對推進(jìn)國防動(dòng)員與應(yīng)急管理體系銜接的思考

■ 深圳警備區(qū)司令員 鐘志堅(jiān)

國防動(dòng)員與政府應(yīng)急管理，是目前在我國并存運(yùn)行的兩種危機(jī)管理體系。前者側(cè)重于應(yīng)對戰(zhàn)爭及軍事危機(jī)，后者側(cè)重于應(yīng)對公共突發(fā)事件及自然災(zāi)害。從多年實(shí)踐來看，由于二者在組織領(lǐng)導(dǎo)、資源力量和根本目的上具有相似性，不可避免地帶來了職能交叉、多頭管理、資源分散等問題。因此，從維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定需要的大局出發(fā)，從雙贏的角度積極推進(jìn)兩大體系銜接，既有利于發(fā)揮政府在國防動(dòng)員活動(dòng)中的主體作用，推動(dòng)國防動(dòng)員建設(shè)科學(xué)發(fā)展，也有利于整合國家危機(jī)管理資源，在更高層次、更深程度、更廣范圍上實(shí)現(xiàn)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化。兩大體系的銜接，由于涉及編制體制方面的因素，具體運(yùn)行中需要重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)。

抓住地方行政體制改革契機(jī)，努力推進(jìn)國防動(dòng)員與應(yīng)急管理在組織體系上的銜接。推進(jìn)國防動(dòng)員與應(yīng)急管理體系銜接，首先必須改變兩大體系分立的狀況，抓住地方大部制改革契機(jī)，整合機(jī)構(gòu)、融合職能、逐步推進(jìn)。一是成立“軍地一體”聯(lián)合決策機(jī)構(gòu)。目前，負(fù)責(zé)國防動(dòng)員決策的國防動(dòng)員委員會(huì)和負(fù)責(zé)處置突發(fā)事件決策的應(yīng)急管理委員會(huì)，其組成人員均是黨政軍主要領(lǐng)導(dǎo)，人員不可避免要交叉任職。為精簡機(jī)構(gòu)，可考慮將兩個(gè)機(jī)構(gòu)予以合并，形成一個(gè)機(jī)構(gòu)兩副牌子的格局。從國防動(dòng)員領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的編成編組、職能定位、指揮關(guān)系、職責(zé)任務(wù)等方面，盡快完善軍地合成、集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的領(lǐng)導(dǎo)體制。同時(shí)，嚴(yán)格區(qū)分平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)的工作目標(biāo)、工作重點(diǎn)、工作方法等，避免平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)混淆與混亂，真正建立起具有應(yīng)急與應(yīng)戰(zhàn)雙重功能的組織指揮與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。二是建立“平戰(zhàn)一體”業(yè)務(wù)職能機(jī)構(gòu)。組織計(jì)劃、協(xié)調(diào)監(jiān)督，是國防動(dòng)員與應(yīng)急管理機(jī)制中最為復(fù)雜的環(huán)節(jié)，沒有責(zé)權(quán)并重的權(quán)威機(jī)構(gòu)難當(dāng)此任。為建立堅(jiān)強(qiáng)有力的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可將國防動(dòng)員委員會(huì)的綜合辦公室、人民防空辦公室與應(yīng)急辦公室合并，組成“國防動(dòng)員與應(yīng)急管理局”或“危機(jī)管理局”，成為政府編制序列中獨(dú)立的職能部門、“國防動(dòng)員和應(yīng)急管理委員會(huì)”或“危機(jī)管理委員會(huì)”的辦事機(jī)構(gòu)和《國防動(dòng)員法》、《突發(fā)公共事件應(yīng)對法》的具體執(zhí)法單位。三是積極推進(jìn)動(dòng)員職責(zé)與危機(jī)管理職能社會(huì)化。從“應(yīng)戰(zhàn)”與“應(yīng)急”的實(shí)際情況來看，需要黨政各個(gè)系統(tǒng)以及社會(huì)團(tuán)體共同擔(dān)負(fù)動(dòng)員與危機(jī)管理任務(wù)。因此，應(yīng)在政府有關(guān)職能部門建立動(dòng)員與應(yīng)急管理專門工作機(jī)構(gòu)，平時(shí)負(fù)責(zé)應(yīng)急管理和本行業(yè)的動(dòng)員建設(shè)，戰(zhàn)時(shí)負(fù)責(zé)國防動(dòng)員任務(wù)的落實(shí)。根據(jù)擔(dān)負(fù)任務(wù)的輕重，采取專職或兼職的辦法確定人員編成，對其職責(zé)做出具體規(guī)定，解決好政府有關(guān)部門在應(yīng)急管理和國防動(dòng)員建設(shè)中做什么、誰來做、怎么做的問題，切實(shí)將國防動(dòng)員與應(yīng)急管理納入黨政機(jī)關(guān)的“三定”（定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制）方案和具體業(yè)務(wù)工作之中，從而把動(dòng)員與應(yīng)急機(jī)構(gòu)融入行政管理體系，從根本上解決合力抓落實(shí)的問題。

整合應(yīng)急救援隊(duì)伍，努力推進(jìn)國防動(dòng)員與應(yīng)急管理在力量體系上的銜接。推進(jìn)國防動(dòng)員與應(yīng)急管理體系銜接，必須抓住應(yīng)急救援力量建設(shè)這個(gè)重點(diǎn)，整合隊(duì)伍，融合聯(lián)建。一是軍地統(tǒng)建統(tǒng)管。著眼應(yīng)急行動(dòng)需要，以國防動(dòng)員潛力為基礎(chǔ)，以應(yīng)戰(zhàn)和應(yīng)急預(yù)案為依據(jù)，以專門的救援隊(duì)伍為龍頭，以民兵預(yù)備役部隊(duì)為骨干，堅(jiān)持平戰(zhàn)結(jié)合、專業(yè)對口、精干高效、靈活組建的原則，將國防動(dòng)員和應(yīng)急管理專業(yè)隊(duì)伍統(tǒng)一編組、有機(jī)整合，建設(shè)規(guī)模適度、精干實(shí)用、應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體的應(yīng)急力量，做到同步規(guī)劃、同步建設(shè)、相互兼容。二是整合應(yīng)急資源。首先，整合信息資源，建立軍地互聯(lián)互通、信息共享的應(yīng)急指揮自動(dòng)化平臺。將軍隊(duì)作戰(zhàn)指揮通信網(wǎng)、國防動(dòng)員應(yīng)急平臺、人防通信網(wǎng)等專用信息網(wǎng)絡(luò)與政府應(yīng)急平臺有效連接，建立制式統(tǒng)一、軍地兼容、橫向互聯(lián)、縱向貫通，集數(shù)據(jù)采集、信息傳輸、指揮控制、輔助決策和安全保密等功能于一體的信息平臺。其次，整合物資儲備資源，建立動(dòng)員與應(yīng)急一體的物資儲備中心。在保證滿足戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員物資需求的前提下，將應(yīng)急物資與動(dòng)員物資聯(lián)合儲備。通過動(dòng)員潛力調(diào)查，把分散在各個(gè)行業(yè)、系統(tǒng)的資源進(jìn)行預(yù)編整合，提高儲備的層次和技術(shù)含量。采取實(shí)物儲備與能力儲備相結(jié)合的方法，進(jìn)行集約儲備，提高儲備的質(zhì)量效益，為快速動(dòng)員、聯(lián)合動(dòng)員和持續(xù)動(dòng)員提供堅(jiān)實(shí)保障。第三，整合各種運(yùn)力資源，因地制宜地形成快速保障力。依托現(xiàn)有公路、鐵路、水路、民航等交通運(yùn)輸設(shè)施，整合軍地運(yùn)輸力量，建立應(yīng)急物資和隊(duì)伍的快速運(yùn)輸通道，形成聯(lián)合應(yīng)急運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)及協(xié)調(diào)機(jī)制。三是合理進(jìn)行編組。著眼可能擔(dān)負(fù)的反恐維穩(wěn)、抗洪救災(zāi)、海上搜救、礦山救護(hù)、危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急救援、醫(yī)療救護(hù)等應(yīng)急任務(wù)，堅(jiān)持分類管理、條塊結(jié)合、屬地為主的原則，采取對口征集、劃區(qū)儲備的方法，將地域相鄰、專業(yè)相近、任務(wù)相同、類型相似的分隊(duì)予以整合儲備，并根據(jù)任務(wù)需求，合理確定建設(shè)規(guī)模，區(qū)分輕重緩急，分步驟、有重點(diǎn)地搞好應(yīng)急力量建設(shè)。同時(shí)，要適應(yīng)形勢發(fā)展靈活確定編組模式：在編組單位上，應(yīng)選擇黨政機(jī)關(guān)、人員相對穩(wěn)定、專業(yè)救援器材較多的單位；編組對象上，應(yīng)優(yōu)先選拔轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人、專業(yè)對口人員、高學(xué)歷技術(shù)人員等年齡適當(dāng)、工作固定、業(yè)務(wù)熟練、便于集中的人員；編組方法上，要走企事業(yè)單位獨(dú)立編、行業(yè)系統(tǒng)垂直編、街道（社區(qū)）統(tǒng)一編的“三結(jié)合”編組路子，形成應(yīng)對兩種威脅的整體力量結(jié)構(gòu)體系。

注重科學(xué)規(guī)范，努力推進(jìn)國防動(dòng)員與應(yīng)急管理在制度體系上的銜接。推進(jìn)國防動(dòng)員與政府應(yīng)急管理體系銜接，必須注重科學(xué)規(guī)范，完善規(guī)章制度。一是通過立法明確國防動(dòng)員系統(tǒng)參與應(yīng)急管理的職能。當(dāng)前，從國家已經(jīng)出臺的法律法規(guī)看，國防動(dòng)員的職能仍側(cè)重于戰(zhàn)時(shí)把動(dòng)員潛力轉(zhuǎn)化為國防實(shí)力，以維護(hù)國家的主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整和安全。如《國防法》、《國防動(dòng)員法》都明確規(guī)定：國家依照憲法規(guī)定宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)，采取各種措施集中人力、物力和財(cái)力，領(lǐng)導(dǎo)全體公民保衛(wèi)祖國，抵抗侵略。但對于動(dòng)員系統(tǒng)參與社會(huì)應(yīng)急管理方面的法規(guī)則過于原則和籠統(tǒng)，不便于操作執(zhí)行。因此，各地區(qū)應(yīng)依據(jù)國家出臺的法律法規(guī)，制定適合本地區(qū)特點(diǎn)的制度規(guī)定，保證國防動(dòng)員體系參與應(yīng)急行動(dòng)有法可依、有章可循，為國防動(dòng)員體系與應(yīng)急管理體系整合創(chuàng)造實(shí)施條件。二是建立軍地聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制。國防動(dòng)員與應(yīng)急管理力量整合，涉及組織機(jī)構(gòu)、力量編成、資源整合等諸多方面，只有軍地聯(lián)合，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，國防和經(jīng)濟(jì)建設(shè)一起抓，應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急同步建，才能保證力量整合的落實(shí)。為此，地方政府和軍隊(duì)?wèi)?yīng)著眼應(yīng)付可能發(fā)生的各種重大突發(fā)事件，建立軍地聯(lián)合協(xié)調(diào)管理機(jī)制，理順政府主導(dǎo)下的應(yīng)急管理與協(xié)調(diào)機(jī)制，明確戰(zhàn)爭行動(dòng)由軍隊(duì)牽頭組成聯(lián)合指揮部為主組織指揮，非戰(zhàn)爭行動(dòng)由政府牽頭組成的聯(lián)合指揮部為主組織指揮。通過對應(yīng)急力量的統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一使用，健全和完善情報(bào)信息共享機(jī)制、聯(lián)合預(yù)測預(yù)警機(jī)制、軍警民應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、聯(lián)合信息發(fā)布機(jī)制等，確保動(dòng)員體系與應(yīng)急管理體系力量有效整合。三是編制應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)預(yù)案。編制預(yù)案是突發(fā)公共事件應(yīng)急準(zhǔn)備工作的核心內(nèi)容，是保證迅速、有序、有效開展應(yīng)急與救援行動(dòng)的重要依據(jù)。不同類型、不同情況的突發(fā)公共事件，對參與應(yīng)急救援的機(jī)構(gòu)、部門、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施、物資等有不同的要求。國防動(dòng)員體系與地方應(yīng)急體系力量整合，必須在應(yīng)急預(yù)案中有具體體現(xiàn)，通過編制預(yù)案統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各支應(yīng)急力量的行動(dòng)，明確國防動(dòng)員系統(tǒng)力量在應(yīng)急行動(dòng)中的具體任務(wù)、組織領(lǐng)導(dǎo)與職責(zé)，隊(duì)伍編成、使用裝備、物資、有關(guān)保障及合作對象等，為動(dòng)員系統(tǒng)參與應(yīng)急行動(dòng)提供依據(jù)，保證各支力量之間密切配合、形成合力。