推進社區(qū)建設(shè)工作 提升居民幸福指數(shù)——合肥市瑤海區(qū)方廟街道社區(qū)建設(shè)工作調(diào)研報告

青干班課題組

推進社區(qū)建設(shè)工作 提升居民幸福指數(shù)
——合肥市瑤海區(qū)方廟街道社區(qū)建設(shè)工作調(diào)研報告

青干班課題組

建設(shè)和諧社區(qū)是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作，也是提高居民幸福感的根本。要構(gòu)建和諧社區(qū)，必須大力加強社區(qū)建設(shè)，增進社區(qū)綜合管理和服務功能。本文從具有代表性的社區(qū)出發(fā)，對合肥市在和諧社區(qū)建設(shè)中存在的主要問題進行了總結(jié)分析，并給出了相應的解決之策。

社區(qū)建設(shè) 社區(qū)管理體制 社區(qū)服務體系 社區(qū)領(lǐng)導體制

作為社會基本細胞的社區(qū)，既是居民福祉之系、幸福家園之基、安居樂業(yè)之所，也是檢驗各級黨委政府和領(lǐng)導干部執(zhí)政能力與水平的窗口。社區(qū)居民的幸福指數(shù)則構(gòu)成了國民幸福指數(shù)的單元。因而，社區(qū)建設(shè)工作尤其是社區(qū)管理和服務等綜合功能的好壞，直接關(guān)系和影響著居民的幸福感和實際生活質(zhì)量。為切實找準合肥市社區(qū)建設(shè)中存在的“疼點”與“病灶”，我們課題組對瑤海區(qū)方廟街道的社區(qū)工作進行了專題調(diào)研。方廟街道地理位置較為特殊，所轄社區(qū)中既有村改居社區(qū)又有城市社區(qū)，具有較強的代表性。此外，該街道近年來的社區(qū)管理和服務水平不斷提高，尤其是在和諧社區(qū)建設(shè)上取得了一定的成效，為我們下一步社區(qū)工作提供了較好的借鑒。

一、瑤海區(qū)方廟街道社區(qū)建設(shè)基本做法

方廟街道成立于2001年，面積7.2平方公里，現(xiàn)有城市社區(qū)5個、村改居社區(qū)4個，常住人口56000人，流動人口41080人，社區(qū)工作者近百名。每個社區(qū)住戶均超過2500戶，轄區(qū)規(guī)模遠遠超出《中華人民共和國居民委員會組織法》（以下簡稱《居委會組織法》）規(guī)定的規(guī)模。

街道黨工委下轄8個黨總支、1個企業(yè)黨委、40個黨支部。轄區(qū)內(nèi)主要產(chǎn)業(yè)分布為現(xiàn)代商貿(mào)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)等，座落的知名企業(yè)有安徽大市場、安徽國際汽車城、合肥汽摩配市場、迅捷物流公司、瑤海家具世界、省紅星機械廠等。

該街道在十余年探索與實踐過程中，通過不斷強化硬件建設(shè)，整合轄區(qū)資源，實現(xiàn)了社區(qū)建設(shè)工作從無到有、由小到大、從平到優(yōu)的轉(zhuǎn)變。主要做了以下有益的工作：

（一）完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。建設(shè)功能完善的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施是推進社區(qū)建設(shè)的重要保證。自2002年起，合肥市市委、市政府為解決部分社區(qū)無辦公用房的問題，制定了一系列相應文件扶持社區(qū)打造社區(qū)服務用房。方廟街道緊緊抓住這一契機，幾年來，采取市財政拿一半、區(qū)級財政拿一半的做法，逐步解決了部分社區(qū)辦公用房，建立了高標準的社區(qū)服務中心。目前街道9個社區(qū)的辦公用房通過自建、購買、借用等方式全部解決，社區(qū)基本辦公條件得到大幅度改善，改變了“挎包居委會”的歷史。同時利用合肥市示范社區(qū)創(chuàng)建契機，進一步規(guī)范社區(qū)辦公服務用房的使用管理，多方爭取資金對社區(qū)進行統(tǒng)一色彩、統(tǒng)一風格、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一制度設(shè)置，完善了社區(qū)功能，提高了社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量和水平?，F(xiàn)社區(qū)用房平均面積達200平方米，各社區(qū)全部建立一站式服務中心，分別設(shè)有警務室、健身室、圖書室，各類硬件設(shè)施齊全、功能設(shè)置合理，進一步拓展了社區(qū)建設(shè)空間。

（二）加強社區(qū)隊伍建設(shè)。2001年，社區(qū)工作者有50余人，平均年齡48歲，大專文化程度人員比例為30%，整體年齡偏大、學歷偏低。近年來，社區(qū)居委會處按屆選舉委員會成員，還公開面向社會招聘專職社區(qū)工作者（協(xié)理員），增添了新的血液。與此同時，加強對現(xiàn)有干部的培訓。采取集中學習與自學相結(jié)合、請進來與走出去相結(jié)合的工作方針，組織全體社區(qū)干部加強政治理論學習和業(yè)務技能培訓，通過學習培訓和外出參觀考察，進一步提高了社區(qū)干部對社區(qū)工作的認識，開拓了視野，明確了工作思路，增強了工作能力，提高了工作效率。目前，9個社區(qū)的工作人員平均年齡為40歲，大專及以上文化程度人員占60%以上，相比街道成立之初有了一定水平的提高。

（三）建立社區(qū)工作制度。沒有規(guī)矩不成方圓，良好的工作制度是社區(qū)各項工作順利開展的保障。為了明確社區(qū)干部職責，加強對社區(qū)干部的管理與考核，街道制定了工作制度，明確了民政、衛(wèi)生、創(chuàng)建、市容、計生等工作職責，先后建立了服務承諾制度、居民評議制度等30多項工作制度，制定了社區(qū)工作和社區(qū)干部考核機制，進一步加強了管理、強化了服務功能。

（四）強化社區(qū)服務功能。隨著社區(qū)在城市發(fā)展中地位和作用的增強，各部門對社區(qū)工作逐漸重視，法律、警務、城管、消防、民政、衛(wèi)生、計生、街道、勞動保障、文體科教等部門逐漸將工作重心下移，社區(qū)服務工作也因此得到加強。目前，各社區(qū)配備了計生服務專職管理人員37人，面向居民開展計生宣傳、藥具發(fā)放、婦檢等生殖健康和計生服務，計生工作網(wǎng)絡(luò)基本形成。建成衛(wèi)生服務中心 （站）4個，為居民提供診療服務。結(jié)合“平安方廟”創(chuàng)建工程，在各社區(qū)建立了警務室，實現(xiàn)了“一區(qū)一警”，社區(qū)治安防范工作得到加強。各社區(qū)配備勞動社會保障協(xié)管員18人，負責開展社區(qū)就業(yè)工作，提供政策咨詢、就業(yè)培訓和職業(yè)指導、職業(yè)介紹、再就業(yè)援助、社會保障等服務。組建社區(qū)志愿者隊伍30支2400余人，社區(qū)志愿服務工作進一步增強。

二、目前社區(qū)建設(shè)中存在的問題及原因

（一）存在的問題

1.社區(qū)的職能定位存在錯位。一方面，社區(qū)的自治意識不強。一些社區(qū)居委會的工作方式仍然以行政指揮為主導，對引導社區(qū)居民“自我管理、自我服務、自我教育”的認識不夠，方法不多，簡單地把社區(qū)工作等同于完成上級部門交辦的任務，從而形成對政府的依賴性；另一方面，現(xiàn)在很多政府職能工作強調(diào)“進社區(qū)”，這在無形之中將任務轉(zhuǎn)嫁到社區(qū)頭上，形成“上面千條線，下面一根針”的狀況。經(jīng)初步調(diào)查，由社區(qū)承擔和協(xié)辦的工作有30多類、近百項具體業(yè)務，由市區(qū)街部署的階段性、臨時性、突擊性任務每年也不少。日常工作中，某些行政部門對社區(qū)支持不夠，甚至將社區(qū)當成其“二級單位”，許多業(yè)務不經(jīng)過部門分解，直接壓到社區(qū)。導致社區(qū)承擔的行政事務和額外工作任務太多，社區(qū)干部的日常工作時間和精力，絕大部分都用在了不屬于社區(qū)職責范圍的行政事務性工作和應付上級的考核評比、辦班培訓、專項調(diào)查等方面，很難有足夠的時間和精力投入社區(qū)服務領(lǐng)域，一些群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題在社區(qū)層面還沒有得到根本解決。此外，很多行政執(zhí)法部門在面對居民辦理業(yè)務時，不論什么內(nèi)容都要求街道社區(qū)調(diào)查蓋章，而社區(qū)自身并沒有相關(guān)配套權(quán)利，在既無檔案資料備查也無人力物力財力支持的情況下，無法對相關(guān)情況進行認證，無形中造成居民對街道、社區(qū)的不滿。諸如此類現(xiàn)象的存在，阻礙了社區(qū)的健康有序發(fā)展。

2.社區(qū)服務領(lǐng)域尚需拓寬。一方面，各社區(qū)的服務主動性和創(chuàng)造性不夠，服務內(nèi)容和服務方式都是老一套，對居民主要停留低保、就業(yè)、醫(yī)保等政策落實上，形式單一，涉及的層面不廣，尤其是面向全體居民各種需求的服務辦法、服務項目不多，不能滿足居民對社區(qū)的認同感和幸福感。另一方面，社區(qū)為民服務的領(lǐng)域受到工作權(quán)力的限制。特別是牽涉到供電、供水、工商、城建等方面服務時，社區(qū)沒有這方面的權(quán)限，在協(xié)調(diào)有關(guān)部門解決問題時遇到的實際困難很大，居民往往一時不能理解，對社區(qū)產(chǎn)生一些誤解。如在對物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會管理的過程中，街道社區(qū)只能起到指導協(xié)調(diào)作用，無硬性考核指標或相關(guān)政策規(guī)定，致使社區(qū)無權(quán)對他們進行日常監(jiān)督，對他們的監(jiān)管基本上束手無策。

3.社區(qū)共駐共建氛圍不濃。城市社區(qū)是社情民意的匯聚點、社會矛盾的聚集點、各級政府的聚力點、城市工作的落腳點。搞好共駐共建活動，加強社區(qū)建設(shè)，對于鞏固黨和政府在城市的執(zhí)政基礎(chǔ)，對于更好地堅持以人為本、落實科學發(fā)展觀，對于進一步密切黨群關(guān)系、干群關(guān)系都具有十分深遠的歷史意義和十分重大的現(xiàn)實意義。尤其是文明創(chuàng)建、計劃生育、綜合治理等“一票否決權(quán)”的工作嚴格實行屬地管理，更需要社區(qū)全體居民和轄區(qū)單位的積極參與才行。但我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前普遍存在共駐共建氛圍不濃，意識不強的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在:一是社區(qū)居民對社區(qū)工作認識模糊，認為社區(qū)就是開證明、管計生，對社區(qū)活動缺乏了解，對社區(qū)工作參與意識不強，積極性、主動性不夠。二是駐區(qū)的部門、單位在日常工作上，只認單位不認社區(qū)，社會性工作突出部門、行業(yè)特征，根本不能體現(xiàn)社區(qū)特點。三是社區(qū)與駐區(qū)單位相互橫向聯(lián)動不夠，社區(qū)共駐共建、共享資源活動開展不夠，個別共駐共建單位對社區(qū)工作缺少應有的關(guān)心和支持。尤其是在資源共享方面，大多數(shù)轄區(qū)單位資源對外開放度為零。

4.社區(qū)工作經(jīng)費嚴重缺乏。社區(qū)成立以來，在面向社區(qū)服務的同時，有關(guān)職能部門把大量的工作任務下到社區(qū)，實行了重心下移、職能下延，而任務進入社區(qū)后，卻沒有按“費隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責走”原則來開展工作，沒有把工作或活動所需經(jīng)費轉(zhuǎn)移到社區(qū)，給社區(qū)帶來了很多困難和矛盾。如有的部門搞一些調(diào)查工作只發(fā)一張樣表，要社區(qū)按戶數(shù)復印分發(fā)；有的部門下達工作任務還需社區(qū)投入大量的資金。社區(qū)本身沒有固定的財政來源，辦公經(jīng)費相當嚴重短缺。同時社區(qū)工作人員待遇偏低，月收入平均在900元至1500元之間，雖然近幾年做了幾次調(diào)整，也有了一定幅度的提高，但較之當前通貨膨脹下不斷抬高的物價,待遇還是偏低。上述問題的存在，促使社區(qū)干部為了應付事務，或是設(shè)法開辟財路、四處化緣，或是工作上得過且過、勉強應付，對真正應承擔的社區(qū)建設(shè)等工作卻無法投入精力、財力。

5.社區(qū)工作人員素質(zhì)參差不齊。一是知識結(jié)構(gòu)不盡人意。初高中學歷占40%，大專以上學歷占60%（其中全日制大專以上學歷僅占30%），多數(shù)人員沒有相應的專業(yè)工作背景，知識更新的進度不理想。二是工作水平亟需提高。村改居社區(qū)中，大多數(shù)干部系當?shù)剞D(zhuǎn)戶居民，城市社區(qū)中大多為招聘的中小企業(yè)失業(yè)人員，普遍缺乏社區(qū)工作專業(yè)知識和技能。三是工作積極性有待增強。目前各社區(qū)工作人員構(gòu)成復雜,包括居委會干部、各類協(xié)理員和公益性崗位人員,居委會干部是居民選舉出來的,承擔著社區(qū)工作的主要職責,工作壓力較大。其他人員分別由區(qū)相關(guān)部門分口管理,待遇不同。且目前社區(qū)日常工作任務繁重，工資偏低，社區(qū)干部沒有編制，感受不到事業(yè)的前途和成長的空間，在一定程度上影響了居委會干部的工作積極性,降低了工作效率。

6.社區(qū)管理方式有待改進。社區(qū)制與過去的單位制、街居制有所不同，從管理理念上來說，它強調(diào)以居民為主，以人為本，關(guān)注社區(qū)居民的物質(zhì)利益、精神文明、政治參與、生活交往等與居民生活息息相關(guān)的各方面日常事務，寓管理于服務之中。但在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)社區(qū)干部并沒有從根本上樹立“以服務為核心”的管理理念，因而在社區(qū)管理中存在社區(qū)服務管理粗放，手段落后，為民服務貼近度、精細度不高等問題，尤其是在對社區(qū)基本信息的管理上，存在計生、創(chuàng)建、社保等基礎(chǔ)信息重復登記的情況，無形中增加了社區(qū)工作者的負擔，增加了對居民正常生活的干擾。

（二）根本原因

從上述問題分析，其產(chǎn)生的根本原因主要有三個方面：一是我市社區(qū)建設(shè)工作起步較晚，還處在初級階段，有待于進一步在探索中實踐、在實踐中發(fā)展、在發(fā)展中完善；二是社區(qū)管理體制機制有待進一步理順，社區(qū)管理模式有待創(chuàng)新，社區(qū)功能需要進一步發(fā)揮；三是社區(qū)建設(shè)的社會氛圍尚未真正形成，社區(qū)意識有待增強。

三、對策思考

（一）完善社區(qū)管理體制。社區(qū)管理是社區(qū)正常運行的重要保證，是加強社會管理的基礎(chǔ)工程。理順管理體制，一是進一步健全管理網(wǎng)絡(luò)。建立由社區(qū)黨組織牽頭，社區(qū)居民自治組織、民間組織、中介組織、駐區(qū)有關(guān)單位和公眾參與的社區(qū)管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，形成多元管理主體共同治理的局面。要針對城鄉(xiāng)結(jié)合部、新建小區(qū)的管理缺位問題，探索有效覆蓋和全面到位的管理體系。二是進一步完善管理機制。不斷創(chuàng)新完善基層民主的實現(xiàn)形式，加強居委會、居民代表會議及其他居民自治制度建設(shè)，實現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自我管理的有效銜接。積極推進街道管理體制創(chuàng)新改革，建立健全利益協(xié)調(diào)機制、矛盾調(diào)處機制和公共事件應急管理機制。三是進一步創(chuàng)新管理方式。注重推行現(xiàn)代信息技術(shù)在社區(qū)管理中的運用，積極開展社區(qū)網(wǎng)格化管理，可通過統(tǒng)一設(shè)置網(wǎng)格、合理劃分職責、規(guī)范工作流程、健全工作機制等手段，擴大管理工作覆蓋面，加強社區(qū)基礎(chǔ)信息的整合，提升新型現(xiàn)代社區(qū)管理水平。四是進一步改革社區(qū)投入機制。社區(qū)經(jīng)費是社區(qū)各項管理與服務工作的基礎(chǔ)。針對社區(qū)普遍存在的經(jīng)費不足的問題，首先，區(qū)級財政要基本保證社區(qū)工作的資金需要，把工作經(jīng)費納入每年財政預算中。其次，實行“權(quán)隨責走、費隨事轉(zhuǎn)”的制度。政府及其有關(guān)部門在交給街道社區(qū)工作任務的同時也將完成此項工作所需的權(quán)利和必要的經(jīng)費交給街道社區(qū)，做到“誰辦事、誰用錢，誰負責、誰有權(quán)”，從而保證街道社區(qū)在協(xié)助工作時或在承接社會性服務職能時做到“有職、有權(quán)、有錢”。再次，引導社區(qū)居委會適應開展一些有償（低償）服務。民政、工商、稅務等有關(guān)部門要為街道和社區(qū)居委會開展有償 （低償）服務提供一定的稅費減免等優(yōu)惠政策，以增強他們的“自我造血”功能。此外，也鼓勵街道和社區(qū)內(nèi)的單位（特別是共建單位）和非公有制企業(yè)贊助街道社區(qū)建設(shè)和開展各種公益性活動。

（二）完善社區(qū)服務體系。為民服務是社區(qū)最基本的功能，也是社區(qū)建設(shè)的主題和生命力所在。大力發(fā)展社區(qū)服務，一要健全社區(qū)服務體系。充分發(fā)揮行政力量、志愿互助力量、市場力量的作用，進一步形成政府公共服務、居民志愿互助服務、市場提供服務相互銜接、相互補充的社區(qū)服務體系。二要拓展社區(qū)服務內(nèi)容。充分挖掘和合理利用社區(qū)資源，重點發(fā)展面向廣大居民的各項便民、利民、護民、愛民服務，面向弱勢群體的社會救助服務，面向下崗失業(yè)人員的再就業(yè)服務和社會保障服務。著眼于滿足居民群眾多層次、多樣化的需求，積極做好幫助群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)、維護群眾合法權(quán)益、豐富群眾文化生活等工作。三要改進社區(qū)服務方式。依托社區(qū)服務中心、社區(qū)服務工作站、各類服務網(wǎng)點實行“一站式”服務，著力打造服務品牌。特別是要提高各種社區(qū)服務設(shè)施的利用率和開放程度，擴大服務實效，使更多的居民群眾受益。此外，要積極引進社區(qū)機構(gòu)和組織，為居民提供便捷的社會化服務，要以盈利養(yǎng)福利，以有償補無償，不斷提高社區(qū)服務質(zhì)量和管理水平。四要建立共建共享機制。充分調(diào)動社區(qū)內(nèi)一切機關(guān)、團體、企事業(yè)單位支持和參與社區(qū)建設(shè)的積極性，推動駐區(qū)單位將文化、教育、體育活動設(shè)施向社區(qū)居民開放，將服務性、公益性、社會性事業(yè)向社區(qū)開放，探索建立駐區(qū)單位社區(qū)建設(shè)責任評價體系，推動共駐共建、資源共享，實現(xiàn)資源利用的最大化。通過多種方式和途徑把社區(qū)居民組織動員起來，用真心真誠的服務激發(fā)居民群眾參與社區(qū)管理服務的主動性，引導居民群眾依靠自己雙手建設(shè)美好家園，創(chuàng)造幸福生活。

（三）完善社區(qū)領(lǐng)導體制。良好的領(lǐng)導體制是社區(qū)建設(shè)的組織保障。建立健全社區(qū)居民自治體系，要求我們能夠發(fā)揮好黨委政府的核心作用。一要建立健全社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導體制。各級黨委、政府要把社區(qū)建設(shè)作為檢驗執(zhí)政能力和水平的重要窗口，作為施政惠民的重要渠道，要對目前社區(qū)的現(xiàn)狀進行一次認真的調(diào)研，針對社區(qū)工作存在的問題，擺上位置，納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，納入政府履行社會管理和公共服務的重要內(nèi)容，建立政策支持和財政投入制度，確保有人做事、有錢辦事。二要建立健全社區(qū)建設(shè)的合力推進機制。明確部門工作職責，建立黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，各職能部門牽頭指導，協(xié)調(diào)服務的工作機制。各有關(guān)部門和單位要牢固樹立大局意識，找準自身工作與社區(qū)建設(shè)的結(jié)合點、切入點，切實履行職責，指導做好社區(qū)黨建、教育、文化、勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、環(huán)境保護、社會治安等工作，努力形成各司其職、各負其責，密切配合、齊抓共管的工作局面。三要建立健全社區(qū)干部隊伍管理機制。社區(qū)干部隊伍是社區(qū)管理的直接承擔者，是社區(qū)服務的直接提供者，肩負著協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難、服務居民的重要責任。要著力打造一支高素質(zhì)的社區(qū)干部隊伍，首先，要健全選人用人機制，采取選派干部、選聘大學生“村官”、招聘專業(yè)人才等方式，把那些政治素質(zhì)好、文化程度高、工作能力強、熱愛社區(qū)工作的優(yōu)秀人才，充實到社區(qū)工作崗位，進一步壯大社區(qū)工作力量。其次，要建立社區(qū)干部任職培訓制度，不斷提高社區(qū)干部的綜合素質(zhì)，增強適應新形勢下社區(qū)管理和服務工作的能力。再次，要切實落實好社區(qū)干部的政治和工資待遇，完善激勵政策，關(guān)心成長進步，解決后顧之憂，激勵廣大社區(qū)干部更好地為居民群眾服務。如將社區(qū)工作者工資與事業(yè)單位工資掛鉤，完善社區(qū)工作者住房公積金等保險制度；提高政治待遇，對從事社區(qū)工作達一定年限考核合格的社區(qū)工作者，可參照考錄公務員的有關(guān)辦法，招錄進公務員隊伍或事業(yè)單位，營造“以事業(yè)引人、以感情留人、以適當?shù)拇鏊┤恕钡牧己梅諊?/p>

2011-06－18

課題組成員：合肥市委黨校第37期青干班學員——王素娟、張超、李良劍（執(zhí)筆）、王軍、馬越峰、李勇、王峰、陳曉霞、黃俊、宋正林。

陳得良