協(xié)同治理的價值及其局限分析

楊清華

(福建交通職業(yè)技術(shù)學院管理系,福建福州350007)

協(xié)同治理的價值及其局限分析

楊清華

(福建交通職業(yè)技術(shù)學院管理系,福建福州350007)

協(xié)同治理實質(zhì)上代表著一種治理變革的趨勢。它具有提高公民素質(zhì)和參政能力、促使決策有效實施、實現(xiàn)社會持久效率等價值,同時也難以避免其所面臨的統(tǒng)一性與多樣性的兩難困境以及平等的原則無法在不平等的現(xiàn)實中貫徹等問題。當前我國,應當運用各種合理的手段使各種矛盾的利益和由此產(chǎn)生的沖突得到調(diào)和,進而產(chǎn)生協(xié)同增效。

協(xié)同治理;價值;局限

20世紀90年代初,協(xié)同治理思想的產(chǎn)生標志著歐洲人文主義傳統(tǒng)的復興。1995年全球治理委員會給協(xié)同治理下了清楚明晰的定義:“協(xié)同治理覆蓋個人和公共及私人機構(gòu)管理他們共同事務的全部行動。這是一個有連續(xù)性的過程,在這個過程中,各種矛盾的利益和由此產(chǎn)生的沖突得到調(diào)和,并產(chǎn)生合作。這一過程既建立在現(xiàn)有的機構(gòu)和具法律約束力的體制之上,也離不開非正式的協(xié)商與和解。[1]”可見,協(xié)同治理本身不是目的,它只是確定處于某個時代的社群最佳的治理方式和不同治理方式之間的關(guān)系,并找到處理這些關(guān)系的合理程序的手段。

1 協(xié)同治理的價值

協(xié)同治理所推行的調(diào)控方式使政府的地位和傳統(tǒng)角色發(fā)生了根本的變革:政府成為一個整體的一部分,一個體系的組成部分,其決策權(quán)的行使以便利和觀察社會活動為依歸。在現(xiàn)代社會,協(xié)同治理能夠充分發(fā)揮政府、民間組織、企業(yè)、公民個人等社會組織和行為者各自資源、知識、技術(shù)等的優(yōu)勢,實現(xiàn)對社會公共事務“整體大于部分之和”的治理功效,因而是治理社會公共事務的理想模式?！吧鐣扇f(xié)同治理模式,使得各種要素通過某種途徑和手段有機地組合在一起,其所發(fā)揮的整體功能總和大于各子系統(tǒng)單獨的、彼此分開時所發(fā)揮功能的代數(shù)和。[2]”如今,協(xié)同治理理念已獲得普遍認同,它在現(xiàn)實政治實踐中具有超越既有政治模式的意義。

協(xié)同治理實施的過程是提高公民民主素質(zhì)和參政能力的過程。公民的民主素質(zhì)歸根結(jié)底是一種實踐能力,這種能力需要在親身參與政治活動的過程中得到不斷的培養(yǎng)和提高。在協(xié)同治理過程中,參與者將在各種相互沖突的利益中受程序性規(guī)則的引導而趨從于公共利益,而不只是關(guān)注自身利益。同時,參與者對公共利益保持著強烈的敏感性,愿意為了公共利益而適度犧牲個人利益。他們互相理解,尊重他人的需求和道德利益,愿意為公共利益而協(xié)調(diào)自我利益和集體利益,并且增強了責任感,公共利益導向能夠引導公民實現(xiàn)多元沖突、分歧基礎(chǔ)上的一致。公民的民主素質(zhì)也由此得到提高。同理,公民參政能力的提高,在很大程度上依賴于協(xié)同治理的實施。在協(xié)同治理的實施過程中,公民能夠通過各種途徑自由暢通地表達自己對價值分配和公共利益的意愿和選擇,尊重他人的意見,并向政府當局施加某種影響。這樣,“可以在國家和社會之間穩(wěn)妥地矯正政府的行動與公民的意愿和選擇之間的矛盾”[3],從而介入政府的政治過程。協(xié)同能夠使公民之間、公民與企業(yè)、與民間組織、與政府,乃至與整個社會系統(tǒng)之間建立密切的聯(lián)系;能夠創(chuàng)造條件讓公民有平等的表達機會與發(fā)言權(quán);能夠有效地維護公民個人以及整個社會系統(tǒng)的共同利益。這樣,人們便能逐步掌握現(xiàn)代政治生活的技能,提高自身的政治參與能力。

協(xié)同治理的價值理性有助于決策在實踐中更為有效地付諸實施。協(xié)同治理不是政治實體,而是一個組織和連接社會結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)。它拒絕等級觀念,要求參與者之間的平等。通過公開的對話、交流和協(xié)商,各種社會團體之間將能維持一種深層次的相互理解,從而成為社會信任的基礎(chǔ),以建立持續(xù)性的合作行為。決策時,協(xié)同治理可包容存在差異的種族、文化團體,平等、公正地對待社會的異質(zhì)性,以確保制定公共政策時注重社會公平,維護社會正義。從協(xié)同治理的角度看,決策權(quán)不應為某個人或某個團體所霸占,而應當屬于所有社會活動的參與者。他們之間的關(guān)系是平等的合作伙伴,合作的領(lǐng)域可以是一個企業(yè),一個組織,一個國家,或者是一個需要解決的公共問題。在做出決策時,社會各團體之間無法形成共識,但又不能強迫別人接受自己的價值信念,因而很無奈地接受一些條件。這是因為各方都認為通過法律、信息交流和道德勸說形成的原則具有一定的合理性,而不只是一種妥協(xié)。在現(xiàn)代社會,民主選擇、多數(shù)決定是政權(quán)合法性的唯一來源。正如登哈特所言:“道德的敏感度與令人滿意的產(chǎn)出和工人的滿意度相關(guān)。[4]”具有這一特性的協(xié)同治理在有效制定和實施政策中的實踐價值則很明顯:它有助于制定高質(zhì)量的公共政策,不存在政府隨意運用特權(quán)發(fā)布命令、強制相對方服從的情況,因而有助于這些政策的落實。否則,如果政府只是一廂情愿地決策,公民會覺得他們沒有受到公正地對待,他們的意見沒有得到應有的尊重,即使出臺再好的政策措施,他們也會加以消極對待,甚至抵制。

協(xié)同治理的工具理性有助于實現(xiàn)社會發(fā)展的持久效率。協(xié)同治理的空間是一個廣闊的活動場所,它要求所有的參與者都按既定規(guī)則辦事,使每個人的行為高度透明,具有可預見性。在這個場所,公民可更經(jīng)常、更廣泛地對公共事務發(fā)表意見。廣播、電視、手機和互聯(lián)網(wǎng)等信息通訊手段的普及為協(xié)同治理提供了操作工具,電子民意測驗已推而廣之,公民的參與更直接、更具效率。菲利浦·施米特說:“協(xié)同治理是一系列廣泛的問題和沖突的調(diào)節(jié)方法或機制,通過這一方法/機制,參與者按談判與合作的規(guī)則做出既能使各方滿意,又對各方有約束力的決定。[5]”經(jīng)由廣泛、充分的“談判與合作”達成的共識會比其它決策具有更強的政策連貫性。一個國家要維持其秩序和發(fā)展,需要穩(wěn)定而正確的政策。對于一個穩(wěn)定的社會來說,采用協(xié)同治理的方式,做出明智的決策并保持政策連續(xù)性以求得社會穩(wěn)定,要比快速做出缺乏共識的決策更為重要與正確。經(jīng)由公民多元主體間信息的相互吸納和行為相互影響而制定的決策一旦形成之后,具有相當?shù)姆€(wěn)定性,有利于社會發(fā)展的持久效率。美國學者利普哈特把世界各國的民主制度分為“多數(shù)民主”和“共識民主”。根據(jù)對36個國家的政府形式和政府績效的實證研究,他得出的結(jié)論是:共識民主國家的績效遠勝于多數(shù)民主國家。對于那些正在著手設(shè)計本國第一個民主體制的國家或者正打算推動民主改革的國家來說,選擇共識民主模式的吸引力更大些,特別是對于大型國家具有明顯的優(yōu)越性[6]。

協(xié)同治理的多樣性實踐恰好能夠說明其作為民主趨向的價值。協(xié)同治理的概念一經(jīng)提出,立即出現(xiàn)了一種為我所用的傾向。歐美企業(yè)界、世界銀行、國際貨幣基金組織和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OCDE)、歐洲聯(lián)盟,以及世界公民社會的眾多非政府組織都結(jié)合自身的實際,對協(xié)同治理自行定義。當今,至少有兩個變化來源于協(xié)同治理:“國營和私營部門互相滲透”(例如,國營事業(yè)尋求私人贊助,私營領(lǐng)域出現(xiàn)的“公民企業(yè)”潮),以及“公益的重新定義”越來越民主化(何為公益需經(jīng)有關(guān)方面共同協(xié)商)。這些變化被視為協(xié)同治理的不同結(jié)晶。在國際上,如何建立一個多極權(quán)力體系,又不使多樣性導致混亂無序是協(xié)同治理要處理的難題。甚至有人認為,歐洲聯(lián)盟是協(xié)同治理的實驗室?！皻W洲聯(lián)邦究竟是一個超前但并非不能實現(xiàn)的理想,還是一個不切實際的烏托邦?這個問題有待協(xié)同治理在未來的實踐做出回答”[7]。在中國的政治實踐中,協(xié)同治理的實踐也表現(xiàn)出多樣性的特征。譬如:公共危機治理以及農(nóng)村公共產(chǎn)品的多渠道的供給,可以說是協(xié)同治理的成功之舉。另外,就立法和決策所舉行的聽證會、懇談會、議事會等協(xié)商機制已經(jīng)在許多區(qū)域成功運作,并取得相當?shù)某尚?甚至已經(jīng)發(fā)展成為制度化安排。鼓勵并擴大公民參與、聽取各種不同意見、保護弱勢群體、尊重理性,實現(xiàn)多元分歧基礎(chǔ)上的一致越來越多地成為各地基層政治實踐的選擇。

從根本上看,協(xié)同治理之所以成為一個時髦的術(shù)語,是因為它能消除隔閡,實現(xiàn)共同的長遠利益。只要社會各團體之間存在長期合作的必要,那么,人們對協(xié)議的遵守也就有了堅實的保障。而協(xié)同治理正是起到了一種公共利益協(xié)同增效的作用。它力求通過不斷的協(xié)商與溝通,消除理性人之間的隔閡與對立,使得人們對彼此之間的長期合作有一個良好的預期,從而促成人們努力達成并遵守共識協(xié)議,以期在合作中實現(xiàn)自己的長遠利益。

2 協(xié)同治理的局限

其一,協(xié)同治理各主體的理性和能力之有限性。協(xié)同治理的基本邏輯建立在對理性世界的信仰之上,相信理性的力量可以化沖突為分歧。但是人不總是理性的,人一旦處于非理性狀態(tài)時,協(xié)同治理的理念就變得無能為力了。這里借助公共選擇理論關(guān)于公民投票“理性的無知”來闡釋這種現(xiàn)象。當人們試圖通過投票來選擇某種制度安排時,如果擁有投票權(quán)的人數(shù)足夠多,以至于每個人都清醒地認識到他的那一票對投票結(jié)果絲毫不起作用,則其投票態(tài)度便成了問題。布坎南認為,在這種情況下,投票者可能采取不負責任的行動,或者棄權(quán)或者隨便投。這稱之為“理性的無知”。而利益集團或者其他強勢群體恰好利用公眾的這種不負責任的態(tài)度,通過鼓動、宣傳,使得公眾的隨意投票實現(xiàn)了他們的局部利益[8]。至于能力方面,公眾往往是不懂得如何去消化、吸收和使用大量的公共信息,難以對別人提出的建議和意見做出正確的判斷,并且缺乏必要的處理公共問題之技能?！坝捎诠癯３２荒芾斫庹哔|(zhì)量標準中包含的知識和常識,所以,他們可能會對專業(yè)領(lǐng)域或科學界認定的政策質(zhì)量標準提出質(zhì)疑。[9]”特別是在一些專業(yè)性較強的領(lǐng)域,人們單憑自己的經(jīng)驗和直覺,無法做出全面、科學的判定,對與他們想法不同的政策方案,則表現(xiàn)出極大的不信任和敵視,甚至會以非制度化的渠道表達自己的不滿或抱怨,對政策制定者施壓,由此擾亂科學性、真理性政策的形成。在這種情況之下,協(xié)同治理就難以有效實行。就政治公共生活本身而言,作為協(xié)同治理主體的公眾或其代表的理性和能力不足的問題還緣于現(xiàn)實的公共問題之日趨復雜性。試圖借助協(xié)商來解決的公共問題常常是相對較為復雜和難以解決的,而且這種復雜性隨著社會的發(fā)展有日益加劇的趨勢。這樣一來,協(xié)同治理的主體就時常會陷入公共知識的危機之中。正如喬·薩托利所言“:隨著政治日趨復雜,知識 認知能力和控制力 也會越來越成問題……我們正在陷入‘知識危機’。[10]”

其二,協(xié)同治理過程中統(tǒng)一性與多樣性的兩難困境。協(xié)同治理面對同一個兩難困境:一方面,它承認和鼓勵多樣性,將協(xié)同治理的過程看作各種利益、各種政見之間公正、持久的談判過程;另一方面,協(xié)同治理需要一個共同的基礎(chǔ),談判只有在各方都說理的情況下才能奏效。因此,處理統(tǒng)一性和多樣性的關(guān)系沒有十全十美、一勞永逸的辦法,協(xié)同治理只能在兩者之間建立一個不穩(wěn)定的平衡,走極端的危險永遠存在:每個人都各自為政,無組織無紀律,整體的統(tǒng)一性分崩離析。這時,公眾由于個體上的分散性,組織上的困難性,在影響政策上不足以與利益集團相抗衡,由此利益集團由于其代表的特殊性而導致了以犧牲公共利益為代價來實現(xiàn)其狹隘的局部利益。或者相反,當沖突各方的根本利益和原則立場不可調(diào)和,談判、妥協(xié)都無濟于事的時候,整體以統(tǒng)一性的名義使用強硬的手段壓制多樣性,個體的自由蕩然無存。現(xiàn)實中,當精英集團對自己的優(yōu)勢有信心的時候,比較容易接受多樣性,甚至主動接納、包容存在差異的種族、文化團體,并平等、公正地對待社會的異質(zhì)性。協(xié)商的多元性則賦予他們操縱決策時更多的合法性。在協(xié)同治理這個廣場中,各種話語進行交流與碰撞,具有不同意向性的政策話語在某一重復的語境中為獲取意義而相互斗爭。逐漸地,當精英集團的統(tǒng)一性一旦感到多樣性的威脅時,便想方設(shè)法將其各個擊破,于是,統(tǒng)一性走向僵化,各群體的協(xié)同合作以分裂告終。

其三,協(xié)同治理中的多數(shù)原則并不具有必然的合理性。多數(shù)原則只是一個體現(xiàn)數(shù)量優(yōu)勢的原則,多數(shù)人的意見未必是正確的意見,真理有時恰恰掌握在少數(shù)人手里。社會成員基于共同利益、訴求的應答、認同,最終形成的多數(shù)的原則,既可能是正義的、優(yōu)良的原則,也可能是非正義的、惡劣的原則。美國經(jīng)濟學家哈耶克就指出,多數(shù)決策并不具有更高的超個人的智慧。人們由于自身理性的有限,不可能對未來擁有準確的預見或透徹的理解,往往只是尋求眼前利益的最大化。公眾參與政策過程中,由于專業(yè)壁壘與未來的不確定性,更多的人可能會選擇眼前于己有利的政策,而恰好是這種短視行為導致了對長遠公共利益的傷害。有史可鑒,在特定的環(huán)境下,社會中的多數(shù)可能受到錯誤的誘導,并做出錯誤的判斷。例如一戰(zhàn)后,德國大多數(shù)民眾就支持納粹黨執(zhí)政以及中國大多數(shù)民眾支持的“文化大革命”。雖然真理有時掌握在少數(shù)人手中,但在協(xié)同治理過程中并不是服從少數(shù)人的真理,而是服從多數(shù)人的意志。一旦這多數(shù)人的意見是非正義、惡劣的原則,其結(jié)果就有可能導致“多數(shù)人的暴政”或“多數(shù)人的暴虐”?？梢?協(xié)同治理中不可能確保決策的絕對正確,只不過多數(shù)人犯錯誤的概率要小于個人決斷犯錯誤的概率而已。它進一步降低了多數(shù)人犯錯誤的可能性,但并不可能將之完全消除。

其四,協(xié)同治理的平等原則難以貫徹到不平等的現(xiàn)實中去。協(xié)同治理的基本原則之一是平等“合理的多元主義事實”背景之下,每個公民都被賦予了平等的權(quán)利,即“每個人都具有參與授權(quán)行使權(quán)力討論的能力”[11]。然而,社會各階層在社會資源占有程度、享有各種機會的能力以及社會影響力等等方面的不平等是客觀的事實。協(xié)同治理思想要將平等的原則貫徹到不平等的現(xiàn)實中去,難免捉襟見肘,矛盾百出。共同利益與其說是一致認同的東西,不如說是經(jīng)常引發(fā)爭端的對象,它越發(fā)暴露出參與者之間的不平等:公共事務的信息透明度受制于力量對比就是最有力的證明。現(xiàn)實中,平等原則的要求往往是以事實上的不平等為背景。例如,在尋求平等的公共政策制定中,由于職業(yè)化的原因,政治精英集團總是占據(jù)著信息優(yōu)勢。這種信息的極端不對稱性再加上高昂的監(jiān)督成本,使大多數(shù)普通公眾只能保持“理性的無知”。這樣,機會主義行為由于缺少必要的制約而變得更加泛濫,導致政府普遍的腐敗。因而,精英集團介入?yún)f(xié)同治理這一活動場所后完全有可能將大眾排擠在某一角落,并將他們的參與行為掩蓋。公共事務仍然受控于強勢的社會階層,特別是被操縱在那些社會資源占有程度較多、享有各種機會的能力較高以及社會影響力較大的利益集團。

3 結(jié) 論

協(xié)同治理是當代西方民主社會的產(chǎn)物,既有巨大的理論和實踐優(yōu)勢,但也有其局限性。然而,人們并沒有理由對協(xié)同治理求全責備。協(xié)同治理實質(zhì)上代表著一種趨勢:對于一個民主的、富裕的、開放的、城市化的、受教育水平高的社會,不能采用傳統(tǒng)社會的治理方式,我們處在一個治理變革的前夜。在我國現(xiàn)階段,協(xié)同治理雖然不夠完善和健全,但我們要支持新事物的發(fā)展,把它用來解決我國所面對的越來越多極化、多層級化的問題,運用各種合理手段使各種矛盾的利益和由此產(chǎn)生的沖突得到調(diào)和,進而產(chǎn)生協(xié)同增效。

[1]Philippe Moreau Defarges.La gouvernance,Que saisje No.3676[M].PUF,2003.

[2]陸世宏.協(xié)同治理與和諧社會的構(gòu)建[J].廣西民族大學學報(哲社版),2006(6):109-113,110.

[3][日]蒲島郁夫.政治參與[M].解莉莉,譯.北京:經(jīng)濟日報出版社,1989:9.

[4][美]羅伯特·登哈特.公共組織理論[M].北京:中國人民大學出版社,2003:111.

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[10][美]喬·薩托利.民主新論[M].馮克利,閻克文,譯.北京:東方出版社,1998:135.

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An Analysis of the Value and Limits of Cooperative Governance

YANG Qinghua
(Dept.of Management,Fujian Vovational Institute of Communications,Fuzhou350007,China)

Cooperative governance represents a trend of governance revolution.It not only helps to improve the citizens’quality and abilities to participate in State Affairs,but also promotes carrying out policies and realizing lasting social efficiency.However it is hard to avoid the dilemma of the unity and diversity it faces as well as the problem that it is impossible to carry out principles of equality in unequal social reality.At present,various kinds of reasonable measures should be taken to reconcile different interests and the conflict they caused so as to produce the effect of synergy.

cooperative governance;value;limit

D035.1

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2011.01.002

1673-1646(2011)01-0006-04

2010-07-12

楊清華(1972-),女,從事專業(yè):公共管理與治理理論。