加拿大北極應(yīng)對(duì)策略評(píng)析＊

桂 靜

(國(guó)家海洋信息中心,天津 300171)

一、國(guó)際社會(huì)的北極利益

近年來(lái),由于全球變暖導(dǎo)致北極冰融的加劇,進(jìn)而導(dǎo)致北極潛藏的各種利益包括環(huán)境利益、資源利益、科研利益及軍事安全利益等日益顯現(xiàn),①北極問(wèn)題包括北極主權(quán)問(wèn)題受到國(guó)際社會(huì)的日益關(guān)注。

例如,在全球?qū)用?2007年-2008年國(guó)際極地年的考察重點(diǎn)是北極,北極國(guó)家均投入大量精力。北冰洋沿岸國(guó)已經(jīng)繪制北極海底地圖,以主張排他的主權(quán)權(quán)利,包括根據(jù)聯(lián)合國(guó)海洋法公約(UNCLOS)建立的大陸架的采礦權(quán)。[1]在區(qū)域?qū)用?北極周邊國(guó)家的領(lǐng)土爭(zhēng)奪表面化,這一點(diǎn)可以從近年來(lái)越來(lái)越多的國(guó)家在北極的舉動(dòng)得到證明。早在2004年,丹麥對(duì)北冰洋進(jìn)行遠(yuǎn)程科考后,就正式提出對(duì)北極擁有主權(quán)的申請(qǐng)。2005年,加拿大國(guó)防部長(zhǎng)登上漢斯島后,丹麥還派出軍艦進(jìn)入周邊海域。2005年現(xiàn)任挪威政府上臺(tái)后,宣布高緯度地區(qū)是國(guó)家最優(yōu)先領(lǐng)域,并于2006年12月提出一個(gè)全面的高緯度地區(qū)戰(zhàn)略。2007年8月,俄羅斯?jié)撏нM(jìn)入北冰洋冰層,最終在北極冰面上插上了俄羅斯國(guó)旗,宣示它在這個(gè)地區(qū)存在的決心。其后,俄羅斯、美國(guó)、丹麥都紛紛派出科考隊(duì),希望證明北冰洋的遼闊水域就是它們的經(jīng)濟(jì)專(zhuān)屬區(qū)。

2009年1月13日,俄聯(lián)邦安全會(huì)議制訂的《北極開(kāi)發(fā)新戰(zhàn)略》于1月底正式公布,它描繪了國(guó)家對(duì)北冰洋地區(qū)政策的基本原則,指出俄羅斯準(zhǔn)備在北冰洋開(kāi)發(fā)過(guò)程中與其他北極國(guó)家展開(kāi)合作,全力參與北極領(lǐng)土和資源的分割。2009年1月9日,美國(guó)發(fā)布《新的北極政策國(guó)家安全指令》,提出了今后一段時(shí)期美國(guó)的北極安排,強(qiáng)調(diào)美國(guó)在北極地區(qū)有著廣泛的根本性的國(guó)家利益。美國(guó)每年投入4億美元用于北極地區(qū)的考察和開(kāi)發(fā)。2009年2月9日,丹麥、挪威、冰島、瑞典、芬蘭五國(guó)召開(kāi)北冰洋軍事安全合作機(jī)制會(huì)議,北約、歐盟以集體方式加入北極爭(zhēng)奪行列。歐盟希望“公平”分享北極蘊(yùn)藏的石油、天然氣、礦藏和漁業(yè)資源。五國(guó)表示未來(lái)將合作控制北極水域,保證石油和天然氣運(yùn)輸通道的暢通。3月下旬,北極爭(zhēng)奪的軍事化色彩更見(jiàn)明顯。2

二、加拿大的北極利益

(一)自然資源利益

未來(lái)幾年北極地區(qū)資源開(kāi)發(fā)將增加。最近,能源和其他資源需求的增加導(dǎo)致石油和天然氣價(jià)格分別上漲。其他日用品價(jià)格也非常高。因此,能源和礦業(yè)公司已經(jīng)把他們的注意力轉(zhuǎn)向新的邊境地區(qū)如北極,那里的資源潛力尚未得到充分勘探和開(kāi)發(fā)。氣候變化和海冰覆蓋量減少也促進(jìn)了對(duì)北極資源更大的興趣。礦產(chǎn)資源,尤其是碳?xì)浠衔镌谡麄€(gè)北極地區(qū)是很豐富的。該地區(qū)被證實(shí)含有石油和天然氣儲(chǔ)量,鉆石儲(chǔ)量,黃金、錫和鉑等儲(chǔ)量。其中,鑒于其規(guī)模和價(jià)值,石油和天然氣儲(chǔ)量,以及鉆石礦藏是加拿大持久的興趣所在。加拿大原本不是鉆石生產(chǎn)大國(guó),但最近15年里,僅憑北極地區(qū)新開(kāi)發(fā)的三個(gè)鉆石礦,居然可以躋身世界鉆石產(chǎn)量三甲之列。再有就是石油和天然氣,根據(jù)美國(guó)一些能源專(zhuān)家估計(jì),北冰洋地區(qū)蘊(yùn)藏的油氣資源可能占到地球未探明油氣儲(chǔ)量的25％。[2]

北極一些地區(qū)的資源權(quán)利存在爭(zhēng)議。例如,因?yàn)榧幽么蠛兔绹?guó)不能就育空地區(qū)和阿拉斯加之間的海上邊界達(dá)成一致,③加拿大聲稱(chēng),阿拉斯加和育空地區(qū)之間的海上邊界是沿141子午線的陸地邊界線的直線延伸,而美國(guó)主張海上邊界應(yīng)當(dāng)距兩個(gè)國(guó)家海岸距離相等的線。西部波弗特海(Beaufo rt)的任何資源權(quán)利處于不穩(wěn)定狀態(tài)。另外,俄羅斯科學(xué)家認(rèn)為的占北極碳?xì)浠衔镔Y源總量三分之二的羅蒙諾索夫海嶺(Lomonosov)的權(quán)利,也存在爭(zhēng)議。俄羅斯稱(chēng),該海嶺是西伯利亞大陸架的延伸,因此屬于俄羅斯。④2001年,俄羅斯是第一個(gè)向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)正式遞交主張的國(guó)家,聲稱(chēng)延伸至北極的羅蒙諾索夫海嶺是歐亞大陸的自然延伸。大陸架界限委員會(huì)回應(yīng)其主張,建議俄羅斯收集更多的科學(xué)數(shù)據(jù),并且該主張將于2009年以前重新提出。加拿大已經(jīng)開(kāi)展海底測(cè)繪活動(dòng)和其他科學(xué)的研究以支持相反的主張。

(二)航道資源利益

由于氣候變化北極海冰融化將導(dǎo)致未來(lái)幾年內(nèi)北極航運(yùn)的增長(zhǎng)。[3]2005年出版的《北極氣候影響評(píng)估科學(xué)報(bào)告》,[4]突出了“北極區(qū)主要的大規(guī)模環(huán)境變化”被預(yù)測(cè)是“大量的和戲劇性的”。極地冰覆蓋面積的收縮使西北航道更適于航行。由于氣溫上升,許多科學(xué)家預(yù)測(cè)西北通道可以開(kāi)放通行。據(jù)報(bào)道,2008年9月加拿大有史以來(lái)第二次也是連續(xù)第二年宣布西北航道通航。[5]西北航道通航將亞洲和北美東部和歐洲航運(yùn)重要的捷徑。往來(lái)于歐亞兩洲的輪船假如取道北冰洋航線,可以比繞道巴拿馬運(yùn)河節(jié)省7000公里。有氣象學(xué)家預(yù)測(cè),假如氣候變暖趨勢(shì)得不到遏制,最早到2015年,普通輪船在夏季不必借助破冰船就可以完成航行。

西北通道統(tǒng)指連接大西洋和太平洋的穿越加拿大努納武特、西北和育空三個(gè)地區(qū)的北極列島的由一個(gè)接一個(gè)海峽連接而成的北冰洋航道。國(guó)際上對(duì)“西北航道”的不同看法在于對(duì)水域的法律地位而非所有權(quán)或主權(quán)的爭(zhēng)論。加拿大認(rèn)為西北航道是其內(nèi)水,⑤1986年,加拿大政府根據(jù)聯(lián)合國(guó)海洋法相關(guān)條文,宣布以所屬最外沿群島為測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線,劃出l2海里領(lǐng)海和200海里專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū),這樣一來(lái),從加拿大國(guó)土東西兩端向北延伸,差不多快到北極點(diǎn)的廣闊扇形水域,都成了加拿大的內(nèi)水。而美國(guó)和其他國(guó)家承認(rèn)北極“西北航道”蘊(yùn)藏的自然資源應(yīng)屬加拿大所有,但堅(jiān)持認(rèn)為這一水域?qū)儆趪?guó)際航道,并非加拿大專(zhuān)屬航道,因此包括軍艦在內(nèi)的他國(guó)船只均應(yīng)享有無(wú)害通過(guò)權(quán)。加拿大堅(jiān)持絕對(duì)管轄,美國(guó)主張公開(kāi)對(duì)外。加拿大于1985年將北極群島圈起來(lái),宣布西北航道屬于加拿大內(nèi)水。[6]

(三)環(huán)境利益

預(yù)計(jì)不斷增加的活動(dòng),如北極航運(yùn)和資源開(kāi)發(fā)將產(chǎn)生潛在的問(wèn)題,如走私、非法移民、沉船、盜獵,甚至對(duì)國(guó)家安全的威脅。但是,伴隨這些增加的活動(dòng),最大的威脅還是污染和環(huán)境惡化的危險(xiǎn),這威脅到北極敏感的生態(tài)系統(tǒng)以及北方人民傳統(tǒng)的生活方式。北極和冰雪圈包含著世界上一些最脆弱的環(huán)境,并且“一次石油泄漏將大大損害北極生態(tài)系統(tǒng),特別是增加了環(huán)境中石油烴的持久性和偏遠(yuǎn)地區(qū)清除的困難……在陸地上,據(jù)說(shuō)北極景觀從油氣活動(dòng)產(chǎn)生的物理擾動(dòng)中恢復(fù)過(guò)來(lái)極其緩慢?！盵7]

三、加拿大北極新策略的主要內(nèi)容

面對(duì)北極巨大的資源和其他利益,以及近年來(lái)周邊國(guó)家在北極的一系列舉動(dòng),使加拿大認(rèn)為其在北極地區(qū)的主權(quán)受到了挑戰(zhàn),從而感到前所未有的緊迫感,加拿大必須發(fā)展海上力量以做好保護(hù)國(guó)家利益的準(zhǔn)備。因此,加拿大政府考慮無(wú)論是基于環(huán)境、安全還是經(jīng)濟(jì)的原因,加拿大政府都應(yīng)該不僅明確申明對(duì)北極地區(qū)的管轄權(quán),而且將不惜動(dòng)用一切資源保證這一權(quán)限的實(shí)施。⑥加拿大總理2007年夏季到北部巡視,參與北極主權(quán)宣示運(yùn)動(dòng)。由此拉開(kāi)對(duì)北極主權(quán)宣示的序幕。預(yù)計(jì)他會(huì)到幾處訪問(wèn),公布北部軍事計(jì)劃,包括破冰船、北部海軍基地和冬季戰(zhàn)斗訓(xùn)練中心。表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)修訂北極現(xiàn)行法律

加拿大有著較為完善的海洋管理法律體系,并且制定相應(yīng)的戰(zhàn)略、規(guī)劃和大量的行動(dòng)計(jì)劃以有效實(shí)施法律、戰(zhàn)略。1996年,加拿大頒布《海洋法》,作為一部海洋基本法律,明確了聯(lián)邦政府和沿海省級(jí)政府的管理界線和事權(quán)劃分,明確了聯(lián)邦政府各職能部門(mén)的管理職責(zé)。該法建立了海洋合作聯(lián)邦法律框架,使加拿大成為世界上第一個(gè)進(jìn)行綜合性海洋立法的國(guó)家。《加拿大海洋法》頒布后,政府又出臺(tái)一系列海洋戰(zhàn)略、規(guī)劃和計(jì)劃,包括《加拿大海洋戰(zhàn)略》、《2005-2010年戰(zhàn)略規(guī)劃——我們的水,我們的未來(lái)》、《海洋行動(dòng)計(jì)劃》等。2009年7月26日,加拿大發(fā)布《加拿大北方戰(zhàn)略：我們的北方,我們的遺產(chǎn),我們的未來(lái)》,宣布了一系列計(jì)劃。2009年6月11日,加拿大批準(zhǔn)《防止北極水域污染法修正案》,并于2009年8月1日生效。[7]修訂后的法律使加拿大對(duì)這些水域進(jìn)行更大的控制。該法修訂后加拿大還擁有執(zhí)行環(huán)境法律的管轄權(quán),任何進(jìn)入這一范圍的船只都必須遵守這一旨在保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的法案。修正案擴(kuò)展“北極水域”的定義,使該法的適用范圍擴(kuò)展至距離海岸線200海里,比以前增加了一倍的覆蓋范圍,即擴(kuò)展到專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的全部,這與加拿大“海洋法”建立專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的已有規(guī)定是一致的,并與1999年《加拿大環(huán)境保護(hù)法》中的“?！钡亩x相符。它還規(guī)定管理者可以根據(jù)《2001年加拿大航運(yùn)法》第136節(jié)建立“船舶運(yùn)輸服務(wù)區(qū)”(簡(jiǎn)稱(chēng)V TS區(qū))等相關(guān)的擴(kuò)展水域。同時(shí),加拿大防止船舶污染面積擴(kuò)大的能力也得到加強(qiáng)。此外,政府還將修訂2001年《加拿大海運(yùn)法》,增設(shè)新條款要求國(guó)際船只在進(jìn)入距離加海岸線200海里以內(nèi)水域前向加方報(bào)告。

(二)制定新的北極戰(zhàn)略

北極立法范圍的擴(kuò)大直接關(guān)系到加拿大政府實(shí)施的《北方綜合戰(zhàn)略》。它是政府依“國(guó)家水戰(zhàn)略”⑦《國(guó)家水戰(zhàn)略》即2005年加拿大漁業(yè)與海洋部發(fā)布的《2005-2010年戰(zhàn)略規(guī)劃：我們的水,我們的未來(lái)》。該規(guī)劃確定了加拿大漁業(yè)與海洋部(DFO)今后5年的戰(zhàn)略目標(biāo)和優(yōu)先領(lǐng)域。兩個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)即遞交反映加拿大人優(yōu)先關(guān)注領(lǐng)域的行動(dòng)計(jì)劃并作為全面的綜合政策的組成部分、為DFO配備所需設(shè)備以支持其專(zhuān)業(yè)人員的工作。優(yōu)先行動(dòng)領(lǐng)域包括《海洋行動(dòng)計(jì)劃(OAP)》《、漁業(yè)恢復(fù)計(jì)劃》《、北方綜合戰(zhàn)略》《、海岸警備隊(duì)振興計(jì)劃》《、海洋健康》《、科學(xué)振興計(jì)劃》、人力資源現(xiàn)代化、責(zé)任框架管理、綜合規(guī)劃與報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)綜合管理、部門(mén)振興等。譯自《Our Waters,Our Future_2005-2010 Strategic Plan》,下載于：www.dfo-mpo.gc.ca.實(shí)施的優(yōu)先領(lǐng)域。該戰(zhàn)略中政府承諾確保北極航運(yùn)的可持續(xù)和綜合管理方法,達(dá)到確保政府安全與主權(quán)的目標(biāo)。加拿大漁業(yè)與海洋部為支持政府的《北方綜合戰(zhàn)略》實(shí)施的主要計(jì)劃包括：以新的重型極地破冰船替代海岸警衛(wèi)隊(duì)的Louis S.St-Laurent號(hào)；調(diào)查北極海底支持加拿大提交聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)(UNCLCS)的關(guān)于200海里專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)外大陸架的聲明；在Pangnirtung建造一個(gè)小型港口并支持那里的商業(yè)漁業(yè)；補(bǔ)充本部門(mén)人員以支持北部的發(fā)展；幫助建立世界級(jí)北極研究設(shè)備facility；與加拿大印地安和北部事務(wù)部和其他部規(guī)范北部發(fā)展；根據(jù)國(guó)際極地年計(jì)劃開(kāi)展氣候多樣化與變化對(duì)北極海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響的研究。[8]2009年7月26日,加拿大發(fā)布《加拿大北方戰(zhàn)略：我們的北方,我們的遺產(chǎn),我們的未來(lái)》。該戰(zhàn)略包括四個(gè)主要方面：北極主權(quán),促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,保護(hù)北方環(huán)境遺產(chǎn),加強(qiáng)北方治理。北極被列為“絕對(duì)優(yōu)先領(lǐng)域”,并支持繪制新地質(zhì)圖,以便構(gòu)建起對(duì)北方潛在的物資和石油的認(rèn)識(shí)。

(三)加大北極水域的科學(xué)研究

加拿大注重科學(xué)在決策中的作用?？茖W(xué)建議應(yīng)用于專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)漁業(yè)與海洋管理的決策過(guò)程。⑧例如,在海洋規(guī)劃編制過(guò)程中,生態(tài)學(xué)和生物學(xué)重大利益區(qū)(EBSAs)的鑒定需要由加拿大科學(xué)咨詢秘書(shū)處(CSAS)的《科學(xué)建議報(bào)告4》(CSAS生態(tài)系統(tǒng)狀況報(bào)告)的指導(dǎo)下進(jìn)行；科學(xué)建議還支持加拿大深海底敏感區(qū)域漁業(yè)影響管理政策和區(qū)域漁業(yè)和/或物種特殊漁業(yè)管理計(jì)劃的制定,如加拿大。譯自：Canada’s Submission on Actions taken pursuant to Paragraphs 83 to 90 of the United Nations General Assembly Resolution 61/105 to Identify,Manage and Protect Vulnerable Marine Ecosystems.Appedix2.除“2009-2010年度計(jì)劃與優(yōu)先領(lǐng)域”提到的內(nèi)容以外,今后北極的科研計(jì)劃主要有：1、北極填圖計(jì)劃。加拿大在海洋——海岸帶地質(zhì)調(diào)查與綜合管理上處于世界領(lǐng)先地位,其海洋——海岸帶調(diào)查工作多年來(lái)一直受到政府重視,近年來(lái)政府投巨資進(jìn)行以海洋地質(zhì)調(diào)查為核心的海域多學(xué)科多目標(biāo)調(diào)查。2008年8月,加拿大宣布,加政府將在未來(lái)5年內(nèi)撥款1億加元用于勘探其北極地區(qū)領(lǐng)土蘊(yùn)藏資源,并繪制出相應(yīng)地圖,供日后開(kāi)發(fā)使用。2、海岸警衛(wèi)隊(duì)北極應(yīng)急戰(zhàn)略。今后將通過(guò)實(shí)施“海岸警衛(wèi)隊(duì)北極應(yīng)急戰(zhàn)略”,繼續(xù)加大其在北極水域的研究和保護(hù)行動(dòng),繼續(xù)擴(kuò)展加拿大在北極地區(qū)共同邊界水域海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)并建立生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略,促進(jìn)北冰洋內(nèi)的油溢應(yīng)急能力建設(shè)。相關(guān)的研究活動(dòng)還包括2009-2010年檢測(cè)北極區(qū)2個(gè)雷達(dá)系統(tǒng)的航行警示傳送能力,2010-2011年開(kāi)始北極區(qū)2個(gè)雷達(dá)系統(tǒng)的航行警示服務(wù)；完成北極區(qū)溢油設(shè)備布署。[9]所有這些將為加拿大宣示其在北極的主權(quán)和今后開(kāi)發(fā)打下基礎(chǔ)。

(四)加強(qiáng)海岸警衛(wèi)隊(duì)船舶能力建設(shè)

加拿大擁有統(tǒng)一的海上執(zhí)法力量,即海岸警衛(wèi)隊(duì)(CCG)。海岸警衛(wèi)隊(duì)是加拿大海上執(zhí)法的主要力量。加拿大政府已經(jīng)加強(qiáng)海岸警衛(wèi)隊(duì)艦艇的數(shù)量和能力,以保證外國(guó)船只遵守加拿大政府的新規(guī)定。其加強(qiáng)海岸警衛(wèi)隊(duì)能力是通過(guò)“海岸警衛(wèi)隊(duì)振興計(jì)劃”這一長(zhǎng)期項(xiàng)目得以實(shí)現(xiàn)的。自2005年開(kāi)始,聯(lián)邦政府每年為海岸警衛(wèi)隊(duì)的建設(shè)投入大量資金。2005年加拿大政府就批準(zhǔn)了資助建造12艘中型近海巡邏艇的聯(lián)邦預(yù)算,只是由于標(biāo)價(jià)過(guò)高而被耽擱下來(lái)。2006年和2007年預(yù)算也為購(gòu)買(mǎi)3艘近海漁業(yè)科學(xué)考察船和1艘近海海洋調(diào)查船提供了資助。2008年8月,加拿大政府宣布了一項(xiàng)建造一艘新的極地級(jí)破冰船的多年項(xiàng)目計(jì)劃。此外,加拿大還計(jì)劃耗資31億加元建造6-8艘極地/海岸巡邏船。第一艘船可能于2013年左右交付。2009年初,《加拿大經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃》獲得批準(zhǔn)。其中向漁業(yè)與海洋領(lǐng)域投資1.75億加元用于政府履行其海岸警衛(wèi)隊(duì)擁有必要船舶的承諾。依《加拿大經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃》,加拿大漁業(yè)與海洋部未來(lái)2年內(nèi)將獲得總共3.43億加元的投資。用于小型海港的建造、維護(hù)與改進(jìn)、加拿大海岸警衛(wèi)隊(duì)獲得船舶、近岸漁場(chǎng)科考船及聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室和科學(xué)設(shè)備的建設(shè)、資助社區(qū)調(diào)整等。

(五)加大財(cái)政投入

作為《國(guó)家水戰(zhàn)略》的一部分,2007年聯(lián)邦政府宣布了一個(gè)用于保護(hù)脆弱的海洋環(huán)境、反污染和加強(qiáng)預(yù)防措施的5年財(cái)政支持計(jì)劃。該計(jì)劃支持包括加拿大漁業(yè)與海洋局、運(yùn)輸部、環(huán)境部、公園局、印第安和北方事務(wù)部等部門(mén)開(kāi)展的項(xiàng)目,并就聯(lián)邦資助的海洋健康行動(dòng)作出說(shuō)明。對(duì)漁業(yè)與海洋局(DFO)開(kāi)展行動(dòng)的資助包括、北極理事會(huì)的生態(tài)系統(tǒng)項(xiàng)目、與世界自然基金會(huì)(WW F)的合作開(kāi)展紐芬蘭和拉布拉多的海洋健康項(xiàng)目—冷水珊瑚保護(hù)戰(zhàn)略、聯(lián)邦-省-自治領(lǐng)海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展、提供科學(xué)支撐和科學(xué)建議、實(shí)施聯(lián)邦海洋保護(hù)區(qū)戰(zhàn)略、緬因?yàn)稠?xiàng)目、實(shí)施以海洋綜合管理為目的評(píng)估方法、海洋保護(hù)區(qū)的建立、加強(qiáng)北極溢油應(yīng)急能力及加拿大海岸警衛(wèi)隊(duì)建設(shè)。在2009年7月份召開(kāi)的“第14屆國(guó)際極地健康大會(huì)(ICCH-14)”上,加拿大政府承諾,為支持北方研究的優(yōu)先領(lǐng)域提供資助,包括：為支持加拿大參加國(guó)際極地年資助15600萬(wàn)加元；兩年內(nèi)為保持或升級(jí)現(xiàn)有重要的北極研究設(shè)備資助8500萬(wàn)加元(2009年預(yù)算)；為建議的北極研究站的可行性研究feasibility study資助200萬(wàn)加元。

(六)積極采取一系列軍事舉動(dòng)

加拿大通過(guò)開(kāi)展軍事演習(xí)、建造北極深水港、加強(qiáng)北極巡邏等一系列舉動(dòng),擴(kuò)大在北極的軍事影響。2006年夏末,加拿大在北緯70度地區(qū)舉行了近年來(lái)規(guī)模最大的一次代號(hào)為“蘭開(kāi)斯特行動(dòng)”的海陸空聯(lián)合軍事演演習(xí),其目的非常明確：重申加拿大對(duì)極圈內(nèi)領(lǐng)土的主權(quán)。此后不久,加拿大宣布計(jì)劃在巴芬島北端的納尼斯維克礦場(chǎng)建造一個(gè)深水港,將于2012年投入使用,估計(jì)耗資1億加元。2007年三四月間,加拿大首次在北極地區(qū)進(jìn)行長(zhǎng)達(dá)8000公里的巡邏。2008年宣布擴(kuò)大加拿大巡警計(jì)劃、定購(gòu)新的北極/近海巡邏船只、致力于在努納武特地區(qū)的Nanisivik建設(shè)一個(gè)北極深水碼頭和補(bǔ)給設(shè)施、在努納武特地區(qū)的Resolute建立加拿大軍隊(duì)北極訓(xùn)練中心、完成水下大陸架繪圖、購(gòu)買(mǎi)極地級(jí)破冰船。[10]2009年3月中旬,加拿大宣布派考察隊(duì)至北極點(diǎn)附近開(kāi)展外大陸架勘測(cè),計(jì)劃在北極投入更多的軍事力量,為此在其新的《北方戰(zhàn)略》中重申了先前戰(zhàn)略的內(nèi)容,已經(jīng)宣布的計(jì)劃包括巴芬島的深水港建設(shè)、在雷索盧特灣的新軍事基地建設(shè)、6艘北極巡邏艦的建造等。[11]

四、加拿大北極新策略的特點(diǎn)、影響及趨勢(shì)

從以上加拿大北極新策略的內(nèi)容分析得出,其特點(diǎn)主要有三個(gè)方面：

(一)加拿大的北極應(yīng)對(duì)策略,是對(duì)國(guó)際社會(huì)對(duì)北極的爭(zhēng)奪日趨激烈這一趨勢(shì)的回應(yīng),這種回應(yīng)比其他國(guó)家表現(xiàn)得更為引人注目。這是因?yàn)?加拿大人已經(jīng)意識(shí)到,長(zhǎng)期以來(lái)一直沒(méi)有對(duì)領(lǐng)土最北邊的北冰洋給予足夠的重視。因此,當(dāng)勘查的深入以及氣候變化的微妙影響使北極地區(qū)的開(kāi)發(fā)潛力顯現(xiàn)出來(lái)的時(shí)候,加拿大人認(rèn)為當(dāng)不失時(shí)機(jī)地為自己爭(zhēng)取北極權(quán)益。

(二)加拿大針對(duì)北極的舉動(dòng),經(jīng)歷了一個(gè)由最初進(jìn)行科學(xué)考察而后轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)、軍事利益為主的過(guò)程。這也體現(xiàn)著全球北極爭(zhēng)奪的特點(diǎn)。而最初的科學(xué)考察也只不過(guò)是為本國(guó)在北極的利益尋找證據(jù),為加快“藍(lán)色圈地運(yùn)動(dòng)”的步伐服務(wù)而已。

(三)在國(guó)際社會(huì)宣示主張北極主權(quán)的同時(shí),在國(guó)內(nèi)綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、法律、行政、科技和軍事等多種手段,主要在國(guó)家現(xiàn)有海洋管理框架內(nèi)為其北極主權(quán)及利益的拓展與維護(hù)構(gòu)建管理平臺(tái)。例如,正如前所述,加拿大通過(guò)修訂其《防止北極水域污染法》以擴(kuò)大對(duì)北極水域的控制,為主張北極主權(quán)提供了法律依據(jù)；通過(guò)加大科學(xué)研究力度,為其主張北極主權(quán)提供科學(xué)根據(jù)；通過(guò)海岸警衛(wèi)隊(duì)能力建設(shè)以保障北極法律的執(zhí)行；通過(guò)加大財(cái)政支持以確保各項(xiàng)措施的實(shí)現(xiàn)；通過(guò)在北極的軍演及投入更多的軍事力量,以擴(kuò)大其在北極的軍事存在等。

加拿大一系列北極新策略,尤其是對(duì)北極水域管轄范圍的擴(kuò)大,將會(huì)對(duì)其他有利害關(guān)系的北極國(guó)家產(chǎn)生不同的影響。例如,美國(guó)與加拿大除了西北航道存在爭(zhēng)議外,還對(duì)阿拉斯加和育空地區(qū)之間的海上邊界存在爭(zhēng)議。美國(guó)和加拿大之間仍存在未解決的波弗特海國(guó)際海洋劃界爭(zhēng)端。加拿大聲稱(chēng),海洋邊界應(yīng)當(dāng)沿著阿-育陸地邊界200海里以西141度子午線。美國(guó)聲稱(chēng),邊界線應(yīng)與自海岸200海里等距離線相垂直。兩國(guó)不同的主張產(chǎn)生了爭(zhēng)端,而此爭(zhēng)端由于可能存在的石油儲(chǔ)量而表現(xiàn)出其重要性的不斷增強(qiáng)。兩國(guó)都在此爭(zhēng)議區(qū)域進(jìn)行石油勘探權(quán)投標(biāo)。

再如,北極國(guó)家中,除加拿大以外只有俄羅斯制定并執(zhí)行北極航運(yùn)的法規(guī)。這兩個(gè)國(guó)家北極航運(yùn)立法的法律依據(jù)就是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條。該條規(guī)定,“在冰封區(qū)域內(nèi),沿海國(guó)有權(quán)制定和執(zhí)行非視性的法律和規(guī)章,以防止、減少和控制船只在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)冰封區(qū)域內(nèi)對(duì)海洋的污染,這種區(qū)域內(nèi)的特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時(shí)候冰封的情形對(duì)航行造成障礙或特別危險(xiǎn),而且海洋環(huán)境污染可能對(duì)生態(tài)平衡造成重大的損害或無(wú)可挽救的對(duì)抗。這種法律和規(guī)章應(yīng)適當(dāng)顧及航行和以現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)和安全?！边@意味著承認(rèn)環(huán)北極圈國(guó)家在保護(hù)海洋環(huán)境上的利益。在北極地區(qū),這些海運(yùn)法規(guī)比《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條規(guī)定的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格。因此俄羅斯將很可能關(guān)注加拿大的《防止北極水域污染法修正案》,并對(duì)是否頒布本國(guó)的北極海域類(lèi)似規(guī)章作出評(píng)估。

到目前為止,加拿大也表示作為北極理事會(huì)的成員,他們已經(jīng)能夠基于共同目標(biāo)作出共同努力。⑨加拿大外交部部長(zhǎng)在2009年7月26日加拿大新北極戰(zhàn)略新聞發(fā)布會(huì)上作出的表示。加拿大與許多北極沿海國(guó)家和其他利益相關(guān)國(guó)家(如中國(guó))和實(shí)體(如歐盟[EU])進(jìn)行交涉。最近,加拿大與美國(guó)和芬蘭共同領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行“北極海運(yùn)評(píng)估”(AMSA),并在2009年4月北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上進(jìn)行闡述。AM SA是關(guān)于極地附近航運(yùn)活動(dòng)的第一次全面評(píng)估,這將提高對(duì)當(dāng)前和未來(lái)北極的航運(yùn)活動(dòng)以及潛在的環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響的認(rèn)識(shí)。加拿大也參加了2008年5月28日在格凌蘭召開(kāi)的北極五國(guó)(即加拿大、丹麥、挪威、俄羅斯和美國(guó))部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。這是5國(guó)首次就北極地區(qū)問(wèn)題舉行的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。討論如何分配北極尚待開(kāi)發(fā)的天然資源,以及氣候變化對(duì)此地區(qū)的影響。會(huì)議發(fā)表聯(lián)合聲明即《伊魯麗薩特宣言》,[12]該宣言清楚地表明將“根據(jù)互相信任和透明的原則”,通過(guò)現(xiàn)有國(guó)際協(xié)議框架和UNCLOS推進(jìn)北極問(wèn)題工作的意愿,并一致同意加強(qiáng)該地區(qū)搜救(SAR)、海洋環(huán)境保護(hù)、航行安全、科學(xué)研究方面的合作,并繼續(xù)積極地致力于北極理事會(huì)的工作。這似乎顯示出某種“和解”的跡象,但對(duì)于北極主權(quán)這一核心問(wèn)題卻未能解決。但或許北極問(wèn)題解決的最可能方式還是在現(xiàn)有國(guó)際海洋法框架內(nèi)尋求解決之道。

[1]Bill C-3：an act to amend the A rctic Waters Pollution Prevention Act,Legislative Summary,LS-617E,Parliamentary Information and Research Service,P2[EB/01].http://www2.parl.gc. ca/Sites/LOP/Legislative Summaries/Bills_ls.asp?lang=E＆ls =c3＆source=library_p rb＆Parl=40＆Ses=1.

[2]從海洋到海洋——再到海洋加拿大經(jīng)營(yíng)北極地區(qū)[J].世界知識(shí),2006,(23)：24-26.

[3]Bill C-3：an act to amend the A rctic Waters Pollution Prevention Act,Legislative Summary,LS-617E,Parliamentary Information and Research Service,P2[EB/01].http://www 2.parl.gc. ca/Sites/LOP/Legislative Summaries/Bills_ls.asp?lang=E＆ls =c3＆source=library_p rb＆Parl=40＆Ses=1.

[4]ACIA,A rctic Climate Impact Assessment,(scientific report), Cambridge Unversity Press,2005[EB/01].http://www.acia. uaf.edu/

[5]Randy Boswell,"Northwest Passage northern route opens", Canwest New s Servide,Canwest New s Service,2008-09-04.

[6]See Oceans Act,S.C.1996,c.31,s.6,http://law s.justice. gc.ca/en/show tdm/cs/O-2.4,and Territo rial Sea Geographical Coordinates(A rea 7)Order,S.O.R./85-872[EB/01].http://law s.justice.gc.ca/en/Show FullDoc/cr/SOR-85-872///en.

[7]Beauregard-Tellier(2008).See also Francois Cote and Tim Williams,The A rctic：Environmental Issues,PRB08-04E,Parliamentary Information and Research Service,Libarary of Parliament,Ottawa,24 October 2008.

[7]Bill C-3：an Act To Amend the A rctic Waters Pollution Prevention Act[EB/01].http://www2.parl.gc.ca/Sites/LOP/LegislativeSummaries/Bills_ls.asp?lang=E＆ls=c3＆source=library_p rb＆Parl=40＆Ses=1.

[8]Fisheries and Oceans Canada 2009-2010 Estimates Repo rt on Plans and Priorities,P13.

[9]Fisheries and Oceans Canada 2009-2010 Estimates Report on Plans and Priorities,P.26.

[10]Penny Becklumb,Industry,Infrastructure and Resources Division,19 December 2008,Legislative Summary LS-617E,P11.

[11]PM visits A rctic to back Canadas sovereignty claim s[EB/01]. http://www.mfyyw.com/xinwen/200908/92857.html,2009/ 08/20.

[12]Government of Canada Response to the Report of the Standing Senate Committee on Fisheries and Oceans：Rising to the A rctic Challenge：Report on the Canadian Coast Guard October 8, 2009.