解決執(zhí)行難問題的對策建議＊

胡家強(qiáng) 宿寶華

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東 青島 266100)

西方法諺有言曰：“法之生命在于執(zhí)行與法的實(shí)現(xiàn)”。長期以來,我國的執(zhí)行工作舉步維艱,執(zhí)行難問題不僅成為法院工作的痼疾,而且也成為一項(xiàng)嚴(yán)重的社會問題。相當(dāng)一部分生效法律文書得不到及時(shí)兌現(xiàn),既妨礙了當(dāng)事人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和滿足,又使得司法的權(quán)威性和公正性受到藐視和損害,甚至造成社會不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生。究其原因,其中一個(gè)關(guān)鍵的因素就在于法律制度供給不足。從我國現(xiàn)行有關(guān)執(zhí)行法律條文來看,立法機(jī)關(guān)提供的法律資源非常有限,并且缺乏系統(tǒng)性和全面性。執(zhí)行的立法不足,導(dǎo)致了執(zhí)行難問題的長期存在。本文旨在結(jié)合我國當(dāng)前的執(zhí)行立法現(xiàn)狀,就解決執(zhí)行難的對策問題作以探討,以期對我國執(zhí)行工作有所裨益。

一、“執(zhí)行難”的內(nèi)涵界定

“執(zhí)行難”雖在我國由來已久且普遍存在,但對其內(nèi)涵的界定卻并未形成統(tǒng)一意見,就理論界而言,主要有兩種觀點(diǎn)：一是狹義說。認(rèn)為執(zhí)行難是執(zhí)行人員在執(zhí)行個(gè)案中,因某種來自于內(nèi)部或外部的非法對抗執(zhí)行的行為,而使執(zhí)行行為不能實(shí)施或已實(shí)施的執(zhí)行行為不能繼續(xù)進(jìn)行的執(zhí)行現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為執(zhí)行人難找,執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難查,應(yīng)執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)難動,協(xié)助執(zhí)行人難求等。一是廣義說。認(rèn)為執(zhí)行難是人民法院在執(zhí)行程序中,因受到社會、政治、經(jīng)濟(jì)、輿論等諸多方面的非法干預(yù)和影響,而使其組織實(shí)施執(zhí)行措施不能或?qū)嵤┑膱?zhí)行措施失去功效,致使當(dāng)事人的合法權(quán)益受到損害、執(zhí)行秩序遭到破壞的司法現(xiàn)象。[1](P63)前者以個(gè)案執(zhí)行為線,著重闡述了執(zhí)行難的多種表現(xiàn)形態(tài),后者將執(zhí)行難歸結(jié)為社會各種因素相互交織、相互作用的結(jié)果,認(rèn)為執(zhí)行難是各種社會矛盾的綜合反映。

司法實(shí)踐中,法院執(zhí)行人員和執(zhí)行當(dāng)事人以及社會各界對執(zhí)行難問題也有自己的理解。法院執(zhí)行人員所理解的執(zhí)行難,是指在具體執(zhí)行過程中遇到的各種困難和阻力,如被執(zhí)行人拒不履行法律文書確定的義務(wù),有關(guān)單位包括黨政機(jī)關(guān)拒絕協(xié)助執(zhí)行甚至妨礙執(zhí)行,法院之間互相不配合協(xié)助等等。[2]執(zhí)行當(dāng)事人及社會各界所理解的執(zhí)行難,是指所有合法權(quán)益沒有被法院實(shí)現(xiàn)的情況,既包括個(gè)別法院執(zhí)行人員不依法行使職權(quán),致使權(quán)利人的合法權(quán)益遲遲得不到實(shí)現(xiàn),又包括有些被強(qiáng)行中止執(zhí)行、終結(jié)執(zhí)行甚至是不予執(zhí)行的案件等。[3]

筆者認(rèn)為,狹義說并不能完全定義執(zhí)行難,而廣義說將執(zhí)行難歸于社會各種矛盾綜合作用的結(jié)果,不僅過于抽象、籠統(tǒng),且超出了執(zhí)行法律的范疇,而司法實(shí)踐中各界對執(zhí)行難的理解也有失偏頗,過于主觀和片面。筆者認(rèn)為,進(jìn)入執(zhí)行程序的案件,是當(dāng)事人通過國家公權(quán)力獲得救濟(jì)的一種手段,其司法價(jià)值在于執(zhí)行法官不挾偏私地窮盡法律職責(zé),但這并不意味著生效法律文書確定的債權(quán)必須實(shí)現(xiàn),否則會將債權(quán)人的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到人民法院身上,從而扭曲了程序公正的社會正義要求和人民法院在法定程序中的正當(dāng)職責(zé)。那么,何謂“執(zhí)行難”呢?筆者認(rèn)為,所謂執(zhí)行難,是指依法應(yīng)當(dāng)執(zhí)行,且被執(zhí)行人有能力、有條件執(zhí)行,但由于主客觀原因使得執(zhí)行行為無法進(jìn)行的一種司法現(xiàn)象。此處所指的“執(zhí)行難”,其著眼點(diǎn)應(yīng)該是具體執(zhí)行過程中遇到的各種困難和阻力,如當(dāng)?shù)卣蓴_、協(xié)助單位刁難、當(dāng)事人抗拒、群眾圍攻等。生效的法律文書得不到執(zhí)行,其成因具有多樣性和復(fù)雜性。如若被執(zhí)行人根本不具備履行能力,則該種情形便不屬于執(zhí)行難的問題,而應(yīng)作為一種執(zhí)行不能,即典型的執(zhí)行難現(xiàn)象,應(yīng)當(dāng)限定于有履行能力卻不履行的情況。[4]

二、解決執(zhí)行難的關(guān)鍵：盡快出臺單行的強(qiáng)制執(zhí)行法

我國現(xiàn)行的執(zhí)行法律規(guī)定主要包含在民事訴訟法中,且只規(guī)定了32個(gè)條文,在民事訴訟法司法解釋中有關(guān)執(zhí)行的內(nèi)容所占比例也僅為l5％。如此少的法條容量,不僅在客觀上使得有關(guān)執(zhí)行的內(nèi)容受到了篇幅和形式的限制,無法滿足整個(gè)執(zhí)行工作之所需,而且造成了執(zhí)行法律規(guī)定過于原則,缺乏可操作性。雖然最高人民法院先后頒布了一些有關(guān)執(zhí)行的司法解釋,如《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》《關(guān)于人民法院執(zhí)行公開的若干規(guī)定》等,但有關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容仍然較少,且比較分散；另外,這些司法解釋的法律位階低,缺乏權(quán)威性。[5]因此,僅靠現(xiàn)有的法律規(guī)定并不能順利完成執(zhí)行工作。此外,依照我國法律規(guī)定,作為強(qiáng)制執(zhí)行根據(jù)的法律文書,除了民事訴訟法律文書外,還包括刑事附帶民事判決、裁定、調(diào)解書,仲裁機(jī)構(gòu)依法作出的裁決書、調(diào)解書,公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的債權(quán)文書等。因此,強(qiáng)制執(zhí)行并不僅僅是對法院民事判決的執(zhí)行和保障,而是對所有法定的執(zhí)行根據(jù)的執(zhí)行和保障,它涵蓋了民事、刑事、仲裁、公證等領(lǐng)域。如此廣泛而復(fù)雜的強(qiáng)制執(zhí)行法律關(guān)系,應(yīng)當(dāng)通過單獨(dú)立法予以調(diào)整。

筆者之所以建議采取單獨(dú)的立法模式,一方面是基于審判與執(zhí)行的不同法律性質(zhì),各自所具有的不同價(jià)值取向和特點(diǎn)的考量。審判體現(xiàn)為一種糾紛解決方法,其目的在于對權(quán)利的存在及其內(nèi)容予以確定,其價(jià)值取向集中于公正；而執(zhí)行體現(xiàn)為一種權(quán)利實(shí)現(xiàn)方法,其目的則在于使這種已確定的權(quán)利在事實(shí)上得到實(shí)現(xiàn),其價(jià)值取向集中于效率。此外,執(zhí)行具有單向性、不平等性、主動性、強(qiáng)制性、形式化、職權(quán)主義、效率取向等特點(diǎn),這與審判所具有的多向互動性、平等性、中立性、判斷性、和平性、當(dāng)事人主義、公正取向等特點(diǎn)不同。[6]由此可見,根據(jù)審執(zhí)分立原則,執(zhí)行機(jī)構(gòu)不應(yīng)簡單援引相關(guān)審判程序規(guī)定來辦理執(zhí)行案件,也不宜將審判與執(zhí)行混合立法。另一方面是順應(yīng)世界各國立法趨勢的考慮。無論是大陸法系國家還是英美法系國家,大都有強(qiáng)制執(zhí)行方面的法律,且自上世紀(jì)70年代以后,世界各國的《強(qiáng)制執(zhí)行法》也體現(xiàn)出從混合立法向單獨(dú)立法的過渡和發(fā)展趨勢,而且速度越來越快。如日本1979年頒布了獨(dú)立的民事執(zhí)行法,法國1991年頒布了獨(dú)立的民事執(zhí)行程序法,我國臺灣地區(qū)則更早地制定了獨(dú)立的民事執(zhí)行法。國外的強(qiáng)制執(zhí)行立法不僅凸顯了強(qiáng)制執(zhí)行法律制度在整個(gè)法律體系中的重要性,而且內(nèi)容充實(shí),為我國完善執(zhí)行立法提供了很好的借鑒。我國民事訴訟法頒行后,最高人民法院又先后頒布了幾十個(gè)相關(guān)司法解釋,而且民事強(qiáng)制執(zhí)行法草案現(xiàn)已四易其稿,其體例、結(jié)構(gòu)已初步具備成文法的特征,已初步具備了頒行強(qiáng)制執(zhí)行法的條件。

三、解決執(zhí)行難的切入點(diǎn)：重視執(zhí)行和解的特殊作用

執(zhí)行和解是基于當(dāng)事人的權(quán)利處分原則和意思自治原則而設(shè)立的一項(xiàng)法律制度,由執(zhí)行雙方在不違反法律規(guī)定的前提下,通過自愿、自主協(xié)商就如何履行生效法律文書達(dá)成合意的行為。隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,有限的審判資源和單一的審判模式已經(jīng)不能適應(yīng)日益擴(kuò)張的糾紛,激增的案件數(shù)量使得司法機(jī)關(guān)不斷地探尋多元的糾紛解決機(jī)制,當(dāng)事人和解制度便應(yīng)運(yùn)而生,并越來越受到重視,甚至突破了原有理論和法律規(guī)定的束縛,應(yīng)用于部分公法領(lǐng)域。筆者認(rèn)為,在目前情況下,應(yīng)特別重視執(zhí)行和解在破解執(zhí)行難中的特殊作用。

執(zhí)行和解是執(zhí)行程序中的一項(xiàng)重要制度,并在我國執(zhí)行實(shí)踐中得到了較多的運(yùn)用。為能更好地發(fā)揮其功效,使其在破解執(zhí)行難中起到突出的作用,筆者認(rèn)為在立法上應(yīng)重點(diǎn)從以下兩個(gè)方面加以完善：一是,明確和解協(xié)議的履行期限和執(zhí)行和解的次數(shù)。執(zhí)行和解是當(dāng)事人意思自治的體現(xiàn),但并不意味著法律對當(dāng)事人的該項(xiàng)行為的完全放任。由于現(xiàn)行法律對執(zhí)行和解履行期限及和解次數(shù)缺乏明確規(guī)定,導(dǎo)致司法實(shí)踐中當(dāng)事人自行約定的履行期限不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)默F(xiàn)象十分嚴(yán)重,甚至有的被執(zhí)行人假借執(zhí)行和解之名故意拖延時(shí)間,轉(zhuǎn)移、隱匿財(cái)產(chǎn),嚴(yán)重影響了執(zhí)行申請人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。針對上述情況,筆者建議在立法上可規(guī)定執(zhí)行和解的履行期限,規(guī)定當(dāng)事人的執(zhí)行和解可約定為6個(gè)月至12個(gè)月,最長不得超過18個(gè)月。此外,針對實(shí)踐中存在的當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行和解協(xié)議之后反悔,反悔之后又達(dá)成,如此循環(huán)往復(fù)的情形,筆者認(rèn)為該行為不僅破壞了法院的執(zhí)行程序,而且也是對司法權(quán)威性與嚴(yán)肅性的挑戰(zhàn),為避免陷入循環(huán)往復(fù)的怪圈,建議規(guī)定執(zhí)行和解的次數(shù)不得超過兩次。二是,增加法院可依職權(quán)對和解協(xié)議反悔后的恢復(fù)執(zhí)行的啟動方式。我國現(xiàn)行民事訴訟法第207條第2款規(guī)定,一方不履行和解協(xié)議的,人民法院可根據(jù)對方當(dāng)事人的申請,恢復(fù)對原生效法律文書的執(zhí)行。該項(xiàng)條款表明人民法院只能依當(dāng)事人的申請啟動恢復(fù)對原生效法律文書的執(zhí)行程序,并未賦予法院可依職權(quán)啟動的方式。筆者認(rèn)為,如果申請人一方不履行和解協(xié)議,那么法院只能依據(jù)被申請人一方的申請才能恢復(fù)執(zhí)行,而在通常情況下,要求被申請人主動向人民法院申請恢復(fù)對自己的強(qiáng)制執(zhí)行是不現(xiàn)實(shí)的。而且,在一方當(dāng)事人反悔的情況下,執(zhí)行和解雙方的法律地位和相互關(guān)系已經(jīng)復(fù)歸于執(zhí)行和解前的狀態(tài),因此,為尊重執(zhí)行和解法律文書,嚴(yán)肅司法執(zhí)行活動,在立法中應(yīng)規(guī)定人民法院既可依據(jù)當(dāng)事人的申請,也可以依據(jù)職權(quán)決定恢復(fù)執(zhí)行原生效法律文書并通知當(dāng)事人,避免出現(xiàn)執(zhí)行的懸而未決狀態(tài)。

四、解決執(zhí)行難的核心：強(qiáng)化執(zhí)行方法和執(zhí)行措施

執(zhí)行措施是指人民法院依法強(qiáng)制債務(wù)人履行義務(wù),實(shí)現(xiàn)債權(quán)人權(quán)益的方法和手段,采取執(zhí)行措施是國家強(qiáng)制力的體現(xiàn)。[7]以往,人民法院對不履行義務(wù)的被執(zhí)行人采取的執(zhí)行措施往往是財(cái)產(chǎn)性的,即對其財(cái)產(chǎn)采取扣留、提取、凍結(jié)、查封、評估、拍賣等,較少地采取限制出境等對非財(cái)產(chǎn)性執(zhí)行措施。盡管這些措施在執(zhí)行實(shí)踐中發(fā)揮了積極的作用,但有時(shí)也會因特殊原因而顯得捉襟見肘,因此,急切需要在完善現(xiàn)有執(zhí)行措施的同時(shí),補(bǔ)充和強(qiáng)化一些適合新形勢、新情況并且行之有效的執(zhí)行方法,以期更加有效地解決執(zhí)行難問題。

(一)媒體曝光

我國現(xiàn)行法律中已經(jīng)對媒體曝光的執(zhí)行措施進(jìn)行了規(guī)定,但是條文有限,缺乏可操作性,在以后的立法中應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化。比如,對于進(jìn)行媒體公布的被執(zhí)行人可以確定為以下幾種情況：被執(zhí)行人有履行能力,經(jīng)法定履行期限后仍拒不履行生效的法律文書確定的履行義務(wù)；被執(zhí)行人有轉(zhuǎn)移、隱匿、變賣或毀損財(cái)產(chǎn)情形的；被執(zhí)行人下落不明的；其他應(yīng)當(dāng)公布的情形,但是涉及國家秘密和他人隱私的應(yīng)當(dāng)不予公布。[8](P37)此外,還應(yīng)建立被執(zhí)行人媒體曝光通知與刪除制度,曝光之前催促履行以示警告,對已自動履行、提供相應(yīng)擔(dān)保的、裁定終結(jié)執(zhí)行的、雙方當(dāng)事人達(dá)成和解的,人民法院應(yīng)當(dāng)自接到申請人申請或依職權(quán)在7日內(nèi)將其從名單中刪除,并予以公告。

(二)勞務(wù)抵債

勞務(wù)抵債是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下,人們對破解執(zhí)行難的一種有益探索。所謂勞務(wù)抵債是指因被執(zhí)行人無力償還到期債務(wù),根據(jù)債權(quán)人的需要,在雙方自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議,由債務(wù)人以勞務(wù)償債。[9](P282)我國最高人民法院《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》第20條規(guī)定“執(zhí)行程序中,雙方當(dāng)事人協(xié)商以債務(wù)人勞務(wù)或者其他方式清償債務(wù),不違反法律規(guī)定,不損害社會利益和他人利益的,應(yīng)予準(zhǔn)許”。盡管實(shí)行勞務(wù)抵債已有法律依據(jù),但規(guī)定仍顯籠統(tǒng),而且,由于勞務(wù)抵債是以被執(zhí)行人提供體力或智力勞動來償還債務(wù)的方式,如果任由申請人對被執(zhí)行人的勞務(wù)予以強(qiáng)制,則極有可能侵害被執(zhí)行人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán),容易發(fā)生新的糾紛,因此立法上應(yīng)明確適用的條件,如規(guī)定被執(zhí)行人確實(shí)無力償還期限屆滿的債務(wù)；被執(zhí)行人具備申請人的勞務(wù)需求條件；勞務(wù)抵債的內(nèi)容可自由協(xié)商確定,但不得違反法律、法規(guī)和社會公共利益,不得侵害國家、集體和他人的合法權(quán)益。而且,還應(yīng)規(guī)定勞務(wù)抵債協(xié)議應(yīng)經(jīng)法院依法審查確認(rèn)；勞務(wù)抵債的履行應(yīng)受法院或其委托的機(jī)構(gòu)監(jiān)督等。

(三)征信系統(tǒng)“黑名單”記錄

解決執(zhí)行難問題不能僅靠法院,必須依靠社會眾多力量的通力合作。為此,應(yīng)建立征信系統(tǒng),實(shí)行執(zhí)行工作聯(lián)動機(jī)制,實(shí)現(xiàn)征信系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)信息共享,將有財(cái)產(chǎn)而拒不履行生效法律文書確定的履行義務(wù)的被執(zhí)行人列入“黑名單”,與金融管理、工商管理、稅務(wù)、房地產(chǎn)管理、車輛管理、出入境管理等部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)相鏈接,各相關(guān)機(jī)關(guān)實(shí)行檢索預(yù)審制,通過對不履行義務(wù)的被執(zhí)行人限制或禁止融資、投資、置產(chǎn)、出境、高消費(fèi)、經(jīng)營、注冊新公司、擔(dān)任國家機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位的管理職務(wù)等,使被執(zhí)行人為其不誠信的行為付出高昂的代價(jià),從而督促被執(zhí)行人履行義務(wù)。而且,該項(xiàng)措施的建立與強(qiáng)化還利于執(zhí)行法院準(zhǔn)確掌握被執(zhí)行人的去向和財(cái)產(chǎn)狀況,以便及時(shí)依法采取相應(yīng)的執(zhí)行措施,有效化解執(zhí)行難題。

五、解決執(zhí)行難的保障：檢察機(jī)關(guān)介入執(zhí)行程序

執(zhí)行監(jiān)督,不但能糾正法院執(zhí)行中的不當(dāng)和錯(cuò)誤行為,維護(hù)司法公正形象,保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益,而且還可以提高執(zhí)行效率,促進(jìn)執(zhí)行難問題的解決。但在我國民事訴訟法中并沒有檢察機(jī)關(guān)對執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)定,只是在執(zhí)行工作規(guī)定中指出上級法院依法監(jiān)督下級法院的執(zhí)行工作,最高人民法院依法監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的執(zhí)行工作。筆者認(rèn)為,這一規(guī)定側(cè)重的是法院內(nèi)部執(zhí)行糾錯(cuò),不能很好地發(fā)揮執(zhí)行監(jiān)督的作用,為此,建議今后的立法應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督權(quán),規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以介入執(zhí)行程序,建立執(zhí)行權(quán)的制衡機(jī)制,防止執(zhí)行權(quán)的濫用和懈怠執(zhí)行。

(一)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍應(yīng)限于法院實(shí)施的執(zhí)行行為,對當(dāng)事人處分權(quán)范圍的事項(xiàng)不應(yīng)予以干預(yù)。執(zhí)行行為屬于法院及其工作人員代表國家依法行使司法職權(quán)的行為,根據(jù)法律規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對代表國家權(quán)力的審判機(jī)關(guān)具有監(jiān)督檢察權(quán),以此達(dá)到各司其職、分工協(xié)作、相互監(jiān)督、相互制約的國家機(jī)關(guān)權(quán)利分配與權(quán)利制衡機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。法院的執(zhí)行工作是作為審判工作的延伸,是法院工作的重要組成部分,理應(yīng)受到檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督,但就執(zhí)行工作而言,由于參與執(zhí)行法律關(guān)系的主體既有法院又有當(dāng)事人,因此,檢查機(jī)關(guān)應(yīng)充分尊重司法程序運(yùn)行的規(guī)律與特點(diǎn),只應(yīng)監(jiān)督檢察法院及其工作人員的執(zhí)行行為,不應(yīng)介入執(zhí)行案件的當(dāng)事人之中而對當(dāng)事人處分權(quán)范圍的事項(xiàng)予以干預(yù)。

(二)應(yīng)由與執(zhí)行法院同級的檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。如果同級檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督有客觀上難以克服的困難,或者受到過度不當(dāng)干預(yù)的,可以報(bào)請其上級檢察機(jī)關(guān)提級監(jiān)督,必要時(shí)其上級檢察機(jī)關(guān)也可以決定由自己行使監(jiān)督權(quán),這符合執(zhí)行程序的效率要求。[10]

(三)監(jiān)督方式可根據(jù)不同情況,提出抗訴、異議或監(jiān)督意見。抗訴應(yīng)對法院執(zhí)行所依據(jù)的判決、裁定確有錯(cuò)誤而提起,異議應(yīng)針對法院執(zhí)行裁定文書錯(cuò)誤而提出,監(jiān)督意見則應(yīng)適用于法院執(zhí)行裁定文書本身正確,但執(zhí)行人員不遵照執(zhí)行或執(zhí)行行為違法、懈怠執(zhí)行等情形。對于檢察機(jī)關(guān)提出的抗訴、異議或監(jiān)督意見,法院必須受理并進(jìn)行審查,且應(yīng)自收到抗訴、異議或監(jiān)督意見之日起30日內(nèi)審查完畢,并作出書面答復(fù),以確保效率和公正。

[1]沈德詠,張根大.中國強(qiáng)制執(zhí)行制度改革理論研究與實(shí)踐總結(jié)[M].北京：法律出版社,2003.

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