荒政之行政倫理與傳統(tǒng)國家(State)公共價(jià)值生成——基于“官僚制實(shí)踐困境”命題中的行政倫理

謝 亮

(1．蘭州交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院，蘭州730070;2．復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)博士后流動站，上海200433)

荒政之行政倫理與傳統(tǒng)國家(State)公共價(jià)值生成
——基于“官僚制實(shí)踐困境”命題中的行政倫理

謝 亮1，2

(1．蘭州交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院，蘭州730070;2．復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)博士后流動站，上海200433)

就傳統(tǒng)國家公共價(jià)值生成所必需的“制度設(shè)計(jì)”而論，社會公共事務(wù)治理——如荒政——之所以是傳統(tǒng)國家公共價(jià)值生成之路徑依賴，其根因即在于此類公共行政內(nèi)在之行政倫理能夠轉(zhuǎn)換為公共價(jià)值。此行政倫理從官僚制生長的政治、社會、組織與管理背景揭示了傳統(tǒng)國家能夠生成公共價(jià)值及其官僚體制能依此價(jià)值實(shí)現(xiàn)演進(jìn)之內(nèi)在道德根據(jù)。在學(xué)理上，它關(guān)涉是否能在“重塑政府與社會關(guān)系”或“在社會成長中再造政府”的過程中重新定義政府(國家)，使政治和價(jià)值問題再度回到公共行政的核心位置。

行政倫理;官僚制實(shí)踐困境;荒政;傳統(tǒng)國家;公共價(jià)值

是否可因傳統(tǒng)國家之政治統(tǒng)治職能優(yōu)位于其社會管理職能而斷定后者僅具“修飾性”功能?傳統(tǒng)國家(State)能否生成類似于現(xiàn)代意義上的國家公共價(jià)值?這關(guān)乎我們是否必需以傳統(tǒng)與現(xiàn)代二元對立思維審視傳統(tǒng)國家之現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。但學(xué)界受“現(xiàn)代國家成長”觀念的影響，行政體系運(yùn)作之知識化、制度化及其公共性亦成了學(xué)界基于State(政治/行政國家)概念審視傳統(tǒng)國家現(xiàn)代轉(zhuǎn)型問題的標(biāo)準(zhǔn)，并依此而對前述問題作出否定回答。因?yàn)椋簩W(xué)界現(xiàn)有判斷強(qiáng)調(diào)，不能僅依憑行政模式的相似性就以“官僚制實(shí)踐困境”命題審視中國傳統(tǒng)官僚制實(shí)踐的公共行政命題，更遑論傳統(tǒng)國家之公共價(jià)值生成問題。根據(jù)在于：它之運(yùn)行機(jī)制及其話語譜系與根源于西方語境中的“官僚制實(shí)踐困境”命題關(guān)涉的政治、行政、文化價(jià)值和社會組織化具有根本區(qū)別。鑒此，筆者以傳統(tǒng)“荒政”為根據(jù)討論此命題，以批判學(xué)界對行政國家(State)成長的誤讀及其迷思。這不僅是因官僚制是傳統(tǒng)“荒政”實(shí)踐的主要承載體，亦因既有研究基本不以“官僚制實(shí)踐困境”命題中的行政倫理為視角討論此問題。而事實(shí)上，傳統(tǒng)“荒政”不僅是賑濟(jì)饑荒的法令、制度與政策、措施的統(tǒng)稱，它更包括建基于此之上的實(shí)踐活動、思想見解等。于此，它能否具有公共價(jià)值生成之條件和內(nèi)容就與“國家”“行政”的公共性等命題發(fā)生了關(guān)聯(lián)。換言之，荒政充分揭示了傳統(tǒng)國家公共價(jià)值生成的內(nèi)在邏輯，但學(xué)界卻于此不察。

一、傳統(tǒng)荒政之公共行政倫理命題

傳統(tǒng)國家社會管理職能并非僅具“修飾性”。它是傳統(tǒng)國家能轉(zhuǎn)換成現(xiàn)代意義上公共價(jià)值的根本基礎(chǔ)。中國傳統(tǒng)荒政實(shí)踐及其制度建構(gòu)所揭示公共行政倫理命題于此給出了顯見答案。

就學(xué)理而言，雖不能以效率與公平、責(zé)任與平等現(xiàn)代行政價(jià)值審視傳統(tǒng)荒政，但其本身卻因關(guān)涉政治決策、行政執(zhí)行，而揭示事實(shí)與價(jià)值一直并存于行政實(shí)踐與規(guī)范之中［1］12－16。就歷史過程審視，荒政雖未提出系統(tǒng)的行政倫理范疇與規(guī)范，但它關(guān)涉的傳統(tǒng)政府職能、政治行為等命題卻都與特定倫理價(jià)值——如行政倫理——相關(guān)聯(lián)。即在中國語境中，荒政不僅討論它作為行政實(shí)踐問題的倫理維度，還試圖探索糾正它自身道德悖論的途徑與方法。如荒政中的腐敗、低效與其自身政策或制度目標(biāo)論述之間的道德悖論。于此，依現(xiàn)代行政學(xué)之觀點(diǎn)論，荒政之事實(shí)領(lǐng)域與價(jià)值領(lǐng)域分離或融合之命題客觀存在。申言之，特定價(jià)值訴求是傳統(tǒng)官僚制實(shí)踐及其制度建構(gòu)在客觀上內(nèi)含公共行政命題的核心價(jià)值依據(jù)。于此加以否認(rèn)或無意忽視，并以傳統(tǒng)與現(xiàn)代的二分為范式，依憑“官僚制實(shí)踐困境”之西方話語譜系審視荒政，就必將對現(xiàn)代行政國家(State)成長產(chǎn)生誤讀及迷思，亦不能揭示荒政所表征的中國傳統(tǒng)官僚制政治實(shí)踐之歷史連續(xù)性及其公共價(jià)值生成機(jī)制問題。

事實(shí)上，傳統(tǒng)荒政之演進(jìn)本與政治倫理關(guān)聯(lián)。它內(nèi)含以相關(guān)政治訴求為核心的行政倫理亦隨之產(chǎn)生并發(fā)展。因?yàn)樗恼蝹惱碜云涫急阍谔鞛?zāi)與人事之間建構(gòu)了直接聯(lián)系。如《中庸》指出：“國家將興，必有禎祥;國家將亡，必有妖孽?！薄渡袝摹罚骸坝邢亩嘧铮烀曛?。”漢儒董仲舒更借“災(zāi)異天譴”說的系統(tǒng)化理論而闡釋國家政治的正當(dāng)性和合法性命題。他從“災(zāi)害、怪異、傷敗”三個層次，認(rèn)為“國家將有失道之?dāng)。炷讼瘸鰹?zāi)害以遣告之;不知自省，又出怪異以警懼之;尚不知變，而傷敗乃至?！彼浴胺矠?zāi)異之本，盡生于國家之失。國家之失乃始萌芽，而天出災(zāi)害以譴告之;譴告之而不知變，乃以怪異驚駭之;驚駭之尚不知畏恐，其殆咎乃至。以此見天意之仁而不欲陷人也?！雹賲⒁姸偈妫骸洞呵锓甭丁け厝是抑恰?。因而行“德”政便是荒政或傳統(tǒng)政治的基本原則。時(shí)至近代，災(zāi)荒與政治是否清明依然深度關(guān)聯(lián)。如孫中山直言：“中國所有一切的災(zāi)難只有一個原因，那就是普遍的又是有系統(tǒng)的貪污，這種貪污是產(chǎn)生饑荒、水災(zāi)、疫病的主要原因?！保?］

故而，荒政雖是傳統(tǒng)行政管理，但其“行政倫理的發(fā)展過程是伴隨著行政改革的實(shí)踐歷程，它在不同的時(shí)期所關(guān)注和研究的問題各不相同。”［3］它的內(nèi)涵總與“養(yǎng)民”之倫理維度關(guān)聯(lián)，并由此與傳統(tǒng)國家之政治合法性相關(guān)聯(lián)。它不僅執(zhí)行律令和實(shí)施政策，也是一倫理價(jià)值實(shí)現(xiàn)之過程。若強(qiáng)以現(xiàn)代行政學(xué)的觀點(diǎn)審視，它確在為“救荒活民”之公共事務(wù)注入“價(jià)值”，突顯“精神”在社會治理中的重要作用。此“精神”是傳統(tǒng)國家具備相應(yīng)公共價(jià)值之客觀基礎(chǔ)。因?yàn)樗P(guān)涉是否符合傳統(tǒng)意義的治道之政治效能和合法性命題，所以，它也就回答了國家或政府于普通民眾和社會公共秩序維護(hù)之意義何在，并具有向國家公共價(jià)值轉(zhuǎn)換的內(nèi)在緯度。

二、“救荒活民”與荒政之行政倫理向公共價(jià)值轉(zhuǎn)換的制度基礎(chǔ)

若國家公共價(jià)值生成是根因于行政事務(wù)治理之公共性，因而，現(xiàn)代行政管理實(shí)踐基于民主政治、分權(quán)制衡的制度設(shè)計(jì)以促進(jìn)公共生活中正義、平等、自由等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，并為行政管理及其體系相對獨(dú)立于政治提供客觀基礎(chǔ)。即在此，“民主政治首先提供了這樣一種機(jī)制，即每個社會成員都能夠平等地參與決定他們需要什么樣的正義、自由、平等以及實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值的具體方法?！保?］因而，“價(jià)值是指該社會公眾基于其權(quán)利平等而介入公共生活的傾向性;民主性是現(xiàn)代行政公共性內(nèi)涵深化和外延拓展的根本動力?！保?］12所以，它強(qiáng)調(diào)，“真正民主的政治體制是形成良好的行政倫理的關(guān)鍵;健全的民主政治與健全的行政倫理是一同發(fā)展起來的，它恰恰就是對政府組織權(quán)力壟斷沒有產(chǎn)權(quán)約束、沒有市場約束的一種迄今人類所能構(gòu)建的同時(shí)也是十分有效的組織和制度安排?！保?］即，行政相對獨(dú)立于統(tǒng)治者的政治統(tǒng)治利益是造就現(xiàn)代國家公共價(jià)值生成的制度基礎(chǔ)。

與之對照，根因于“養(yǎng)民”倫理維度，“救荒活民”是荒政要達(dá)致的行政目標(biāo)。作為國家治理傳統(tǒng)公共事務(wù)的重要內(nèi)容，它不僅表征傳統(tǒng)社會既存在公共與私人領(lǐng)域之邊界區(qū)隔，更存在因公共事務(wù)之客觀存在而產(chǎn)生的二者合作。因此，“養(yǎng)民”倫理維度對國家統(tǒng)治功能的逐漸遮蔽，亦更使傳統(tǒng)國家的行政事務(wù)及其管理體系作為一相對獨(dú)立的領(lǐng)域亦有了可能。所以，“救荒活民”之行政倫理維度向公共價(jià)值轉(zhuǎn)換亦有其非西方意義上的制度基礎(chǔ)。因?yàn)椋荷鐣罨緝r(jià)值的實(shí)現(xiàn)并非僅有單一方式。在中國語境中養(yǎng)民倫理與行仁政之政治規(guī)范相關(guān)并就此而與政治合法性關(guān)聯(lián)。這種規(guī)范本是促進(jìn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基本方式之一，并為此而建構(gòu)了一整套獨(dú)特的非西方民主意義上的，或許稱作行政管理體制更為妥當(dāng)?shù)恼误w制。理由在于：無論傳統(tǒng)或現(xiàn)代，亦或東方或西方，政府(國家)行政倫理的內(nèi)在邏輯多是源自其信奉的政治觀點(diǎn)。此政治觀點(diǎn)具有將政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣F(xiàn)實(shí)之內(nèi)在要求。就此，“救荒活民”既是養(yǎng)民倫理之表征，又與傳統(tǒng)政治及其體制演進(jìn)一同發(fā)展。它作為規(guī)范傳統(tǒng)荒政官僚體制踐行自身行政倫理的具體要求，恰恰是傳統(tǒng)社會約束政府組織的壟斷性權(quán)力的一種相對有效的組織和制度安排［5］。

尤在官僚體系常設(shè)化時(shí)期，國家已建立相應(yīng)的荒政運(yùn)行機(jī)制及其績效考核的制度體系。如此，荒政實(shí)踐養(yǎng)民倫理及提升行政效率具備了基本前提。因?yàn)樗梢詫?shí)現(xiàn)荒政政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性及其相對有效性。例如從周至清，“凡荒政十有二：一曰備;二曰除孽;三曰救災(zāi);四曰發(fā)賑;五曰減糶;六曰出貸;七曰蠲賦;八曰緩征;九曰通商;十曰勸輸;十有一曰興工筑;十有二曰集流亡?！保?］此十二項(xiàng)舉措基本上囊括歷代荒政的主要內(nèi)容。至清代，荒政已形成一整套完備的程序。此類舉措成了政府對荒政實(shí)行相對意義上的專業(yè)管理并劃分專業(yè)責(zé)任的基礎(chǔ)。這內(nèi)含樸素的以工具性和價(jià)值中立為代價(jià)，取得和保持公共行政自身的相對穩(wěn)定，達(dá)致加強(qiáng)政府管理職能之目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)政治倫理與行政效率之間的微妙平衡。它內(nèi)含政治與行政的二分趨勢但卻又與養(yǎng)民倫理融合這一事實(shí)，反映了傳統(tǒng)政治制度演進(jìn)的新趨勢，以及政府與外部環(huán)境關(guān)系處于動態(tài)調(diào)試過程中。在此，僅就國家公共價(jià)值生成而言，“養(yǎng)民”之倫理規(guī)范既是對荒政實(shí)踐所涉行政管理的具體要求，又是對國家作為荒政實(shí)踐之行政主體積極的角色認(rèn)定。它是相對獨(dú)立于傳統(tǒng)國家政治統(tǒng)治功能并在具體行政效率考究中的技術(shù)性設(shè)計(jì)。于此有學(xué)者曾言中國傳統(tǒng)“荒政”“肇端于先秦，初步發(fā)展于漢魏，成熟于隋唐兩宋，至元明為其鼎盛，清代則是中國歷代荒政集歷史之大成，舉凡古代賑饑濟(jì)貧之術(shù)，靡不畢舉?！保?］并且，在清代，其相關(guān)內(nèi)容被載入《大清會典》《大清律例》及《戶部則例》等律書。這表明荒政已實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)意義上的知識化、制度化和法制化發(fā)展。

由表1可知，路面經(jīng)過冷補(bǔ)瀝青修補(bǔ)料處治后，其抗滑性能可滿足道路行車安全要求。該高速公路坑槽修補(bǔ)路面經(jīng)過1年使用后，其表面骨料在行車荷載的作用下逐漸被磨光并趨向穩(wěn)定，摩擦系數(shù)BPN均滿足規(guī)范中對高速公路瀝青路面擺值＞45的要求。

不同于現(xiàn)代公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政相對二分之邏輯，傳統(tǒng)官僚制構(gòu)建及其實(shí)踐雖因未能步入科學(xué)化、技術(shù)化軌道，而影響國家體制設(shè)置、行政演進(jìn)進(jìn)程，但其官僚體系既必需滿足“救荒”應(yīng)有之基本行政效率，其行政行為本身亦必須為“活民”這一政治倫理規(guī)范制約。它的演進(jìn)即便不能遵循威爾遜的政治行政分離思想和韋伯“官僚制理論模型”構(gòu)建的現(xiàn)代理性官僚制行政模式，但仍形成了層次結(jié)構(gòu)相對分明、規(guī)章制度嚴(yán)格、職權(quán)職責(zé)相對明確的行政管理體系［8］。在一定意義上，它亦是在為國家公共價(jià)值生成建構(gòu)制度基礎(chǔ)。于此，當(dāng)以晚清至民國為最。

制度一經(jīng)建構(gòu)就必有其相應(yīng)價(jià)值基礎(chǔ)和統(tǒng)治或治理功能。無論古今，官僚制給國家(政府)運(yùn)行帶來的邏輯規(guī)范、規(guī)章制度和等級結(jié)構(gòu)當(dāng)是國家有效治理社會公共事務(wù)的基礎(chǔ)屬顯見事實(shí)。同時(shí)，受“救荒活民”之行政效率和政治倫理的雙重規(guī)范，踐行荒政的官僚體制是整個國家行政組織制度體系組成部分，是國家在面臨荒災(zāi)、人禍之社會危機(jī)時(shí)的治理社會之行政工具。它表征社會發(fā)展到一定階段而出現(xiàn)的傳統(tǒng)意義上的社會組織制度化現(xiàn)象。在此，荒政受傳統(tǒng)法制制約，它作為傳統(tǒng)社會危機(jī)治理中的一種形式理性設(shè)計(jì)，雖根本區(qū)別于現(xiàn)代官僚體系演進(jìn)中推崇的組織結(jié)構(gòu)科學(xué)化、法律制度化，但在理論上言，它仍以其完備的技術(shù)性體系設(shè)計(jì)滿足了災(zāi)荒救濟(jì)和荒政管理復(fù)雜化的客觀需要。如清代荒政在災(zāi)前防范、災(zāi)中救助、災(zāi)后補(bǔ)救等方面都有相應(yīng)規(guī)定，并被則例、律例等規(guī)范為備荒、報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、審戶、發(fā)賑等基本程序，以及蠲緩、賑濟(jì)、借貸、撫恤等具體措施。并且，因“救荒活民”中的“民”的普遍化和一般化，決定了在荒政中傳統(tǒng)官僚制實(shí)踐具有類似于現(xiàn)代行政體系的一種非人格化、制度化特征，而與養(yǎng)民倫理規(guī)范若合符節(jié)，并獲得了相應(yīng)的文化認(rèn)同。在此意義上，它亦是基于傳統(tǒng)政治倫理文化的一種內(nèi)在規(guī)范，而對相應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會體制做出的概括和總結(jié)［9］。因此，傳統(tǒng)荒政之演進(jìn)乃至其在明清時(shí)漸趨成熟說明國家經(jīng)濟(jì)職能和社會職能增加。即在客觀上，國家職能范圍擴(kuò)大不僅要求官僚體系有效運(yùn)作，又內(nèi)在地涉及對國家行為之價(jià)值判斷。但于此總結(jié)，就更需考究其歷史實(shí)踐及相應(yīng)倫理反思為何是國家公共價(jià)值生成的事實(shí)基礎(chǔ)。

三、“救荒活民”與荒政行政倫理向公共價(jià)值轉(zhuǎn)換的事實(shí)基礎(chǔ)及反思

于社會治理而言，傳統(tǒng)官僚制之演進(jìn)是因國家社會職能日漸凸顯而產(chǎn)生的一種社會治理結(jié)構(gòu)。它根本區(qū)別于以科層制為核心并關(guān)涉合理性與合法性邏輯的現(xiàn)代官僚制。而且，現(xiàn)代官僚制是在社會成長中受經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)而產(chǎn)生的一種結(jié)構(gòu)。但正是在此意義上，荒政使政府及其官僚體系的行政行為體現(xiàn)為傳統(tǒng)、價(jià)值訴求與社會治理目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)的三者合一。因?yàn)?，“前現(xiàn)代政治僅僅是國家——社會政治，因?yàn)樵趪铱蚣軆?nèi)，政治問題和社會問題幾乎是同一個問題?！保?0］它說明經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)管理日漸成為社會治理(統(tǒng)治)的主導(dǎo)因素不僅應(yīng)是傳統(tǒng)官僚制演進(jìn)的根因，更是國家公共價(jià)值生成的事實(shí)基礎(chǔ)。因此，受“救荒活民”規(guī)范和“養(yǎng)民”之仁政制約，荒政揭示了傳統(tǒng)官僚制內(nèi)含經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)管理這一合理性前提。即當(dāng)經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)管理日漸成為社會治理(統(tǒng)治)的主導(dǎo)因素時(shí)，傳統(tǒng)國家(政府)體制在客觀上會存在追求行政效率和某種形式化的客觀邏輯。

在傳統(tǒng)政治體制框架下，荒政承載了倫理型社會的政治職責(zé)。它的組織方式和程序化設(shè)計(jì)首先是以行“王法”和“養(yǎng)民之仁政”之政治合法性訴求這一共識為價(jià)值基礎(chǔ)和道德底線，并以此強(qiáng)化并實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)官僚制之公共價(jià)值。此事實(shí)揭示，荒政作為傳統(tǒng)社會的公共行政在實(shí)際運(yùn)行效能和困境方面，在根本上就與傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)體制和整個社會結(jié)構(gòu)及整個文化價(jià)值的總體演進(jìn)狀況相一致。所以，一方面，荒政及其所依憑的官僚制體系成為了固守政治和道德承諾的平臺，并依靠王法律令和文化傳統(tǒng)直接干預(yù)荒政實(shí)踐。但另一方面，其實(shí)際運(yùn)行的低效和困境又與此道德承諾沖突。在此沖突中，服從政治和道德承諾，荒政及其所依憑的官僚制體系擔(dān)當(dāng)著維系社會秩序的責(zé)任，并以“養(yǎng)民”規(guī)范作為自己的價(jià)值和道德前提。推而論之，整個官僚制體系本身雖不能對傳統(tǒng)社會價(jià)值產(chǎn)生制約，但卻又是傳統(tǒng)社會相應(yīng)價(jià)值訴求和公正訴求的體制依賴。［11］在此意義上，荒政演進(jìn)始終與傳統(tǒng)官僚制自身所處困境相關(guān)。

傳統(tǒng)荒政及其所依憑的官僚制體系至明清時(shí)已日臻成熟和穩(wěn)定。其制度體系和律令制裁體系日漸完善則內(nèi)含提高荒政效能、適應(yīng)性以及創(chuàng)新能力的行政目標(biāo)。借用現(xiàn)代行政學(xué)之學(xué)理審視，荒政及其所依憑的官僚制演進(jìn)即是一變革組織目標(biāo)、組織激勵、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化之來轉(zhuǎn)型過程。［12］但在社會整體機(jī)制未根本變革之前，此過程并不要求徹底摒棄傳統(tǒng)荒政管理體制或進(jìn)行所謂的現(xiàn)代建構(gòu)，而是對荒政及其官僚制本身之改進(jìn)。它不涉及根本審視荒政及其所依憑的官僚制的歷史合理性和內(nèi)在的局限性，而是集中考究如何確保官僚制本身怎樣既能糾正其在“救荒活民”方面之低效，又能固守“養(yǎng)民”政治倫理之規(guī)范。在傳統(tǒng)的社會治理中它仍是對政府失靈的糾正。這與現(xiàn)代公共行政命題中糾正政府失靈的原理類似，但它首先是在強(qiáng)化道德承諾中提升救荒能力。這區(qū)別于現(xiàn)代官僚制要從根本上改變建立在現(xiàn)代市場之上的政府與市場關(guān)系。

魏丕信曾言，至明清時(shí)，作為一中央集權(quán)國家，中國成熟和穩(wěn)定的官僚制對荒政演進(jìn)有關(guān)鍵影響。它使國家組織的救災(zāi)活動詳盡周密并實(shí)現(xiàn)制度化。但需指出，道德承諾和冀望提升行政效率依然是傳統(tǒng)荒政的相應(yīng)制度安排的基本準(zhǔn)則。在荒政實(shí)踐中，此準(zhǔn)則不斷修正傳統(tǒng)官僚體制的運(yùn)行方式并在此基礎(chǔ)上使其帶有新特征。即如魏氏所注意到的那樣：時(shí)至明清，國家(政府)在人員配置和資源控制方面，其官僚機(jī)器都已顯得虛弱;但其在人力和資源的組織與動員方面，國家卻具有相當(dāng)才干，使國家組織的救災(zāi)因此確實(shí)取得了相當(dāng)?shù)某删?。尤需?qiáng)調(diào)者，因應(yīng)于商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，雖處從屬地位的私人和各種社會團(tuán)體的賑災(zāi)亦確已參與到國家主導(dǎo)的賑災(zāi)實(shí)踐中。［13］64－71例如，“在清代，每當(dāng)發(fā)生較大災(zāi)荒的時(shí)候，地方官員往往一面請求蠲免錢糧，……同時(shí)，還要向殷富之家募賑，想方設(shè)法籌集更多的救災(zāi)物資，以補(bǔ)官府賑濟(jì)之不足。到了晚清，義賑興起，向社會各界募集賑款更成為義賑活動的重要環(huán)節(jié)。而不論官家民間，募賑又總是從勸善入手?！保?4］事實(shí)上，“我國民間慈善活動在宋代已初具規(guī)模，到明清時(shí)期有了進(jìn)一步的發(fā)展。在清代前期國家荒政占有主導(dǎo)地位，到中后期隨著國家荒政的衰敗和基層社會自治化傾向的加強(qiáng)，民間社會救災(zāi)活動不斷興起?！保?5］特別是商人群體的參與更凸顯了傳統(tǒng)荒政演進(jìn)中的新特征。如“明清時(shí)期晉商的慈善事業(yè)包含了賑濟(jì)災(zāi)荒、恤老扶幼、救濟(jì)貧困、興辦義學(xué)，修橋鋪路等諸多方面?！薄岸∥炱婊摹敝?，晉商群體開展了各類賑濟(jì)慈善活動，……在短短幾個月內(nèi)，晉商共捐銀12萬兩。一些晉商票號還承擔(dān)了捐款的募集、匯兌與發(fā)放，協(xié)助政府進(jìn)行救災(zāi)工作。……(晉商)當(dāng)時(shí)僅僅在四川的士紳就籌募捐款達(dá)幾十萬兩白銀。”［15］

僅就擴(kuò)大社會參與而言，前述新特征有助于重新界定國家(政府)職能及其與社會和傳統(tǒng)市場的關(guān)系。在此意義上，地方士紳廣泛參與荒政實(shí)踐，內(nèi)含將社會和傳統(tǒng)市場中的組織結(jié)構(gòu)和管理方法引入傳統(tǒng)公共行政部門的客觀事實(shí)。它使再造和修正傳統(tǒng)的政府組織體制及其管理模式具有了可能性。它使傳統(tǒng)荒政在社會治理中成為是基于道德承諾、行政效率訴求和以傳統(tǒng)市場為基礎(chǔ)的一種制度建構(gòu)。此種演進(jìn)作為事實(shí)基礎(chǔ)，表明荒政作為一種公共行政，它在審視自身與社會和傳統(tǒng)市場之關(guān)系時(shí)，能打破傳統(tǒng)市場提供私人物品、政府提供公共物品的界限及其在行政管理的中的思維定勢。［16］在此，若以“道德人”和“利益人”假定作為分析此類制度設(shè)計(jì)的基石，可揭示傳統(tǒng)荒政的制度安排中如何以道德和律令及傳統(tǒng)市場規(guī)制約束官僚及其內(nèi)在缺陷。以現(xiàn)代公共行政倫理的學(xué)理審視，“道德人”和“利益人”假定在傳統(tǒng)荒政實(shí)踐中的運(yùn)用，即是實(shí)現(xiàn)把個人利益引導(dǎo)向公共利益的政治秩序的制度安排，它具有改變官僚制中的傳統(tǒng)的過程規(guī)制無法克服激勵的問題。就制度選擇(設(shè)計(jì))之目的而言，此假定的合理性就在于它能明確傳統(tǒng)官僚體制的制度選擇邏輯，在這個意義上，它超越了現(xiàn)代官僚制基于人性預(yù)設(shè)而成為建構(gòu)國家(政府)目的和政府價(jià)值的坐標(biāo)。

同時(shí)，“救荒活民”的道德承諾和行政效率訴求亦使荒政發(fā)展成為公共行政并體現(xiàn)國家的公共價(jià)值有了內(nèi)在依據(jù)。它首先使得國家相對弱化乃至讓渡某些統(tǒng)治職能以適應(yīng)“救荒活民”和踐行“養(yǎng)民”政治合法性訴求的需要。國家(政府)統(tǒng)治職能的相對弱化必有助于傳統(tǒng)的國家組織模式重構(gòu)。如它打破了傳統(tǒng)官僚制對荒政事務(wù)的壟斷及其對民間參與荒政事務(wù)的限制。與此同時(shí)，此種重構(gòu)會反思并糾正傳統(tǒng)荒政既有弊端，迫使傳統(tǒng)荒政必須思考其所依憑的官僚制和與實(shí)現(xiàn)政府社會目的有關(guān)的價(jià)值取向問題。在此，“救荒活民”作為踐行“養(yǎng)民”政治的重要內(nèi)容就類似于現(xiàn)代公共行政的“公共”和“公平”命題。它不僅強(qiáng)調(diào)荒政作為一種公共行政應(yīng)是國家以比較經(jīng)濟(jì)的、有效率的方式為社會提供高質(zhì)量的公共物品，而且當(dāng)且僅當(dāng)荒政是與踐行“養(yǎng)民”政治之合法性訴求相關(guān)聯(lián)時(shí)，荒政也就在客觀上把通過追求實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)社會的公平作為荒政應(yīng)達(dá)致的目標(biāo)，從而使踐行“養(yǎng)民”政治有更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。于此，荒政在實(shí)際運(yùn)行中轉(zhuǎn)變?yōu)橐跃唧w社會治理事務(wù)為中心的行政管理有了可能，進(jìn)而荒政使其所依憑的官僚制在具體行政事務(wù)上實(shí)現(xiàn)一定程度的公開決策，在具體行政事務(wù)管理程序上的分權(quán)，為傳統(tǒng)社會提供相對有效的公共服務(wù)均有了可能。在此過程中，在傳統(tǒng)官僚制的內(nèi)部，與政府(國家)社會職能的日漸凸顯相伴生的則是相應(yīng)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的日漸發(fā)生。即傳統(tǒng)政府(國家)維系官僚制內(nèi)部層級關(guān)系的控制方式和手段亦會發(fā)生相應(yīng)變化。在荒政實(shí)踐中，官僚制亦從單純注重統(tǒng)治功能發(fā)揮轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣聞?wù)提供相應(yīng)的協(xié)調(diào)和服務(wù)，從遵守律令到轉(zhuǎn)向回應(yīng)“救荒活民事務(wù)”?；凇熬然幕蠲瘛钡牡赖鲁兄Z和“養(yǎng)民”政治的合法性訴求的政治原則，地方士紳相對廣泛參與荒政時(shí)，并在政府主導(dǎo)下的荒政中選擇參與領(lǐng)域，能確保國家對救荒事務(wù)進(jìn)行相對有效的回應(yīng)。申言之，它意味著傳統(tǒng)社會的公共行政亦能形成一種以救荒這類公共事務(wù)為中心的民間社會自主、自我服務(wù)與政府(國家)公共服務(wù)相結(jié)合的多層次、多中心的傳統(tǒng)的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)。國家或政府并非是救荒這類公共事務(wù)治理的唯一行動主體，傳統(tǒng)的市場原則和士紳群體或其他民眾個體亦被納入到公共管理主體之中。這類似于現(xiàn)代公共行政在公共事務(wù)的有效治理中把非政府組織等“私營部門”乃至有組織的公民個人也納入到公共管理主體之中。但由于政府(國家)在人力和資源的組織與動員方面的突出優(yōu)勢，這種行政治理模式中的主體多元是在國家(政府)主導(dǎo)下的多元，其權(quán)威不是絕對分散。它是政府(國家)主導(dǎo)下的相對多元權(quán)威中心彼此交叉重疊而共同構(gòu)成的一種傳統(tǒng)意義上的復(fù)合治理體系。

但社會參與必然伴生的“政治化”命題，使傳統(tǒng)官僚制之演進(jìn)易回復(fù)到統(tǒng)治與治理二元結(jié)構(gòu)中。從此二元結(jié)構(gòu)出發(fā)，士紳作為社會力量參與荒政這類公共事務(wù)的治理就為傳統(tǒng)的國家與社會關(guān)系調(diào)整或修正注入了新內(nèi)容，并影響傳統(tǒng)官僚制之演進(jìn)。此種參與不僅拓展社會力量參與傳統(tǒng)公共行政事務(wù)管理的領(lǐng)域，還關(guān)涉統(tǒng)治與治理二元結(jié)構(gòu)的相應(yīng)改變。此改變已開始為觸及類似于現(xiàn)代行政所追求的民主治理提供了可能性。而外在刺激的引入必將加速此種可能的改變，于此，我們需進(jìn)一步分析近代化荒政的引入何以促進(jìn)荒政行政倫理價(jià)值向公共價(jià)值轉(zhuǎn)換及其所表征的官僚制轉(zhuǎn)型或演進(jìn)命題。

四、荒政之行政倫理向公共價(jià)值轉(zhuǎn)換的近代促進(jìn)及挑戰(zhàn)

時(shí)至近代，新的理念和制度實(shí)踐動搖并改變了傳統(tǒng)荒政的運(yùn)行模式。一方面，傳統(tǒng)行政價(jià)值中的公平性、代表性、回應(yīng)性和責(zé)任倫理因民眾日漸強(qiáng)烈的參與社會公共事務(wù)治理的意識和民眾價(jià)值觀念和需求日漸多元而受到挑戰(zhàn)。另一方面，天災(zāi)人禍并行且頻發(fā)，國家能力日漸下降，始終糾結(jié)于統(tǒng)治與治理二元結(jié)構(gòu)中傳統(tǒng)官僚制，卻因受制于自身組織結(jié)構(gòu)的非科學(xué)性或科學(xué)性不足以及其所依憑的律令體系的日漸失效，已很難滿足近代化荒政所體現(xiàn)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展要求。

因而，自晚清開始的政府體制變革浪潮中，荒政及其官僚制體系在既有知識化和制度化的基礎(chǔ)上逐漸步入了近代意義上的國家的行政體制。這其中隱含了傳統(tǒng)官僚制在荒政實(shí)踐中需尋求更好地解決國家能力下降、市場和社會均有成長但又功效不足等問題的內(nèi)在訴求。

在知識化層次，舊式官僚的荒政理念亦日漸改變作為學(xué)界共識亦無需舉例贅述。在制度設(shè)計(jì)層次，清末新政首在民政部下專設(shè)民治司保息科，專司災(zāi)荒救濟(jì)等事。它雖屬臨事之政而作用未顯，但卻是國家官僚制體系中首度出現(xiàn)專司賑災(zāi)救荒的近代意義上的專門行政機(jī)構(gòu)。南京臨時(shí)政府在其內(nèi)務(wù)部專設(shè)民政司，專辦荒政及其他救濟(jì)等慈善事項(xiàng)。［17］108北洋政府則自中央到地方建立起專司賑濟(jì)的機(jī)構(gòu)，并在國家財(cái)政預(yù)算中設(shè)立救災(zāi)準(zhǔn)備金。［17］235－236繼之而起的南京國民政府亦有同類舉措。特別是，1930年國民政府頒行《救災(zāi)準(zhǔn)備金辦法》，規(guī)定救災(zāi)準(zhǔn)備金分為中央和省區(qū)兩級建構(gòu)。①參 見《救災(zāi)準(zhǔn)備金法》，載《中華民國法規(guī)大全》(一)，北京：商務(wù)印書館1936年版。另見千家駒：《舊中國公債史料》，北京：中華書局1984年版。此種制度建構(gòu)不僅表征國家在救災(zāi)方面的主導(dǎo)作用再次增強(qiáng)，更預(yù)示近代化因素被引入了荒政的制度建構(gòu)中。

更應(yīng)強(qiáng)調(diào)者，因應(yīng)于近代中國社會環(huán)境的演化，如全國性金融市場的形成和近代金融機(jī)構(gòu)的建立，使官僚制在處理公共事務(wù)時(shí)出現(xiàn)下述演化有了可能。即在國家能力不濟(jì)時(shí)，官僚制體系試圖通過市場和社會解決它在荒政這類公共事務(wù)治理中功效不足等問題。如據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1912—1949年間，民國政府前后六次通過向市場發(fā)行公債籌款。②參見《賑款給獎?wù)鲁獭?，載《中華民國法規(guī)大全》(一)，北京：商務(wù)印書館1936年版。其實(shí)效雖有限，但卻體現(xiàn)了官僚制體系演化的上述特征。再如民國時(shí)期，政府通過各種形式募集賑款，并根據(jù)捐款數(shù)額，對捐款者予以獎勵。于此等做派中，傳統(tǒng)的影響依然存在。

在技術(shù)層次，近代化技術(shù)手段的采用既助益于荒政效率提升，也對官僚體制行政效率的提升產(chǎn)生了外在要求。如電報(bào)、電話的使用，使報(bào)災(zāi)——審災(zāi)——賑災(zāi)所需時(shí)間大大縮短，災(zāi)區(qū)信息“在幾天甚至幾小時(shí)內(nèi)，便可傳遍世界”“電線之所通，其消息之流傳，頃刻可知”。［18］近代新聞事業(yè)的日漸發(fā)展顯著影響災(zāi)訊傳播?！耙扑诰兔瘛钡葌鹘y(tǒng)荒政效率的提升迫切需要運(yùn)用近代化交通運(yùn)輸手段。如“丁戊奇荒”中，政府和民間社會從東北、東南及西南各省籌集的災(zāi)糧，因受道路和交通條件所限，“往往滯于中途，萬難速到饑民之口”。③《山西通志》(光緒)，卷82《荒政記》，北京：中華書局1990年版。就此，時(shí)人主張興修鐵路提以升賑災(zāi)效率，“鐵路之利于……賑務(wù)……不可殫述”“縱使窮鄉(xiāng)僻壤，在水之，背山之麓……就近致之不啻一舉手之勞耳”，且“火車運(yùn)行一日則可至三千里矣”［19］。

總之，上述舉措具有“重塑政府與社會關(guān)系”或“在社會成長中再造政府”的特征。即：政府對社會公共事務(wù)治理領(lǐng)域的日漸全面開放，其公共部門對公共事務(wù)的治理壟斷被打破;試圖通過程序和事務(wù)的分權(quán)解決官僚體制因組織結(jié)構(gòu)和管理的權(quán)力集中而出現(xiàn)的行政效率問題。［8］它涉及從組織制度和管理方式上變革官僚制。此變革已觸及到政府(國家)應(yīng)當(dāng)具備什么性質(zhì)，行政人員和政府(國家)與社會關(guān)系的命題。然而在理論上、實(shí)踐中，傳統(tǒng)官僚制不僅因轉(zhuǎn)型不徹底而受到尖銳批判，而且其轉(zhuǎn)型本身亦面臨巨大挑戰(zhàn)。

首先，在知識層次上，對于災(zāi)荒根源的尋求，人們已逐漸跳出“唯天命以求之”的桎梏而轉(zhuǎn)向?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境、官僚制運(yùn)行的社會環(huán)境、災(zāi)荒抵御能力等命題的綜合思考。這因關(guān)涉對行政體制和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的整體反思，而或許在無意間從根本上挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)官僚制存在的政治環(huán)境。再如，救荒書編纂作為傳統(tǒng)荒政知識化、制度化的重要內(nèi)容及表現(xiàn)形式不僅是荒政理論發(fā)展的結(jié)果，更是傳統(tǒng)官僚制體系下行政官僚行政實(shí)踐發(fā)展的結(jié)果。正如魏丕信所言，18世紀(jì)國家制度建設(shè)對救荒書編纂有重要影響。為使荒政中的國家行為完全預(yù)期化，此期間國家創(chuàng)立了一整套制度(既有國家的，也有省一級的)，使救荒書的編纂不僅“精細(xì)地勾勒出既定則例、律例中的每一個步驟”，而且有努力為其政策合法、合理尋找歷史依據(jù)的傾向。［13］64－71即：國家制度建設(shè)使荒政書編纂和荒政的行政舉措進(jìn)入清代則例、律例體系，使荒政程序更加規(guī)范，成為近乎“自動化”的程序。它迫使官僚制體系下的行政官僚亦或民間精英，于災(zāi)荒之際都自覺或不自覺地啟用此程序。于此，當(dāng)且僅當(dāng)就其功能而言，這種近乎“自動化”的理論和制度資源本身就是傳統(tǒng)官僚制體系下官僚行政實(shí)踐所依憑的精神和文化力量。但傳統(tǒng)官僚制固有的弊端卻使此類公共事務(wù)越來越程式化。至清中后期，此種行為已日益淪為“單純?yōu)榱擞涊d而記載的形式化文字?！保?3］64－71

其次，批判荒政的浩繁程序影響效率。如荒政申報(bào)，“自縣申府，府必駁查，自府中司申院司，院又必駁查，上下駁查而半月猶為速矣，之后題奏邊境之鄉(xiāng)，又非兩月內(nèi)外不能行縣，償若偏遠(yuǎn)之途，部更查勘，即非三月內(nèi)不能得命。夫三月則百日也，民之告饑，非大水則大旱，曾可待之百日乎?”①邵 力子：《荒政考》，陜西通志館1934年印。引自魯克亮、劉力：《略論近代中國的荒政及其近代化》，載《重慶師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2005年第6期。再如1928—1930年西北、華北大饑荒，于此，1930年11月國民黨三屆四中全會決定發(fā)行救濟(jì)陜?yōu)墓珎?00萬元，但政治腐敗和在繁復(fù)官僚程序之下，其結(jié)果卻是“陜西公私電催，財(cái)政部迄不允辦，爭執(zhí)數(shù)月，完全擱淺?！雹趨⒁姟短幹秒y民過境辦法》，載《中華民國法規(guī)大全(一)》，北京：商務(wù)印書館1936年版。

于此，各種改革主張和制度設(shè)計(jì)亦被提出。其主要內(nèi)容集中于：反對官僚主義，主張改革官僚制的組織結(jié)構(gòu)和人事制度，強(qiáng)調(diào)降低和限制政府在荒政等公共事務(wù)治理中的公共開支，要求尊重社會力量的參與意愿和權(quán)利，重視公共利益、公共責(zé)任和提高政府的有效性。如在“丁戊奇荒”中，《申報(bào)》表彰“西國助賑”，常引入西人之法則比較官界之顢頇。③《西國助賑》《申報(bào)》光緒4年5月22日。于此，以西人助賑為參照，一種不同于中國舊式賑災(zāi)機(jī)制的被引入亦在情勢之中。

尤需注意者：民間士紳深度參與更反襯出傳統(tǒng)政府(國家)在荒政這類公共事務(wù)的治理中應(yīng)針對官僚制的缺陷而做出何種回應(yīng)。以經(jīng)元善在維新之后秉持的救荒理念為例，他認(rèn)為賑濟(jì)：(1)應(yīng)救急不如救貧;(2)非臨事應(yīng)變而當(dāng)為永久之計(jì);(3)應(yīng)與“興農(nóng)開荒”和“課工教藝”相結(jié)合;(4)當(dāng)與興學(xué)與“開風(fēng)氣，正人心”相融。［20］

以現(xiàn)代行政學(xué)理審視，在荒政這類公共事務(wù)的治理中，此類比較和主張實(shí)際就是通過質(zhì)疑傳統(tǒng)的公共行政典則，強(qiáng)調(diào)國家(政府)應(yīng)注重公共利益和其自身的公共責(zé)任，提出有關(guān)于國家(政府)的價(jià)值問題。它關(guān)涉國家官僚體制的整體性重建。在此意義上，在近代化的語境中，這迫使我們必須思考官僚體制的整體性重建與民主憲政的深度關(guān)聯(lián)性。所以：

再者，民主憲政未能實(shí)現(xiàn)既使傳統(tǒng)官僚制轉(zhuǎn)型面臨巨大困境，又彰顯了其轉(zhuǎn)型的內(nèi)在局限。在中國近代化的語境中，官僚制轉(zhuǎn)型迫使國家(政府)在公共事務(wù)的治理中——如社會的各種力量相對廣泛參與救災(zāi)這類公共事務(wù)——日漸必須面臨民主、法治、自由、社會公正等基本價(jià)值的挑戰(zhàn)。就此，一定程度的政府制度創(chuàng)新雖意在提升政府(國家)對荒政這類公共事務(wù)治理的有效性，但各種社會力量參與荒政所產(chǎn)生的實(shí)際問題卻又迫使官僚制的行政模式必須面臨前述價(jià)值的挑戰(zhàn)。這在客觀上卻提出了國家(政府)公共價(jià)值的新內(nèi)涵。從行政的角度看，此內(nèi)涵必然涉及類似于現(xiàn)代行政中的下述問題。即行政向社會公共事務(wù)領(lǐng)域拓展，區(qū)分和界定公共管理和非公共管理的關(guān)系、政治與行政的關(guān)系以及相關(guān)的“公”與“私”“民主與效率”等問題。但因民主憲政未能實(shí)現(xiàn)，“吏治腐敗”“朝綱不振”的痼疾未解，不僅消解了上述新價(jià)值或內(nèi)涵得以實(shí)現(xiàn)的可能性，而且，此內(nèi)在緊張關(guān)系又迫使官僚制演進(jìn)更深度與現(xiàn)代國家建構(gòu)相關(guān)聯(lián)，并深度拷問國家之價(jià)值。以荒政為據(jù)：

一方面，對于賑濟(jì)災(zāi)荒的官僚制體系之近代化建構(gòu)，與傳統(tǒng)荒政相比，國家已經(jīng)建立起科層制的救災(zāi)管理體制。從制度層面看，此救災(zāi)制度體系已基本漸漸具備了現(xiàn)代制度形態(tài)。但另一方面，此官僚制體系及其所依憑的制度設(shè)計(jì)卻帶有很大的虛置性，其實(shí)際效能與理想之間距離不小。“對災(zāi)民或麻木不仁，或敷衍塞責(zé)的瀆職行為大量存在。辦理救災(zāi)認(rèn)真縣份，感覺繁難，不肯為力;某些辦賑人員，從中侵獨(dú)挪用，弊竇叢生?！雹佟睹駠陣裾葷?jì)水災(zāi)委員會報(bào)告書》，引自張明愛、蔡勤禹：《民國時(shí)期政府救災(zāi)制度論析》，載《東方論壇》，2003年第2期。而“吏治腐敗”“朝綱不振”的痼疾比比皆是。如時(shí)人面對甘肅之荒政實(shí)踐而感嘆：“滿清時(shí)代雖腐化，吏治上能統(tǒng)一，皆負(fù)有相當(dāng)責(zé)任。偏僻省區(qū)之吏，茍有不法行為，一經(jīng)彈劾或人民告發(fā)，無不栗栗畏懼。今日甘肅則不然，官吏相互庇護(hù)，共同剝削民眾，無人司彈劾之責(zé)。”而“今日甘肅之政局，可謂暗無天日，較諸滿清時(shí)代，殆有過之而無不及。滿清衰微時(shí)代，故多贓吏，當(dāng)贓則贓矣，不見其惡;以言今日執(zhí)甘肅政者，則既贓且惡，其措施之殘忍，聞著酸鼻。”［21］

所以，于官僚制之行政管理，“表面上，我們只看到自上而下的政治軌道執(zhí)行政府命令，但在事實(shí)上，一到政令和人民接觸時(shí)，在差人和鄉(xiāng)約的特殊機(jī)構(gòu)中，轉(zhuǎn)入了自下而上的政治軌道，這軌道并不在政府之內(nèi)，但其效力卻很大的，就是中國傳統(tǒng)政治中極重要的人物，紳士?！保?2］可至民國年間，鄉(xiāng)紳卻常與“土豪劣紳”關(guān)聯(lián)。中國政治日漸演變?yōu)椋皬囊弧蔼?dú)夫”之帝王統(tǒng)治變?yōu)椤扒邿o賴之尤”的混治。”［23］

綜上可見，官僚制體系及其所依憑的制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)型帶有的虛置性已成為其自身演進(jìn)的巨大困境，并最終與重建現(xiàn)代國家發(fā)生了內(nèi)在關(guān)聯(lián)。于此，它必然會通過從對傳統(tǒng)公共行政價(jià)值觀念審視，發(fā)展為對整個行政規(guī)范的全面修正，以求解決傳統(tǒng)官僚制轉(zhuǎn)型面臨的嚴(yán)肅問題。這關(guān)涉是否能在“重塑政府與社會關(guān)系”或“在社會成長中再造政府”的過程中重新定義政府(國家)，使政治和價(jià)值問題再度回到公共行政的核心位置。問題卻在于，政府(國家)通過官僚制體系治理社會公共事務(wù)內(nèi)含的對秩序的終極追求不僅挑戰(zhàn)此種定義。此種回歸所隱含的公共行政道德化和政治合法性訴求亦會反向否思官僚制的行政倫理。(于此將另文詳論)

五、結(jié)束語

就傳統(tǒng)國家公共價(jià)值生成所必需的“制度設(shè)計(jì)”而論，社會公共事務(wù)治理——如荒政——之所以是傳統(tǒng)國家公共價(jià)值生成之路徑依賴，其根因即在于此類公共行政內(nèi)在之行政倫理能夠轉(zhuǎn)換為公共價(jià)值。此行政倫理從官僚制生長的政治、社會、組織與管理背景揭示了傳統(tǒng)國家能夠生成公共價(jià)值及其官僚體制能依此價(jià)值實(shí)現(xiàn)演進(jìn)之內(nèi)在道德根據(jù)。時(shí)至近代，國家能力下降和近代化因素的引入雖使此類公共行政的價(jià)值受到再審視，甚至發(fā)展為對整個官僚制體系遵循的行政規(guī)范的全面修正，但其行政倫理價(jià)值和規(guī)范依然是此種審視和價(jià)值轉(zhuǎn)換之根據(jù)。因?yàn)?，荒政演進(jìn)內(nèi)含官僚制通過構(gòu)建和完善賑濟(jì)災(zāi)荒的公共行政體系，達(dá)致提升荒政的行政效能和表達(dá)政治價(jià)值訴求的合理化過程。亦如在傳統(tǒng)荒政實(shí)踐中，冀望實(shí)現(xiàn)“救荒活民”的行政效率和行“養(yǎng)民”仁政的倫理訴求依然是國家之官僚制體系處理荒政這類公共行政的基本價(jià)值觀念。申言之，荒政及其承載體——官僚制體系——的近代演進(jìn)雖看似是受外在因素刺激而動，但其依然隱含突出“制度設(shè)計(jì)”在公共行政發(fā)展中的作用的內(nèi)生機(jī)制。即從政治路向出發(fā)通過重構(gòu)政府與民眾間之關(guān)系，形成一種以公共事務(wù)為中心的多層次的復(fù)合治理體系。在學(xué)理上，它關(guān)涉是否能在“重塑政府與社會關(guān)系”或“在社會成長中再造政府”的過程中重新定義政府(國家)，使政治和價(jià)值問題再度回到公共行政的核心位置。

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The Generation of Administrative Ethics of Reliving Policies and Public Values of Traditional States：Based on the Dilemma of Administrative Ethics of the Bureaucratic System Practice

XIE Liang1，2
(1．The School of Marxism，Lanzhou Jiaotong University，Lanzhou 730070，China;2．The Politics Post Doctorate of Fudan University，Shanghai 200433，China)

As far as“system design”is concerned，the public value generation of the traditional state，the reason why the public affairs management—such as the reliving policies—is the path dependent on the public value generation of the traditional state．And its root reason is the inner administrative ethics of the public affairs administration which can be converted to a kind of public value．The kind of administrative ethics reveals the intrinsic moral reason that the traditional state can not only generate the public value，but also implement its bureaucracy system and evolution can rely on the kind of public value from the background about the bureaucratic system growth of political，social，organizational and management．In terms of academic principles，it involves whether in the process of“reinventing government and social relations”or“reinventing government in the social growth”．Redefining the state(government)，and making the issues of political and value return to the core place of the public administration．

the administrative ethics;the bureaucratic dilemma of system practice;reliving policies;the traditional state;the public value

(責(zé)任編輯 陶舒亞)

D035

A

1009-1505(2011)06-0084-10

2011－09－26

國家社科基金資助項(xiàng)目《災(zāi)荒與近代西北民間賑濟(jì)》(10XZS017)和教育部人文社科基金青年項(xiàng)目《非均衡發(fā)展中的商路變遷與近代西北商品市場變動》(09YJC770028)階段性成果

謝亮，男，四川平昌人，復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)博士后，蘭州交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，主要從事中國近現(xiàn)代政治史、經(jīng)濟(jì)史研究。