”管理、2000—2005年的“綜合型”管理以及2006年至今的“福利型”管理。①福利型管理力求“淡化戶籍意識，強(qiáng)化居民意識”，逐步讓流動人口享有一系列以往戶籍人口才能享有的政府公共服務(wù)的內(nèi)容。居住證制度是福利型管理的重要載體。由于居住證和各種城市居民待遇掛鉤，外來流動人口“居民意識”大大加強(qiáng)，為了盡快融入當(dāng)?shù)兀瑺幦∠硎墚?dāng)?shù)卮?，就會積極主動登記，以往暫住證管理模式下存在的外來流動人口登記辦證率不高、人戶分離的難題將得以解決。同時，很多城市居住證制度采用累計積分的激勵機(jī)制，將流動人口在當(dāng)?shù)氐闹匾挠幸嫔鐣袨樽兂煞e分累積起來，作為流動人口在當(dāng)?shù)厝霊舻囊罁?jù)，牢牢抓住了外來流動人口想獲得更多積分的主觀愿望，使其遵紀(jì)守法，把當(dāng)?shù)卣母鞣N社會管理要求轉(zhuǎn)變?yōu)槠渥非笞陨砝娴淖杂X行為，從而使流動人口的個人愿望與政府的社會管理目標(biāo)有機(jī)地融合在一起，政府對流動人口管理變得有序，管理效率大大提高。

二、居住證制度實施中必須考慮的幾個問題

1、居住證制度實施的成本問題。實施居住證制度是有成本的。第一，外來人口居住證制度一旦實行，需要相關(guān)制度的配套改革，如教育、醫(yī)療、就業(yè)等，而且，要不斷地完善，以滿足外來流動人口能夠獲得其所預(yù)期和希望的待遇，這些都需要堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而政府的財政資源是有限的，因此，在居住證制度的城市試點中，存在著難以自拔的政策悖論：一方面，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，需要對二元結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革，打破城鄉(xiāng)差別；而另一方面，一旦戶籍制度有所松動，戶口“含金量”越高的地區(qū)，越有可能面臨外來人口的蜂擁而入，當(dāng)?shù)卣坏貌幻媾R本地居民可能大量失業(yè)以及公共財政入不敷出的顧慮。這也是一些地方政府對實行居住證制度積極性不高的原因。第二，高昂的居住證實施成本，除了由政府的財力來負(fù)擔(dān)外，還有一部分可能會轉(zhuǎn)嫁給用人單位。例如，用人單位在錄用持有居住證的外來從業(yè)人員的時候，要為其交納社會保險金等費用，無疑增加了用人單位的用工成本，可能會出現(xiàn)用人單位選擇不錄用持有居住證的外來流動人口的情況，造成外來務(wù)工人員的工作機(jī)會因此而減少，外來流動人員也很可能放棄居住證的辦理。事實上，居住證制度的這些實施成本在其實踐的初期表現(xiàn)得特別明顯，但隨著居住證制度運行步入正軌之后，則會形成一種良性的運轉(zhuǎn)，流動人口會以加倍的努力工作來回報“市民待遇”帶來的經(jīng)濟(jì)和感情上的滿足，這不僅能產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益，而且，還會產(chǎn)生良好的社會效益。對于那些不給外來從業(yè)人員交納社會保險金的用人單位，也可以通過罰款或其他處罰制度進(jìn)行約束，保障外來從業(yè)人員的應(yīng)有權(quán)益。

2、居住證申領(lǐng)門檻的設(shè)置問題。正是出于對高昂的居住證實施成本的考慮，實行居住證的城市一般都設(shè)置了申領(lǐng)居住證的條件，但在實踐中，申領(lǐng)門檻的高低很難把握，成為居住證制度實施中的另一個難題。如果居住證的門檻設(shè)置過低，常住人口將會大幅激增，短時間內(nèi)的人口膨脹，將會使城市政府的財力及公共產(chǎn)品的供給面臨嚴(yán)峻考驗。例如，2003年8月，河南省鄭州市入戶政策完全放開，允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口，結(jié)果一年內(nèi)就新增入戶人口l5萬人，人口激增帶來了城市交通的擁擠、教育資源的急劇緊張以及社保和城市治安的巨大壓力，最后這項政策不得不叫停。②反之，如果申領(lǐng)居住證的門檻設(shè)置過高，不符合申領(lǐng)條件的流動人口仍占大多數(shù)，那么，居住證政策又會失去了應(yīng)有的目的和意義。為既能保護(hù)外來流動人員的基本利益，同時又避免戶口突然無條件放開帶來的財政供給和城市承載力問題，一些實行居住證的城市采取的做法是將居住證分類分級，不同的等級賦予不同的“市民待遇”。例如，上海將流動人口居住證分為正式（人才）居住證和普通（一般）居住證。人才居住證持有者除可享受一般居住證持有者所享有的計劃生育、衛(wèi)生防疫、證照辦理、科技申報、資格評定、考試和鑒定以及參加評選等的各項權(quán)益外，還享有其他的權(quán)益，如隨同配偶或未成年子女可申領(lǐng)《居住證》、創(chuàng)辦企業(yè)、接受行政機(jī)關(guān)聘用、實施專利的獎勵、因私出國、外匯兌換、簽證等。③而居住證制度的“差別化政策”傾向又可能帶來另一個問題：外來流動人口內(nèi)部各人群呈現(xiàn)出顯著的內(nèi)部分化特征。例如，2009年6月，上海市政府出臺了“持有《上海市居住證》人員申辦本市常住戶口試行辦法”，規(guī)定了在上海就業(yè)并持有《上海市居住證》的境內(nèi)人員申辦常住戶口需要符合5項條件。其中，參加城鎮(zhèn)職工社會保險和中級以上專業(yè)技術(shù)職稱資格兩項條件，這顯然對正式或人才居住證持有者有利，他們可以獲得更多向城市居民身份轉(zhuǎn)換和融入的機(jī)會，對臨時或普通居住證持有者則十分不利。這個規(guī)定在客觀上強(qiáng)化了外來流動人群內(nèi)部不同群體的階層分化，意味著無居住證、臨時或普通居住證持有者要試圖轉(zhuǎn)變身份和獲得城市戶籍居民的權(quán)益，目前就必須首先獲得或進(jìn)入人才或正式居住證這一階層。④

3、管理技術(shù)的適應(yīng)性問題。一項政策的成功實施還需要有相應(yīng)的技術(shù)作保證，因此，技術(shù)適應(yīng)性問題也需考慮，如是否具備實施某項方案的技術(shù)手段，使政策目標(biāo)的實現(xiàn)成為可能；以現(xiàn)有的技術(shù)水平或方法能在多大程度上實現(xiàn)政策目標(biāo)。從技術(shù)的角度分析，第一，目前各城市的居住證政策方案設(shè)計中的一些關(guān)鍵技術(shù)有待進(jìn)一步研究，例如，如何完善等級積分政策，包括進(jìn)城農(nóng)民、體力勞動者、低學(xué)歷者的初始積分如何確定，居住年限、專利發(fā)明等常規(guī)和非常規(guī)項目與對應(yīng)分值如何確定，不同檔次居住證相應(yīng)的待遇確定是否科學(xué)，如何探索建立全省統(tǒng)一的等級積分標(biāo)準(zhǔn)等等。第二，支撐居住證有效實施的信息技術(shù)手段也需要進(jìn)一步研究開發(fā)。

三、進(jìn)一步完善居住證制度的對策

1、創(chuàng)新制度，突破地方財力資源的制約。在實行居住證制度的初期，城市供養(yǎng)人口的膨脹與地方政府財力之間的矛盾是不可調(diào)和的，而且，根據(jù)我國的城市化模式，人口基本是沿著農(nóng)村→小城鎮(zhèn)→中等城市→大城市的路徑單向梯度流動，城市尤其是大城市的戶籍人口基本可視為存量人口。在這種情況下，要保證居住證制度的可持續(xù)性，只有靠靈活的制度創(chuàng)新，才能突破地方財政資源的制約。除已實行的采用積分制使福利與不同階段的居住證內(nèi)涵掛鉤，分解流動人口的需求，緩解實行初期的財力壓力外，一些學(xué)者還提出了一些創(chuàng)新建議，如郭秀云（2009）提出鼓勵本地老年人異地養(yǎng)老，允許醫(yī)療保險的異地轉(zhuǎn)賬結(jié)算，通過一定的補(bǔ)貼項目，鼓勵低保、協(xié)保人員異地創(chuàng)業(yè)或就業(yè)等，通過讓渡一部分利益來贏得更大的人口空間，帶來更多的經(jīng)濟(jì)動力和人口活力。還有學(xué)者從更宏觀的層面提出緩解城市財政壓力的建議，如重新調(diào)整中央與地方利益的分配，或者加大中央財政的轉(zhuǎn)移支付力度，通過壯大地方財力以保證流動人口管理改革的順利進(jìn)行；地方政府杜絕公款消費和浪費，把公共資金更多地用在民生之需上等。

2、逐步降低領(lǐng)取“居住證”的門檻。一項好政策應(yīng)當(dāng)是惠及的群眾越多越好，從這個意義上講，申領(lǐng)居住證的條件不能設(shè)置太高。但限于城市的財力和承載力，門檻一開始就很低也不現(xiàn)實。因此，城市對外來流動人口實行居住證制度的門檻應(yīng)是一個逐漸降低的過程，這個過程也是政府的流動人口管理改革動機(jī)從“響應(yīng)外來人群中技術(shù)人才或人力資本高的利益訴求或不滿”到“緩解城市財政和公共支出的壓力”再到“保證外來流動人口的社會權(quán)利及平等”的漸次升華的過程。一些城市的實踐也正在體現(xiàn)著這種“漸進(jìn)”，如2002年6月，上海市在全國率先推出了居住證制度，不過這類居住證申領(lǐng)的對象僅限于那些具有高學(xué)歷的境內(nèi)外各類人才；2004年10月，上海市居住證使用對象擴(kuò)大到“在本市居住的非本市戶籍的境內(nèi)人員”，所有在上海具有穩(wěn)定職業(yè)和穩(wěn)定住所的外省市來滬人員都可以申請辦理，具體包括人才、就業(yè)和投靠就學(xué)三類。2006年11月，上海市明確提出要推進(jìn)實施農(nóng)民工居住證制度，將在城市工作和居住達(dá)到一定年限并有技術(shù)專長的農(nóng)民工也納入了居住證的申領(lǐng)范圍，已完全實現(xiàn)了居住證的平民化。

3、按照“有差別、不歧視”的原則進(jìn)行居住證的分類、分級。既然戶籍制度改革是一個循序漸進(jìn)的過程，居住證的分類分級就是不可避免的，但為了避免新的階層分化，必須堅持“有差別”但“不歧視”的原則。按照這一原則，郭秀云（2010）提出城市政府要建立臨時居住證→一般居住證→人才居住證→戶口的邏輯銜接制度，明確它們之間的邏輯銜接關(guān)系和所對應(yīng)的權(quán)利、福利，分期、分批、有條件地分類準(zhǔn)入，從而讓居住證成為城市居民和諧相處的潤滑劑，使流動人口可以因此獲得更多的認(rèn)同和包容。⑤而要做到“有差別”但“不歧視”，就要逐步減少與身份相關(guān)的福利，擴(kuò)大通過承擔(dān)義務(wù)和做出貢獻(xiàn)所獲得福利的渠道，將外來人口的謀生能力和社會經(jīng)濟(jì)參與能力作為衡量，界定其在城市生存立足的條件，并通過合理的程序設(shè)置來保證該原則的實施。例如，要求流動人口進(jìn)入城市即履行辦證義務(wù)，從進(jìn)入登記系統(tǒng)開始，即進(jìn)行權(quán)益累計。只有辦理居住證，才能參與城市的各項活動，自身權(quán)益才能得到政府的保護(hù)。這樣，每個人均有自己的目標(biāo)定位，對那些有意愿和能力在城市工作和生活的流動人口，有明確的目標(biāo)。又如，對居住證進(jìn)行信息跟蹤，實施動態(tài)管理，為以后相關(guān)福利權(quán)利的賦予和身份的變化提供科學(xué)的有信服力的依據(jù)。

4、加快建設(shè)居住證信息系統(tǒng)，完善居住證的技術(shù)功能。加快居住證信息系統(tǒng)建設(shè)，建立包括覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、各職能部門、勞動力市場和人才市場在內(nèi)的?。ㄊ校┞?lián)網(wǎng)的居住證信息系統(tǒng)，通過高效、暢通、安全、實用的網(wǎng)絡(luò)信息平臺，可以為外來流動人員在城市的居住、就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面提供便利條件，保障其合法權(quán)益。同時，也有利于政府部門加強(qiáng)對流動人口信息的動態(tài)監(jiān)測和分析研究，節(jié)約政府的管理成本，提升公共服務(wù)能力。

總之，居住證制度是戶籍制度改革中一個承上啟下的中間階段，是二元社會結(jié)構(gòu)向一元社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的一個過渡階段，在我國仍然處于一個摸索實踐的階段，目前還沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。盡管一些城市有較為成功的試點經(jīng)驗，但在實行居住證制度的過程中，各級政府不應(yīng)當(dāng)簡單地照搬其他城市的經(jīng)驗，而是應(yīng)該結(jié)合本地的實際情況，構(gòu)筑適應(yīng)地區(qū)特點的制度框架。

注釋：

①傅崇輝：《流動人口管理模式的回顧與思考——以深圳市為例》，《中國人口科學(xué)》，2008年第5期。

②韓俊杰：《不能承受人口激增帶來的壓力——鄭州“戶籍新政”部分叫停》，《中國青年報》，2004年9月15日。

③彭希哲、趙德余、郭秀云：《戶籍制度改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)思考》，《復(fù)旦學(xué)報》，2009 年第 2 期。

④趙德余、彭希哲：《居住證對外來流動人口的制度后果及激勵效應(yīng)》，《人口研究》，2010年第11期。

⑤郭秀云：《城市戶籍制度的邊際性改革—兼論上?！熬幼∽C轉(zhuǎn)戶籍”政策的解讀》，《西北人口》，2010年第3期。

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1671-2994（2011）06-0134-03

2011-08-23

薛 菁（1970- ），女，福建福州人，中共福州市委黨校公共管理教研部副教授、博士。研究方向：公共管理理論與實踐。

責(zé)任編輯：劉建文