對(duì)我國(guó)淡水資源可持續(xù)利用法律和政策的分析

石巖

（吉林省四平市梨樹(shù)縣環(huán)境保護(hù)局，吉林 1365007）

淡水資源枯竭與污染是全球面臨的十大環(huán)境問(wèn)題之一,關(guān)系到人類生存和社會(huì)發(fā)展的基本物質(zhì)條件，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自然資源的不合理開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題越來(lái)越突出，造成了環(huán)境的污染，破壞了生態(tài)平衡，水環(huán)境的污染也在日趨加重，使世界正面臨著水的危機(jī)，并威脅著人類的生存和發(fā)展。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)加快治理水污染，保護(hù)水資源，節(jié)約用水，是中國(guó)各級(jí)政府當(dāng)前所面臨的重要而緊迫的任務(wù),是中國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵。

1.我國(guó)淡水資源的特點(diǎn)和問(wèn)題

1.1 我國(guó)人均占有淡水資源量低

我國(guó)可再生淡水資源每年為28000億立方米，居世界第六位，單位面積淡水資源為292毫米/年，相當(dāng)于全球平均值的91.5%，由此可見(jiàn)我國(guó)并不是淡水資源總量特別貧乏的國(guó)家。但人均淡水資源占有量?jī)H約為2300多立方米，屬缺水國(guó)家。

1.2 淡水資源在空間上分布不平衡，北方地區(qū)缺水嚴(yán)重

全國(guó)淡水資源有80.4%分布在長(zhǎng)江流域及其以南地區(qū)，該地區(qū)的人口占全國(guó)的53.5%，耕地占35.2%，人均水資源量3480立方米，屬于人多、地少、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、水資源相對(duì)豐富的地區(qū)。長(zhǎng)江流域以北廣大地區(qū)，人口占全國(guó)的44.4%，耕地占全國(guó)的59.2%，水資源僅占全國(guó)的14.7%。人均水資源量747立方米，屬于人多、地多、經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、水資源短缺的地區(qū)。

1.3 水質(zhì)污染日益嚴(yán)重，水環(huán)境進(jìn)一步惡化

20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)水環(huán)境總體呈惡化趨勢(shì)，水體受污染嚴(yán)重，受污河水逐年增加，污水排放量近20年來(lái)翻了一倍，排污超過(guò)了河流的納污和降解能力。地下水的開(kāi)采超過(guò)了其補(bǔ)給能力，引起水生態(tài)環(huán)境惡化、海水入侵、地面沉降等現(xiàn)象。加劇了水資源緊缺，威脅人民健康，影響了工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

2.人口對(duì)淡水資源可持續(xù)發(fā)展的影響

可持續(xù)發(fā)展主要涉及人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面，中心是人口。人口與資源的可持續(xù)發(fā)展是全部可持續(xù)發(fā)展的條件。淡水資源作為自然資源的重要組成部分之一，其可持續(xù)利用是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的基本資源保證。

2.1 人口數(shù)量的影響

我國(guó)淡水資源總量雖不低，但人均資源量卻很貧乏。目前我國(guó)人口已達(dá)13億，中國(guó)的人口經(jīng)過(guò)20多年生育率長(zhǎng)期持續(xù)下降，人口數(shù)量得到了一定的控制，但是仍有一定的增長(zhǎng)慣性，預(yù)計(jì)2050年增加到16億左右。若水資源的再生速度落后于人口的增長(zhǎng)速度，則會(huì)引起人均水資源量的再次下降。

2.2 人口素質(zhì)的影響

去年北方地區(qū)頻頻出現(xiàn)沙塵暴，源頭無(wú)林，土地沙化則是沙塵暴根源，而無(wú)林的根本原因又在于人為毀林和無(wú)水成林，人為的浪費(fèi)、污染和管理不善，更加劇了水資源危機(jī)。

2.3 人口城市化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

隨著社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口城市化的步伐越來(lái)越快，生活用水量也相應(yīng)增加。另外，工業(yè)化和人口城市化對(duì)水資源的污染也日益嚴(yán)重，水污染導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量降低，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是降低了水環(huán)境本身所具有的資源價(jià)值；二是降低了環(huán)境系統(tǒng)所提供的舒適性服務(wù)，同時(shí)削弱了環(huán)境系統(tǒng)本身的生態(tài)服務(wù)功能。

3.淡水資源可持續(xù)利用的對(duì)策研究

3.1 控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)，加強(qiáng)全民節(jié)水意識(shí)

今后我國(guó)淡水資源總量不會(huì)有實(shí)質(zhì)性的改變，而人口數(shù)量仍將有所增長(zhǎng)。同時(shí)，提高公民素質(zhì)也很關(guān)鍵。開(kāi)展多種多樣的群眾性宣傳活動(dòng)，提高公眾的節(jié)水意識(shí)。節(jié)水者獎(jiǎng)勵(lì)，浪費(fèi)者應(yīng)當(dāng)受到懲罰。

3.2 加強(qiáng)水資源的科學(xué)管理

一是利用經(jīng)濟(jì)杠桿節(jié)約水資源，同時(shí)進(jìn)行水價(jià)改革。旨在運(yùn)用價(jià)格杠桿喚醒人們的憂患意識(shí)，節(jié)約用水；并實(shí)行了污水集中處理，保護(hù)水資源。

二是要加強(qiáng)執(zhí)法力度，我國(guó)已出臺(tái)了《水法》、《水污染防治法》等多部與水有關(guān)的法律、法規(guī)，制定了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，使水資源的管理納入法制化軌道。

三是重視水資源的保護(hù)。使用清潔生產(chǎn)技術(shù)，減少?gòu)U水的排放，通過(guò)各種措施使工業(yè)排放的廢水達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)后再排入公共水體；加強(qiáng)城市下水道及生活污水處理設(shè)施的建設(shè)，防止生活污水污染河流和湖泊中的水體。

四是進(jìn)行污水資源化。污水資源化是將不含有毒物質(zhì)的污水直接用于農(nóng)業(yè)灌溉，或經(jīng)一級(jí)處理后用于城市公共用水。將污水處理回用于農(nóng)業(yè)與污染治理有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，對(duì)于解決我國(guó)水資源的短缺和水環(huán)境的改善有特別重要的意義，應(yīng)作為水資源持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略措施來(lái)抓。

3.3 開(kāi)源、節(jié)流、保護(hù)水資源開(kāi)源措施

南水北調(diào)每年可凈引水12億m3；工業(yè)清潔生產(chǎn)、人工增雨，成本只有0.03美元/m3，大大低于凈化方法的0.4美元/m3，據(jù)估算每年經(jīng)過(guò)北京上空的水汽只有不到20%變?yōu)樽匀唤邓?，因此增雨潛力很大；利用河道、平原水?kù)、深井、廢棄砂石坑等進(jìn)行回灌，北京市地下水超采已騰空了8.00億m3的地下庫(kù)容，可以用來(lái)盛納多余的雨洪；開(kāi)發(fā)西山山前巖溶裂隙水可以為北京提供新的水源。

3.4 提高水價(jià)

提高水價(jià)是可持續(xù)利用的經(jīng)濟(jì)保證，水價(jià)政策事實(shí)上是一種鼓勵(lì)消費(fèi)的“消費(fèi)型水價(jià)”政策，應(yīng)提高水價(jià)并超額累加。

3.5 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)減少面源污染，提高用水效率大田作物生產(chǎn)要減少農(nóng)藥和化肥的使用量, 研究方法定量化、精確化。

改良施肥方法，同時(shí)增加滲漏；在農(nóng)田和河流之間的緩沖帶能夠阻止硝酸鹽往地表水的移動(dòng)；其他措施如精確農(nóng)作、營(yíng)養(yǎng)管理計(jì)劃、保護(hù)耕作、高種植等控制養(yǎng)分流失的方法正被提倡?？刂菩竽琉B(yǎng)殖場(chǎng)的規(guī)模，并加強(qiáng)對(duì)畜禽糞尿的管理。另外改革灌溉措施如交替隔溝灌溉技術(shù)可以明顯提高作物水分利用效率。

4.水資源利用的法律研究

4.1 現(xiàn)存的弊端

4.1.1 涉水收費(fèi)管理體制存在嚴(yán)重弊端

目前有關(guān)排污收費(fèi)、污水處理收費(fèi)及用水收費(fèi)分屬環(huán)保、建設(shè)、水利等多個(gè)部門，形成利益部門化，使“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則實(shí)質(zhì)上變異成“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)收費(fèi)誰(shuí)使用”?！罢l(shuí)收誰(shuí)用”造成大量的收費(fèi)被用于水污染防治以外的用途，收費(fèi)的使用缺乏有效監(jiān)督，而污染的制造者則在繳費(fèi)后取得合法的排污權(quán)。

4.1.2 缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則和市場(chǎng)機(jī)制在水污染防治中沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，大部分城鎮(zhèn)集中式污水處理廠仍然作為事業(yè)單位由政府部門壟斷控制，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，造成政府財(cái)政投入的資金和收費(fèi)使用效率不高。

4.1.3 執(zhí)法不嚴(yán)

執(zhí)法不嚴(yán)使得違法者認(rèn)為違法成本不高，比花大量的金錢去治理污染更為合算。這也是造成太湖水環(huán)境質(zhì)量不能根本好轉(zhuǎn)的原因之一。

4.2 可采取的法律措施

4.2.1 開(kāi)征環(huán)境稅

對(duì)直接或間接造成環(huán)境損害，包括水污染等的一切單位和個(gè)人普遍開(kāi)征環(huán)境稅。按該單位或個(gè)人生產(chǎn)產(chǎn)品或提供服務(wù)的銷售收入的一定比例作為稅率，將征收的全部環(huán)境稅用于水環(huán)境和大氣環(huán)境等的修復(fù)保護(hù)。

4.2.2 普遍開(kāi)征排污收費(fèi)

在提高污水排放標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)應(yīng)相應(yīng)地提高污水處理費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為污水處理廠的建設(shè)和運(yùn)行管理、改善流域供水條件提供更多的財(cái)政支持。

4.2.3 引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

在污水處理領(lǐng)域積極開(kāi)放市場(chǎng)引進(jìn)外資、民資，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破部門壟斷，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，提高財(cái)政資金和收費(fèi)的使用效率。因此，必須將污水處理作為一個(gè)特殊的產(chǎn)業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)，所有污水處理廠均應(yīng)實(shí)行公司化管理，政府只負(fù)責(zé)授予這些污水處理公司一定年限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)確定這些污水處理公司尾水的排放標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)實(shí)際運(yùn)行中尾水排放是否達(dá)標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)。

4.2.4 完善稅收法律和政策

完善現(xiàn)行的稅收法律和政策，扶持、鼓勵(lì)企業(yè)自建污水處理廠，促進(jìn)污水處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，如通過(guò)稅前列支，加速固定資產(chǎn)折舊，對(duì)從事污水處理的企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠等政策措施，鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)。

4.2.5 實(shí)行集中收費(fèi)和收用分離制度

可將目前建設(shè)部門征收的污水處理費(fèi)、環(huán)保部門征收的排污費(fèi)和超標(biāo)排污費(fèi)、水利部門征收的水資源費(fèi)等實(shí)行集中統(tǒng)一收取。實(shí)行集中收費(fèi)、收用分離的主要目的是為了真正落實(shí)“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，防止收費(fèi)被移作他用和收費(fèi)利益部門化，防止在管理部門和污染制造者之間形成相互依賴的共生關(guān)系，提高所收費(fèi)用的使用效率。

[1] 北京市城市用水辦公室.北京實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的對(duì)策[J].節(jié)能與環(huán)保2-2(3).

[2] 宋萌勃.正確認(rèn)識(shí)我國(guó)的水資源[J].長(zhǎng)江職工大學(xué)學(xué)報(bào)2-2(3).

[3] 陳志愷.中國(guó)水資源的可持續(xù)利用[J].

[4] 蘇理河.實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的對(duì)策[J].人民珠江2002(1).

[5] 王豪，任元軍.水資源污染與水資源的減少[J].青島科技大學(xué)學(xué)報(bào)2002(1).