鄉(xiāng)級政權(quán)在村民委員會選舉中的問題及作用分析

■李賽男

我國有九億農(nóng)民,村民委員會的穩(wěn)定,政治民主在農(nóng)村的實現(xiàn),是關系到我國廣大農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展、民心穩(wěn)定的大問題。而村民民主政治的第一步，就是要解決好村民委員會的選舉問題。它不僅是農(nóng)民的政治生活問題，同時也關系著國家的穩(wěn)定與發(fā)展。本文希望通過對鄉(xiāng)級政權(quán)在村委會選舉中所起作用這一鄉(xiāng)村政治問題的研究，引發(fā)社會對廣大農(nóng)村民主政治問題的更廣泛關注，使人們從民主政治的角度重新認識農(nóng)村狀況，并根據(jù)社會發(fā)展的需要理順農(nóng)村存在的各種政治關系，讓農(nóng)村政治更好地為鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展與社會進步服務。

一、鄉(xiāng)級政權(quán)的概念

基層政權(quán)是國家政權(quán)的一部分，它是相對于中央政權(quán)而言的，是指這一級政權(quán)設在最低一級行政區(qū)域內(nèi)的國家政權(quán)，我國基層政權(quán)包括農(nóng)村基層政權(quán)和城市基層政權(quán)兩部分，按照憲法和地方組織法的規(guī)定，在農(nóng)村，是指鄉(xiāng)，民族鄉(xiāng)，鎮(zhèn)一級，在城市，是指不設區(qū)的市，市轄區(qū)一級。為了便于行政管理，我國城市基層政權(quán)一般設有自己的派出機關---街道辦事處。從組織機構(gòu)上說，我國的基層政權(quán)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)，民族鄉(xiāng)人民代表大會和人民政府以及市（不設區(qū)的市），市轄區(qū)人民代表大會和人民政府。所以鄉(xiāng)級政權(quán)是指國家基層政權(quán)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，民族鄉(xiāng)人民代表大會和人民政府。

本文運用文獻查閱、問卷調(diào)查、數(shù)據(jù)分析、深入訪談等方法，并重點選取安徽省兩個下轄村為研究案例，分析了村民委員會選舉中存在的突出問題，即選舉賄選現(xiàn)象嚴重、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預、村民政治冷漠等，在此基礎上，對農(nóng)村基層選舉中鄉(xiāng)級政權(quán)所起到的作用做了進一步的細致分析，并提出采?。撼浞职l(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提名物色候選人，宣傳動員、組織選舉，選舉監(jiān)督等方面的作用，完善基層選舉的法律法規(guī)，杜絕鄉(xiāng)級政權(quán)在村委會選舉過程中出現(xiàn)的不當行為，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、減輕農(nóng)民負擔，以及從制度上改變原有限制，解決農(nóng)民工政治參與渠道不暢等措施，期望鄉(xiāng)級政權(quán)能從政治、經(jīng)濟、文化、法律社會生活等各方面入手切實解決村委會選舉存在的各種問題，為實現(xiàn)村情穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造一個良好的和諧環(huán)境。

二、鄉(xiāng)級政權(quán)在村民委員會選舉中存在的問題

通過調(diào)研，結(jié)合調(diào)查資料分析評估發(fā)現(xiàn)，做好村級組織換屆選舉工作，具有以下幾方面的有利因素：一是全縣各級黨組織對換屆工作越來越重視?？h委和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委都把村級組織換屆作為年度工作的重中之重，超前謀劃，特別對一些問題較突出的村，下大力破解難題，針對可能發(fā)生的情況制定了相應預案。二是歷屆選舉積累了一定的經(jīng)驗。各縣村級組織換屆歷經(jīng)數(shù)次，獲取了許多成功經(jīng)驗，有助于換屆的有序進行。三是干群關系得到進一步改善。通過近兩年問題村的綜合治理，使一批干群矛盾突出、班子軟弱渙散村的問題得到了有效解決，為村級組織順利換屆奠定了堅實基礎。但是，隨著城市化發(fā)展、新農(nóng)村建設的不斷推進以及基層民主政治建設的不斷深化，村級組織換屆選舉還存在著一些新的問題。

（一）村委會選舉在規(guī)范性上仍有不足，賄選現(xiàn)象較為嚴重

兩村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督下，選舉過程較為規(guī)范，如秘密寫票處的設立和委托投票的實施等方面都有嚴格按規(guī)定操作：但由于村民的權(quán)利意識、法律意識淡薄，賄選現(xiàn)象仍然嚴重存在。調(diào)查中有78.5%（A村）和82.1（B村）的村民認為選舉中存在請客賄賂、出錢買票等，這將嚴重阻礙選舉活動公平公正的實現(xiàn)，也將嚴重破壞基層民主建設，最終危及農(nóng)村乃至整個社會的發(fā)展與穩(wěn)定。

（二）涉礦征地拆遷政策不到位、村級財務管理不規(guī)范等歷史遺留問題突出

前幾年，由于政府征地政策不到位，征地項目不同，造成一些涉礦村地價不統(tǒng)一，群眾意見很大，矛盾十分突出。從調(diào)查情況看，主要有這樣幾種情況：一是村土地被征用后，群眾生活保障政策沒有落實到位。二是同一地塊，不同的時期征地價格不一樣，并且不同的建設項目，征地價格相差很大。對此群眾意見很多，經(jīng)常上訪要求落實政策。三是部分經(jīng)濟發(fā)展比較好的村，財務管理混亂、帳目不清，集體資產(chǎn)流失，群眾意見很大。

（三）農(nóng)村大量的人員外出會影響選舉和選民資格的界定

大量的農(nóng)村人口外出務工、經(jīng)商，給村黨組織和村委會的換屆選舉帶來了一定的影響。首先是人口流動使一部分長期在外打工的村民對村情、村務了解較少，因而會出現(xiàn)參與熱情不高的情況。其次是人口流動可能會影響村民對選舉的有效參與。外出村民通過委托投票行使選舉權(quán)，往往受接受委托方的意愿所左右，降低了他們對選舉的有效參與。再次是人口流動給村干部的配備增加難度。部分村由于大量的青壯年勞動力外出經(jīng)商打工，會出現(xiàn)班子后繼乏人的現(xiàn)象。

（四）宗族宗派勢力和違法違紀活動影響換屆選舉。

盡管與過去相比，現(xiàn)在農(nóng)村中的宗族因素對村民的影響逐漸在減弱，但這種影響并未消失。據(jù)調(diào)查，目前全縣有個別村“兩宗”問題比較嚴重，在換屆中，可能出現(xiàn)競選人利用宗族觀念、宗派勢力上門游說，不正當拉票、“協(xié)議競選”、惡意承諾的現(xiàn)象。同時部分大款、老板為謀求政治地位，采取一些非法活動，干擾村級組織換屆選舉。

（五）操作程序不規(guī)范影響換屆選舉

由于部分村干部對《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》和《中華人民共和國村民委員會組織法》及省、市、縣有關文件學習不夠，理解不深，對村級組織換屆選舉的復雜性、艱巨性認識不足，對可能出現(xiàn)的新情況新問題估計不足，盲目樂觀，存有麻痹、松懈思想。在換屆選舉過程中，容易出現(xiàn)操作程序不規(guī)范，指導失誤的現(xiàn)象，造成選舉失敗，引發(fā)部分黨員群眾集體上訪、甚至多級上訪。

（六）村民自治意識、選舉意識薄弱，對待政治持一種冷漠態(tài)度

民主選舉是村民最直接的政治參與形式，但調(diào)查統(tǒng)計表明：村民對選舉活動缺乏主動，對選舉的政治效能感低。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生與農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化等有著必然聯(lián)系。本文將深入探究科學可行的培養(yǎng)村民選舉意識的對策。

（七）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部在與村民委員會選舉相關的法律法規(guī)宣傳工作不到位

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果顯示：有66.4%的村民不知道或僅僅聽說過《村組法》，知道安徽省相關地方性法規(guī)的人還不到兩成。作為村民委員會選舉的主體不知道相關法律法規(guī)，是難以保障他們在選舉過程中的合法權(quán)利的。這也是基層民主政治建設必須解決的首要問題。本文將探討務實有效的宣傳對策。

三、鄉(xiāng)級政權(quán)在村民直選中應起作用分析

村委會選舉是國家對農(nóng)民自發(fā)民主要求的積極回應。從以上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在農(nóng)村社會作用和角色的分析可以看出，村委會選舉的過去和今后，都離不開鄉(xiāng)級政權(quán)的指引和保障。

（一）鄉(xiāng)級政權(quán)在選舉組織機構(gòu)上的保證。

成立村民選舉的指導機構(gòu)，這既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導指導村民選舉的一個重要手段，也是村民選舉有效有序進行的組織保證。其職責在于制定出選舉規(guī)則與工作進程，做好組織宣傳工作，協(xié)助各村選舉領導機構(gòu)組織投票與計票工作，負責處理選舉中出現(xiàn)的各種非常事件。確定村委會換屆選舉的實施方案與工作日程。這一方面保證了全鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉的統(tǒng)一性，另一方面能夠使選舉有效進行而不至于各行其是，以保證選舉的規(guī)范性。進一步強化基層干部對選舉的認同和適應。

（二）鄉(xiāng)級政權(quán)的宣傳動員工作。

美國傳播學家羅伯特·福特納說過：不論是哪個國家，自由表達和自由獲取信息是基本人權(quán)。在宣傳、動員方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所扮演的角色是其他組織機構(gòu)不可替代的，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部置身于廣大農(nóng)民之中，他們對每個村的情況最為了解、最為熟悉。分利用各種新聞媒體和宣傳工具，廣泛宣傳村級組織換屆選舉的目的要求、程序方法、法律法規(guī)、選人標準和典型經(jīng)驗，讓廣大村民掌握選舉的方法、步驟；要引導黨員群眾顧大體，識大局，不感情用事，不隨波逐流，不違法違規(guī)，按照自己的真實意愿，選擇自己的當家人?？h、鄉(xiāng)兩級一定要抓好村級組織換屆選舉的業(yè)務骨干和工作人員的培訓，保證所有直接參與選舉工作和直接指導選舉工作的人員在選舉之前全面受訓一次，使他們熟悉和掌握選舉工作政策法規(guī)、操作規(guī)程，切實提高他們做好工作的責任感和能力水平。

（三）鄉(xiāng)級政權(quán)應給予選舉制度法律的保證。

村民選舉與村民自治需要在嚴格的法律法規(guī)和各項制度下進行，這是村民選舉與村民自治能夠持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的一個重要條件。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，依據(jù)全國人大所頒布的《村組法》和本省、本縣市的有關法規(guī)、文件，制定一系列相關制度與規(guī)則，作為各村制定選舉方法的藍本。進一步解決民主的法制化問題。目前最大的問題是如何用選舉程序的公正來實現(xiàn)選舉原則的公正，防止村民民主選舉權(quán)利虛化;發(fā)展農(nóng)村民主，必須貫徹依法治國的方略，同健全法制緊密結(jié)合。本文認為有必要制定關于村委會選舉的專門性法律，從國家層面對民主選舉進行法律引導;各級地方政府加強行政立法工作參照有關法律制定相應的可操作性強的實施條例;各村根據(jù)相應法律法規(guī)精神，制定各具特色的選舉方法，規(guī)范選舉程序，尤其要具有確定性，一經(jīng)村民會議或村民代表會議通過，就不得隨意變更。保護農(nóng)村不陷入混亂和動蕩。

（四）鄉(xiāng)級政權(quán)應在經(jīng)濟上支持選舉。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會選舉在經(jīng)濟上的支持，應主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是選舉經(jīng)費上的支持，包括選票的印刷費、各種宣傳資料和公告的紙張費、工作人員的誤工補貼、或者給投票選民一定的經(jīng)濟報酬，以刺激選民參與，保證一定的參選率等；二是給村干部一定的經(jīng)濟補貼，承擔村委會干部培訓費用，給其他村民一些實惠，以鼓勵村民競選，鼓勵村干部履行職責。三是采取措施大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，減輕農(nóng)民負擔，使村民走上富裕之路。只有具有一定物質(zhì)基礎，他們才有能力和時間進行政治參與，從而實現(xiàn)真正意義上的村民自治。實踐證明，一定的經(jīng)濟水平是實行以直接選舉為前提的村民自治的條件和基礎。盡管我們不能說經(jīng)濟落后的地方，賄選就一定發(fā)生，但經(jīng)濟發(fā)展狀況不好是賄選的最根本原因。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展了，村民家庭富裕了，農(nóng)民手中有了更多的可支配收入，他們才可能有更大的興趣和更多的精力參加政治生活，村民對政治活動的熱情才會相對上升，會更加珍惜自己的民主權(quán)利，不會因一包煙、一袋洗衣粉或一餐飯而出賣自己的選票。

（五）鄉(xiāng)級政權(quán)在選舉中應加強推動和主導作用

政府部門尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織是農(nóng)村民主制度建設的推動者，它深深地影響著農(nóng)村民主，村委會選舉的進程和速度。在當前迫切需要加強以下幾個方面的工作:一是對政府的相關工作人員進行培訓，使他們加深對村委會民主選舉相關精神和原則的認識，以提高其指導水平;二是加強對村干部的培訓教育，使他們掌握相應的選舉知識和操作方式，促進選舉工作在最終落實時的有序開展;三是加強監(jiān)督，及時糾正不符合規(guī)劃和程序的錯誤行為。唐興霖、馬駿認為，關于農(nóng)村基層民主制度的知識主要是一種可交流的知識，一個村民可能并不能了解國家層面的制度形式，但他完全可以理解基層民主制度的有關知識，在村民自治的實踐中，村民完全可以逐步地學習和掌握關于鄉(xiāng)村民主制度的知識。通過發(fā)展市場經(jīng)濟和法制建設，培育他們的主體意識、權(quán)利意識、競爭意識、自由精神和平等觀念等，使他們逐步增強對“政治人”的定位，提高參與意識;通過宣傳和教育，使他們加強對民主選舉的認識，逐步熟悉民主的原則、規(guī)范和程序，通過民主選舉的實踐，積累民主經(jīng)驗，提高參與技能。

[1]羅伯特·福特納.國際傳播：全球都市的歷史、沖突及控制[M].北京：華夏出版社，2000.

[2]陳冬生.村委會選舉中的賄選問題及其對策[J].山東工商學院學報,2003（5）.

[3]唐興霖,馬駿.中國農(nóng)村政治民主發(fā)展的前景及困難：制度角度的分析[J].政治學研究,1999（l）.