我國藥品集中招標(biāo)采購存在問題與改進(jìn)

陳國強(qiáng)

(1.山東大學(xué)藥學(xué)院,山東 濟(jì)南 250012;2.山東藥品食品職業(yè)學(xué)院藥學(xué)系,山東 威海 264210)

藥品集中招標(biāo)采購,是指通過招標(biāo)的形式,對一定范圍內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的臨床用藥進(jìn)行集中采購,來達(dá)到藥品資源優(yōu)化配置的目的[1].我國的現(xiàn)行政策是,要求縣及縣以上公立非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須參加藥品集中招標(biāo)采購[2],該制度從2000年開始實施以來已近 11年,是作為我國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革和藥品流通體制改革的重要配套性政策實施的.目前,藥品集中招標(biāo)采購已經(jīng)成為國內(nèi)藥品流通的主要模式[3].不可否認(rèn),藥品集中招標(biāo)采購政策的實施的確取得了一定的成績,比如在整頓醫(yī)藥流通經(jīng)營秩序、降低藥品的虛高定價、遏制藥品購銷中的不正之風(fēng)等[4]方面取得一定成績,但在實施過程中也存在一些問題,這些問題也日益受到利益相關(guān)方患者、政府醫(yī)藥衛(wèi)生職能部門、藥品生產(chǎn)企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等的關(guān)注,這些問題的出現(xiàn)實際上是相互博弈的結(jié)果.本文將從各主要利益方角度分析藥品集中招標(biāo)采購中出現(xiàn)的問題,并對改進(jìn)措施進(jìn)行探討.

1 藥品集中招標(biāo)采購中出現(xiàn)的問題

1.1 招標(biāo)主體的錯位 根據(jù)?醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中招標(biāo)采購工作規(guī)范(試行)?(以下簡稱?規(guī)范?)規(guī)定,藥品招標(biāo)采購的行為主體是醫(yī)療機(jī)構(gòu),醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以自行組織招標(biāo)采購,也可以委托具有資格的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)開展招標(biāo)采購.而在實際具體操作過程中,由于各地公立非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)均由衛(wèi)生部門管轄,各地集中招標(biāo)采購醫(yī)療機(jī)構(gòu)普遍推行以省為單位的集中招標(biāo),集中招標(biāo)采購實際管理和決策者成了政府相關(guān)部門,這樣顯然與?規(guī)范?規(guī)定不符,同時相關(guān)政府部門的自身經(jīng)濟(jì)利益也與藥品集中招標(biāo)采購有了聯(lián)系,成了裁判員與運(yùn)動員一體,缺乏有效的監(jiān)督,給不正當(dāng)競爭和職務(wù)犯罪留下空隙.另外,政府部門的直接介入,也增加了招標(biāo)采購的環(huán)節(jié).

1.2 招標(biāo)方式不規(guī)范,醫(yī)療機(jī)構(gòu)只靠招標(biāo)限價,不擔(dān)負(fù)銷售責(zé)任 目前,藥品集中招標(biāo)采購雙方只簽定價合同而不明確采購數(shù)量[5],這樣的招標(biāo)已經(jīng)不是嚴(yán)格意義上的招標(biāo),這樣的招標(biāo)實際上成了對藥品的限價,醫(yī)療機(jī)構(gòu)依托政府部門成了強(qiáng)勢群體,只依靠招標(biāo)限價,而不擔(dān)負(fù)銷售責(zé)任,同時醫(yī)療機(jī)構(gòu)還可以采購數(shù)量為由進(jìn)一步向企業(yè)要求 讓利 ,這就形成了 二次議價 ,并廣泛存在,同時企業(yè)為了藥品銷售數(shù)量也不得不派大量醫(yī)藥代表到醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行違法的臨床促銷.這都不同程度的增加了藥品的流通成本和最終價格.

1.3 藥品集中招標(biāo)采購范圍越來越大,企業(yè)不正當(dāng)競爭愈演愈烈 隨著藥品集中招標(biāo)采購改革措施的廣泛深入,納入藥品集中招標(biāo)采購的藥品品種和金額不斷擴(kuò)大,如按照北京市的規(guī)定,北京藥品集中采購分為：集中招標(biāo)藥品、集中議價藥品、緊缺藥品以及低價藥品四部分,分別有不同的目錄.其中?集中招標(biāo)目錄?有兩個子目錄,涵蓋了北京市醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購金額 80%的通用名藥;短缺和低價藥品直接掛網(wǎng)采購;除招標(biāo)、緊缺和低價藥品外的其余所有品種,納入?集中議價目錄?.這雖然從一定程度上起到了優(yōu)化資源配置的作用,大型的藥品批發(fā)企業(yè)因其雄厚的實力和良好的信譽(yù),所占的市場份額越來越大;而藥品生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)通過整合資源、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手,一些價高質(zhì)次藥品已退出了市場;但也加劇了企業(yè)間的競爭,一旦沒中標(biāo),失去的就基本上是一個省的巨大市場,再加上醫(yī)療機(jī)構(gòu) 唯低價標(biāo) 的現(xiàn)狀,巨大的經(jīng)濟(jì)壓力使得企業(yè)不得不壓低價格中標(biāo),有時中標(biāo)價格低于生產(chǎn)成本,以期獲得市場份額,之后再以產(chǎn)品停產(chǎn),迫使醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用同品種其它規(guī)格產(chǎn)品,出現(xiàn) 中標(biāo)死 現(xiàn)象,或者通過簡化生產(chǎn)工藝、偷工減料、作假等不法手段來達(dá)到降低產(chǎn)品成本的目的.近期四川蜀中制藥事件就是一個典型案例,某些企業(yè)的不正當(dāng)競爭會進(jìn)一步壓縮藥品企業(yè)的利潤空間,同時使得老老實實做藥的企業(yè)因不能中標(biāo)而陷入經(jīng)營困境,最終要么被同流合污,要么面臨倒閉危險,這是急需解決的問題,也給藥品質(zhì)量監(jiān)管提出新的要求.

1.4 醫(yī)療體制改革其它配套措施不到位,患者最終得到實惠少 藥品集中招標(biāo)采購只是醫(yī)療體制改革中的一項重要措施,而非全部,雖然藥品集中招標(biāo)采購政策在政策層面照顧到了患者的利益,比如,江蘇省規(guī)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)招標(biāo)藥品價差醫(yī)院與患者 四六分 ,湖北省規(guī)定集中招標(biāo)藥品價差 三七分[6],但在執(zhí)行層面,患者最終得到的實惠卻打了很大折扣,甚至沒有得到實惠,原因主要是在利益驅(qū)動下,招標(biāo)的藥品和中標(biāo)價格低的藥品不被普遍使用.

2 改進(jìn)措施

2.1 加快轉(zhuǎn)變政府職能改革,切實履行監(jiān)管職責(zé) 政府相關(guān)部門應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變觀念,加快轉(zhuǎn)變政府職能,認(rèn)真履行?行政許可法?,不參與醫(yī)療機(jī)構(gòu)的集中招標(biāo)采購,置身事外,才能切實履行監(jiān)管職責(zé),監(jiān)督集中招標(biāo)采購整個過程,各利益方有無徇私舞弊.

2.2 完善與規(guī)范藥品集中招標(biāo)行為,明確各方職責(zé) 在藥品集中招標(biāo)采購簽訂合同時,確立醫(yī)療機(jī)構(gòu)和藥品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的平等地位,合同明確采購價格和數(shù)量,同時對藥品質(zhì)量提出明確要求,以及出現(xiàn)藥品質(zhì)量問題后,企業(yè)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,不再只確定價格標(biāo),堵住醫(yī)療機(jī)構(gòu) 二次議價 和藥品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行違法臨床推銷的漏洞,切實降低藥品流通成本.

2.3 完善招標(biāo)制度設(shè)計,引入多種評標(biāo)指標(biāo),避免 唯低價標(biāo) 藥品作為一種特殊商品,其招標(biāo)決不能 唯低價標(biāo) ,唯低價標(biāo) 只能導(dǎo)致醫(yī)藥企業(yè)的惡性競爭,以犧牲質(zhì)量來降低成本,并且過多壓縮醫(yī)藥企業(yè)利潤,對于我國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展也不利.有些地方在這些方面做了有益的嘗試：在煙臺2006年藥品招標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)中,價格分的最高分和最低分差值達(dá) 12分,而 經(jīng)營企業(yè)規(guī)模 和 社會公益活動 兩項合計分差可以達(dá) 11.5分,幾乎與價格差持平,這種制度設(shè)計削弱了價格因素所起的作用[7].由于藥品對質(zhì)量的特殊要求,必須把藥品質(zhì)量作為中標(biāo)企業(yè)的主要評標(biāo)指標(biāo),價格作為次要評標(biāo)指標(biāo),而質(zhì)量很難形成具體的標(biāo)的,這給實際操作帶來很大困難,由政府相關(guān)部門參照國家個人信用征信系統(tǒng),對所有藥品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)建立質(zhì)量信用征信系統(tǒng),收集各企業(yè)各類質(zhì)量違法記錄,對質(zhì)量違法進(jìn)行分級評價賦分,質(zhì)量信用低的企業(yè)在招標(biāo)過程競爭力降低,或取消其投標(biāo)資格.

2.4 加強(qiáng)招標(biāo)后管理,合同雙方嚴(yán)格履約 招標(biāo)結(jié)束后,雙方簽訂合同,并在合同中明確雙方權(quán)利和義務(wù),并規(guī)定違約責(zé)任,合同雙方應(yīng)嚴(yán)格履約,醫(yī)療機(jī)構(gòu)有按時付款的義務(wù),藥品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)有按時、保質(zhì)保量提供標(biāo)的藥品的義務(wù),同時承擔(dān)違約責(zé)任.由于藥品質(zhì)量信息對醫(yī)療機(jī)構(gòu)是不透明的,建議由政府相關(guān)部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、相關(guān)科研院所、具有相關(guān)知識背景的群眾共同組成藥品質(zhì)量監(jiān)督小組,對中標(biāo)企業(yè)進(jìn)行長期、不定期、明察暗訪等多種形式的質(zhì)量監(jiān)督,對于犧牲藥品質(zhì)量來要利潤的企業(yè)加大處罰力度,取消藥品生產(chǎn)經(jīng)營資格,使得企業(yè)質(zhì)量違法成本無限大.

2.5 重點考慮患者利益,均衡各方利益分配 在藥品集中招標(biāo)采購中,參與各方應(yīng)該重點考慮患者利益,讓利與民,而不是過多考慮自身利益,切實把藥品價格控制在合理水平.當(dāng)然這需要政府相關(guān)部門置身事外的嚴(yán)格監(jiān)督,物價部門對相關(guān)藥品價格調(diào)研核算應(yīng)該盡量貼近實際,充分均衡相關(guān)各方的利益,而不應(yīng)只偏向某一方,但最終應(yīng)以患者獲得多少實惠作為政府監(jiān)督、評價一次藥品集中招標(biāo)采購的重要考核指標(biāo).

[1] 陳守愚.(當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)理論文庫)招標(biāo)投標(biāo)理論研究與實務(wù)[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社,1998.

[2] 何芬華,力曉蓉.中國藥品集中招標(biāo)采購歷程的文獻(xiàn)研究：1999—2010[J].中國衛(wèi)生政策研究,2011,4(4)：64-70.

[3] 張國慶.藥品集中招標(biāo)采購何以陷入尷尬[J].中國醫(yī)療保險,2010,2(2)：55-56.

[4] 王愛芳,石文清.藥品集中招標(biāo)采購之利與弊[J].內(nèi)蒙古中醫(yī)藥,2010,29(9)：92.

[5] 王岳,朱明蕾.論藥品集中招標(biāo)采購制度的再度 異化與因應(yīng)之道[J].中國藥房,2007,18(7)：481-483.

[6] 南京輝,張亮,張翔.藥品集中招標(biāo)采購存在問題研究[J].醫(yī)學(xué)與社會,2005,18(5)：49-51.

[7] 彭翔,申俊龍.以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析我國藥品集中招標(biāo)制度[J].上海醫(yī)藥,2008,29(2)：71-72.