簡(jiǎn)析構(gòu)建加拿大北極環(huán)境政策的主要因素＊

郭培清 常 晶

(中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東 青島 266100)

全球環(huán)境與氣候的變化已經(jīng)是眾所周知,北極地區(qū)是全球生態(tài)環(huán)境的指南針與晴雨表,作為地球物理環(huán)境的重要部分,在該地區(qū)出現(xiàn)的各種環(huán)境問題有增無減。加拿大的北方地區(qū)是最靠近這一“問題區(qū)域”的環(huán)極圈國(guó)家之一。與其他環(huán)極圈國(guó)家一樣,加拿大深刻地意識(shí)到北極環(huán)境問題對(duì)其國(guó)家的現(xiàn)在與未來的影響是非常大的。北極地區(qū)的環(huán)境安全是整個(gè)人類安全的基礎(chǔ)；科學(xué)、合理地開發(fā)和利用北極資源是國(guó)家長(zhǎng)期生存與發(fā)展的有效途徑；在眾多利益方當(dāng)中協(xié)調(diào)左右、穩(wěn)步地推動(dòng)本國(guó)政策與計(jì)劃的實(shí)施,在環(huán)北極圈國(guó)家中扮演中間力量的角色才是可取之道。因此,本文認(rèn)為構(gòu)建加拿大北極環(huán)境政策的因素主要有：人類安全、可持續(xù)發(fā)展、中間力量主義。因?yàn)檫@三個(gè)因素的概念和特點(diǎn)為加拿大北極環(huán)境政策的形成提供了基礎(chǔ)和前提充分條件,決定了加拿大必須對(duì)北極環(huán)境予以重視,必須以可持續(xù)發(fā)展作為其未來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,也決定了身處與眾多國(guó)家進(jìn)行利益博弈中的加拿大必須以獨(dú)特且有效的北極環(huán)境政策來應(yīng)對(duì)這一形勢(shì)。同時(shí),加拿大北極環(huán)境政策的成形和有效的執(zhí)行也證明了加拿大政府對(duì)這三個(gè)因素的重視,尤其值得其他北極國(guó)家予以借鑒。

一、人類安全

加拿大政府對(duì)“人類安全”這一概念的理解和認(rèn)識(shí)最早始于1994年的“聯(lián)合國(guó)家發(fā)展報(bào)告”。在該報(bào)告中列出了許多定義“人類安全”概念的尺度與標(biāo)準(zhǔn),其中得到大多數(shù)人認(rèn)同的定義是：“人類安全”以全人類為中心,人類安全問題具有影響全人類的潛在能力,保護(hù)人類安全的目的是為了幫助人們從“恐慌”和“貪婪”中得到解放和自由。[1]該報(bào)告列舉了七種主要的人類安全,它們分別是經(jīng)濟(jì)安全、糧食安全、健康安全、環(huán)境安全、個(gè)人安全、集體安全、政治安全。[1]其中,環(huán)境安全是人類安全概念中極其重要的方面。環(huán)境受到破壞是國(guó)際社會(huì)周知的事實(shí),森林過度砍伐、土地的荒漠化與鹽堿化、酸雨、水土流失、河川的污染都是討論很久的問題,對(duì)于人類安全的威脅不亞于武器和戰(zhàn)爭(zhēng),威脅面反而更廣。因此,加拿大政府明確地指出環(huán)境安全是極其重要的一個(gè)人類安全問題。

報(bào)告發(fā)布后,加拿大政府把“人類安全”的概念融入到了它的北極外交政策當(dāng)中。在一份名為“從恐慌中獲得自由：加拿大的人類安全外交政策”的報(bào)告當(dāng)中,外交與國(guó)際貿(mào)易部重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了五項(xiàng)“維護(hù)人類安全的外交優(yōu)先政策”。這些優(yōu)先政策包括：保護(hù)國(guó)民、和平援助、沖突預(yù)防、管理和責(zé)任、公共安全。[2]該報(bào)告將“環(huán)境變化”列為人類安全重要的潛在公共安全威脅,[2]加拿大北部位于北極圈內(nèi),因此,其北方地區(qū)的環(huán)境問題就是一項(xiàng)重要的公共安全威脅；另外,在1995年的另一項(xiàng)外交政策聲明當(dāng)中提到：在加拿大的北極地區(qū),政府正在逐漸增加對(duì)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域內(nèi)各種潛在性威脅的關(guān)注；[3]2000年“外交政策的北方維度”報(bào)告提出加拿大外交政策的主要目標(biāo)為：維護(hù)和促進(jìn)北方地區(qū)居民的人類安全以及北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。[4]前加拿大外交部長(zhǎng)勞埃德·阿克斯沃西(L loyd A xwo rthy)也曾發(fā)表過對(duì)“人類安全”的看法。在《1997年渥太華禁雷公約》中,勞埃德表示他將為推動(dòng)人類安全的發(fā)展而努力。他認(rèn)為“人類環(huán)境”是加拿大政策方針的一個(gè)重點(diǎn),因?yàn)椤爱?dāng)整個(gè)國(guó)家利于安全狀態(tài)的時(shí)候,并不意味著個(gè)人同時(shí)也是安全的”,[5]環(huán)境的惡化是影響個(gè)人及其全人類的安全問題。由此可見,無論是在對(duì)外的國(guó)際層面還是針對(duì)國(guó)內(nèi)的北極地區(qū),“人類安全”都是加拿大外交政策越來越重視的領(lǐng)域。

加拿大政府對(duì)“人類安全”概念的認(rèn)識(shí)面臨許多不同的質(zhì)疑。學(xué)者孔源峰(Yuen Foong Khong)認(rèn)為政府對(duì)人類安全的過多關(guān)注會(huì)使外交政策的主要側(cè)重面受到影響,結(jié)果可能會(huì)削弱加拿大采取優(yōu)先政策以及行動(dòng)的能力,會(huì)分不清對(duì)外政策的輕重緩急?！盵6]同樣,學(xué)者芬·奧斯勒·哈姆森(Fen Osler Ham son)和迪恩(Dean F.O liver)則認(rèn)為“人類安全”這一概念使得安全問題變得簡(jiǎn)單化了、降級(jí)了。羅蘭·帕里斯(Ro land Paris)反駁了加拿大政府對(duì)“人類安全”概念的解釋,他認(rèn)為“這一概念會(huì)使非軍事特權(quán)凌駕于事關(guān)國(guó)家安危的軍事安全之上”,“人類安全的概念是如此的含糊不清,沒有任何實(shí)質(zhì)性的意義”,[7]這些都是針對(duì)“人類安全”概念不贊成的聲音。盡管有這么多的爭(zhēng)議,加拿大政府仍然通過它的外交政策聲明和一些后續(xù)性的行動(dòng)來表示它將繼續(xù)支持“人類安全”計(jì)劃的實(shí)行。特別是加拿大的北極地區(qū),加拿大政府在許多與該地區(qū)相關(guān)的組織和計(jì)劃中都表示它將支持最新的安全觀念,即包含有北極環(huán)境安全在內(nèi)的“新安全觀”。加拿大強(qiáng)調(diào)人類安全的重要性是為了確定其外交政策的北極維度,這尤其是因?yàn)榄h(huán)境安全與人類安全在北極地區(qū)的特殊關(guān)系。環(huán)境安全作為人類安全的一個(gè)方面,是加拿大北方環(huán)境的一個(gè)重要部分。正因?yàn)槿绱?加拿大政府才強(qiáng)調(diào)它北極政策中的人類安全(尤其是環(huán)境安全)的重要性。

二、可持續(xù)發(fā)展

“可持續(xù)發(fā)展”這一概念近幾年越來越受到全世界的關(guān)注,加拿大將這一概念引入到其北極議程當(dāng)中。在眾多關(guān)于此概念的定義和觀點(diǎn)當(dāng)中,1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)提出的定義(布倫特蘭委員會(huì)Brundtland Commission)最受普遍認(rèn)同,加拿大印第安人事務(wù)和北方發(fā)展部(INAC)對(duì)這一概念的理解也以這次會(huì)議的解釋為準(zhǔn)。在2001-2003年“加拿大中期可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”當(dāng)中,INAC明確了“可持續(xù)發(fā)展”的定義為：滿足我們當(dāng)代人的需求,但又不損害后代人滿足其需求的能力。[8]INAC認(rèn)為可持續(xù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)以如下三點(diǎn)為基礎(chǔ)：一是為了提高人們的生活質(zhì)量和確保一個(gè)在未來保有持續(xù)性遺產(chǎn)的社會(huì),長(zhǎng)期維護(hù)和強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然資本；二是創(chuàng)造一個(gè)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境領(lǐng)域更為廣闊的前景；三是積極地認(rèn)識(shí)和利用國(guó)內(nèi)以及全球性活動(dòng)之間相互依賴的關(guān)系。[9]

環(huán)境安全與以上提到的三點(diǎn)密切相關(guān),其中提到并承認(rèn)了要確保后代人的環(huán)境安全,并且要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)更為美好和廣闊的環(huán)境前景。這一點(diǎn)對(duì)加拿大北方土著居民尤為重要,因?yàn)楫?dāng)?shù)丨h(huán)境在他們的文化、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活中起著極其重要甚至可以說是非常關(guān)鍵的作用。加拿大北方地區(qū)至關(guān)重要的傳統(tǒng)就是對(duì)該地區(qū)的土地和環(huán)境非常重視,應(yīng)當(dāng)在可持續(xù)發(fā)展的原則下采取決策和行動(dòng),為此,加拿大政府和北方地區(qū)當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)組織一起參與北極戰(zhàn)略決策。加拿大之所以取得如今在北極相當(dāng)?shù)挠绊懥?絕大部分要?dú)w功于久居于此的原住民,他們?cè)谶@片土地上形成了獨(dú)特的文化和生活方式。隨著北方地區(qū)政府擁有了以前沒有的土地所有權(quán)和自治協(xié)議,北方地區(qū)逐漸成熟的政治和政策確定性有利于促進(jìn)該地區(qū)在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下有效地、積極地保護(hù)北極環(huán)境,其重要性不容忽視。育空地區(qū)土著居民理事會(huì)早就對(duì)“可持續(xù)發(fā)展”有自己的認(rèn)識(shí)：可持續(xù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)是在以不破壞人類生存與發(fā)展所依賴的生態(tài)環(huán)境和社會(huì)系統(tǒng)的條件下積極有益的社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革。[9]可以看出,土著居民對(duì)這一定義有著不同角度的認(rèn)識(shí)。加拿大政府把土著居民對(duì)可持續(xù)發(fā)展的原始定義與INAC對(duì)其的定義結(jié)合了起來,并要求把北方原住民加入到其總體北極環(huán)境議程當(dāng)中,就是為了呼吁北方居民能夠更好地重視北極環(huán)境問題。例如,加拿大政府為了保護(hù)北極地區(qū)脆弱、敏感的環(huán)境,在其西北地區(qū)采取了全面的保護(hù)方法,包括退耕還林、建設(shè)大奴湖新國(guó)家公園和Sahtu安置區(qū)、擴(kuò)建納漢尼國(guó)家公園保護(hù)區(qū)、建設(shè)野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)域等。

環(huán)境在加拿大北方生態(tài)系統(tǒng)中扮演著非常關(guān)鍵的角色。INAC對(duì)可持續(xù)發(fā)展的定義可能看起來顯得有些過于寬泛,因?yàn)槠渲胁还馓岬搅谁h(huán)境問題,還提到了其他不同領(lǐng)域(經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化問題),這樣一來似乎就無法突出環(huán)境在“可持續(xù)發(fā)展”課題中的獨(dú)特意義。不過,加拿大政府和北方地區(qū)當(dāng)?shù)卣呀?jīng)充分地認(rèn)識(shí)到環(huán)境安全無論是對(duì)北方地區(qū)還是整個(gè)加拿大,甚至對(duì)全世界來說都具有不可估量的潛在性影響。環(huán)境對(duì)北極原住民的社會(huì)生活具有最根本的作用,承載著這一群體生存和發(fā)展的基礎(chǔ),為他們提供了衣、食、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)認(rèn)知和文化知識(shí)等等一切生活資源。學(xué)者賈納·科塔什卡(Jana Kotaska)在其一篇名為“北方社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展”的文章當(dāng)中就突出地強(qiáng)調(diào)了環(huán)境的重要性：對(duì)于加拿大北極地區(qū)(北方地區(qū)),可持續(xù)發(fā)展是指北方地區(qū)整體的發(fā)展,在促進(jìn)該地區(qū)社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、文化和政治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)使環(huán)境維持在一個(gè)健康的狀態(tài),只有這樣,才在真正意義上公平地滿足了當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?。[10]因此,無論是人類安全,還是可持續(xù)發(fā)展,二者在加拿大北極地區(qū)的紐帶就是環(huán)境。如果想要最好地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,就必須保護(hù)好環(huán)境不被破壞,特別是北極地區(qū)的環(huán)境。這樣,加拿大政府所參與的所有相關(guān)活動(dòng)、組織和計(jì)劃就顯得非常重要了。

三、中間力量主義

加拿大自從建立聯(lián)邦后就把自己定位為“中間力量主義”國(guó)家。所謂“中間力量主義”是指：第一,加拿大在地理上位于北美洲北部,遠(yuǎn)離沖突迭起的亞歐大陸,處于相對(duì)獨(dú)立的中間地段；其次,顧名思義,加拿大不像美國(guó)、中國(guó)和俄羅斯一樣具有非常大的國(guó)際影響力和較高的國(guó)際地位,在國(guó)際社會(huì)中屬于中等實(shí)力的國(guó)家；第三,加拿大是在許多重大國(guó)際問題上保持低調(diào)、中立和“不聲張”的國(guó)家。在20世紀(jì)初期和之前,加拿大基本上都處在美國(guó)和英國(guó)的影響之下。直到冷戰(zhàn)開始后,加拿大政府才真正開始以“中間力量主義國(guó)家”的地位自居,以這一概念來代表她在國(guó)際社會(huì)中的立場(chǎng)并實(shí)現(xiàn)其外交政策的目的。[11]冷戰(zhàn)結(jié)束后,加拿大“中間力量主義”的角色得到了進(jìn)一步的發(fā)展,開始逐漸擺脫美國(guó)的完全影響,走向?yàn)樽约褐鲃?dòng)謀求利益的新階段。學(xué)者馬克·諾伊費(fèi)爾德(M ark Neufeld)認(rèn)為,加拿大既然作為一個(gè)中間力量主義國(guó)家,那么就應(yīng)該“在國(guó)際性問題上積極開展調(diào)解和協(xié)調(diào)工作,促成問題的解決以及共識(shí)的達(dá)成”。[12]當(dāng)然,與對(duì)同一問題具有共識(shí)的國(guó)家合作尤為重要,更有利于通過雙邊和多邊合作達(dá)到他們的政策目標(biāo)。

加拿大以“中間力量主義國(guó)家”的角色積極參與到北極議題當(dāng)中,與北極國(guó)家一起組成了許多雙邊和多邊的組織與計(jì)劃。由于當(dāng)今世界的眾多問題單靠一個(gè)國(guó)家的力量是無法得到解決的,國(guó)家間必須一起合作才能有效地應(yīng)對(duì)這些問題。在北極地區(qū)更是如此,北極環(huán)境是全球生態(tài)環(huán)境中非常重要的部分,北極環(huán)境問題不僅直接影響著所有環(huán)極圈國(guó)家,而且還會(huì)間接影響到全世界所有的國(guó)家,其重要性無需過多解釋。加拿大充分意識(shí)到這一問題的嚴(yán)重性,因此在衡量自身力量和審視自己國(guó)際地位的情況下制定了北極外交政策,在構(gòu)成加拿大北極戰(zhàn)略的三大支柱(積極參與國(guó)際合作、加強(qiáng)加拿大優(yōu)先領(lǐng)域內(nèi)的雙邊和多邊合作、以北極理事會(huì)為外交平臺(tái))中都可以看出國(guó)際合作的因素。合作、外交和國(guó)際法一直是加拿大處理北極事務(wù)的主要工具和途徑。

當(dāng)然,美國(guó)依舊是加拿大北極地區(qū)最為重要的合作伙伴,兩國(guó)有長(zhǎng)期的合作歷史,多年來雙方在北極環(huán)境治理、資源的可持續(xù)開發(fā)和利用、安全和防衛(wèi)、高效搜救服務(wù)等領(lǐng)域都存在眾多共同利益；加拿大印第安人事務(wù)和北方發(fā)展部與俄羅斯地區(qū)發(fā)展部簽署了關(guān)于評(píng)估原住民合作項(xiàng)目的諒解備忘錄,這是加拿大與俄羅斯開展雙邊合作的一個(gè)最新例子,該備忘錄中包括了新的貿(mào)易關(guān)系和運(yùn)輸航道、環(huán)境保護(hù)和原住民問題；加拿大還與其他北極鄰國(guó)——挪威、丹麥、瑞典、芬蘭和冰島也有共同利益,也有很多需要相互學(xué)習(xí)的地方,例如,加拿大每年與挪威的北方對(duì)話(Northern Dialogue),涉及了諸如氣候變化適應(yīng)、石油和天然氣開發(fā)、海洋管理和科學(xué)合作等問題。此外,加拿大也與非北極國(guó)家就北極問題開展合作,例如,加拿大和英國(guó)簽署了極地研究合作諒解備忘錄。[13]

人類安全、環(huán)境安全和可持續(xù)發(fā)展的問題影響著所有環(huán)極圈國(guó)家。加拿大的“中間力量主義國(guó)家”定位使得她與其他北極國(guó)家之間可以展開合作,并采取措施來保護(hù)北極環(huán)境。相反,加拿大在北極地區(qū)參與多邊和雙邊合作,也正反映了加拿大“中間力量主義”的國(guó)家定位。

四、結(jié)語

加拿大政府已經(jīng)有了一個(gè)包括“人類安全”在內(nèi)的新外交政策,同時(shí)也已經(jīng)發(fā)展了可持續(xù)發(fā)展的概念,并對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生的北極問題建立了一套治理和預(yù)防的基礎(chǔ)措施,這都與北極環(huán)境安全密切相關(guān)。人類安全、可持續(xù)發(fā)展與中間力量主義三個(gè)因素相互作用,共同影響著加拿大的北極環(huán)境政策,三因素的重要性以及它們與環(huán)境安全(尤其是北極環(huán)境安全)的關(guān)系值得重視和認(rèn)真分析。首先,人類安全關(guān)乎和平時(shí)期全球人類的生存與發(fā)展,是除傳統(tǒng)安全以外極其重要的安全領(lǐng)域,環(huán)境安全對(duì)全人類的健康和繼續(xù)生存具有直接且重要的影響,是人類安全種類中非常重要的一方面,而北極環(huán)境又是全球環(huán)境系統(tǒng)中最脆弱、變化最明顯的部分之一,是全球生態(tài)環(huán)境的晴雨表。因此,加拿大政府既然認(rèn)同了人類安全并制定了人類安全議程,那就意味著她的人類安全政策就必須建立在充分認(rèn)識(shí)了環(huán)境安全的重要性的基礎(chǔ)上,要認(rèn)識(shí)環(huán)境安全,加拿大作為最主要的北極國(guó)家之一,就不能不提北極環(huán)境安全的重要性。

其次,任何一國(guó)政府、任何一國(guó)的公民都知道可持續(xù)發(fā)展對(duì)人類的生存與繼續(xù)發(fā)展有著不可質(zhì)疑的重要意義,北極地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境、潛力巨大的資源儲(chǔ)備、前途無限的商業(yè)前景以及戰(zhàn)略意義重大的國(guó)防部署要地等等都足以引起加拿大的重視,如何實(shí)現(xiàn)對(duì)北極地區(qū)資源有效且長(zhǎng)久的利用是一個(gè)非常關(guān)鍵的問題,那么,在保護(hù)和維持北極環(huán)境的前提下走可持續(xù)發(fā)展的道路就是最明智的做法。

最后,“中間力量主義”的國(guó)家定位是加拿大與其他北極國(guó)家在北極環(huán)境問題上合作的主軸。北極環(huán)境問題不是一個(gè)國(guó)家或者幾個(gè)國(guó)家就可以解決得了的問題,需要全世界所有國(guó)家的合作。加拿大很好地經(jīng)營(yíng)了它的“中間力量主義”國(guó)家的角色,既不當(dāng)出頭鳥,也不會(huì)對(duì)某些問題置若罔聞,既避免將北極問題全面國(guó)際化,從而影響加拿大在這一領(lǐng)域內(nèi)的發(fā)言權(quán)和利益；同時(shí)與具有共同利益的國(guó)家一起合作,通過協(xié)商和調(diào)解,在以加拿大為東道主的前提下達(dá)成集體的、區(qū)域性的北極環(huán)境治理協(xié)議,這是加拿大北極環(huán)境政策的實(shí)質(zhì)。

[1]Summarized and adapted from United Nations Human Development Report 1994.

[2]Department of Fo reign A ffairs and International Trade"Freedom From Fear：Canada’s Fo reign Policy for Human Security" from http://www.dfait.gc.ca/foreignp/humansecurity/humansecuritybooklet-e.asp(a similar theme can be found at DFA IT’s"Human Security Program"site：http://www.dfait. maeci.gc.ca/fo reignp/humansecurity/HS p rogramme.asp).

[3]Canada,Department of Foreign Affairs and International Trade Canada in the world：Government Statement Ottawa：http://www.dfait-maeci.gc.ca.

[4]Department of Foreign Affairs and International Trade"The Northern Dimension of Canada’s Foreign Policy"200,p.2.

[5]Canada World View"Interview with Minister Axworthy"http://www.dfait.gc.ca/canada-magazine/w v selsel+3-e.htm.

[6]Khong,Yuen Foong"Human Security：A Shotgun App roach to Alleviating Human Misery?"in Global Governance 7(2001),p. 234.

[7]Paris,Roland"Human security：Paradigm Shift or Hot Air?"in International Security 26(2)Fall 2001,p.102.

[8]Department of Indian and Northern Affairs Canada Sustainable Development Strategy,2001-2003,p.3,see also TheWorld Commission on Environment and Development：Our Common Future Oxfo rd：Oxford University Press,1987.

[9]Canada Sustainable Development Strategy 2001-2003,p.3.

[10]Kotaska,Jana"Sustainable Community Development in the No rth"in Information North 22(3)Sep t.1996,p.1-2.

[11]Nossal,Kim Richard"The Politics of Canadian Fo reign Policy (3rded.)"1997,p.55.

[12]Neufeld,Mark"Hegemony and Foreign Policy Analysis：The Case of Canada as a Middle power"in Studies in Political E-conomy 48,1995,pp.7-25.

[13]中國(guó)極地研究中心.加拿大北方地區(qū)戰(zhàn)略[J].國(guó)外極地考察信息匯編,2009,(12).