公共管理視域中城市土地規(guī)劃公眾參與的理論基礎(chǔ)及實(shí)踐分析

于立生

公共管理視域中城市土地規(guī)劃公眾參與的理論基礎(chǔ)及實(shí)踐分析

于立生

莆田市國(guó)土資源局涵江分局

傳統(tǒng)城市土地規(guī)劃的一個(gè)原則就是功能理性，注重土地規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)公眾參與的重要作用受到忽視。隨著城市規(guī)模的增大和土地利用力度的加大，這種傳統(tǒng)的土地規(guī)劃方式已難以適應(yīng)高度復(fù)雜的城市建設(shè)。西方公共管理的新進(jìn)展，如多元主義理論、社會(huì)資本理論和治理理論為公眾參與土地規(guī)劃提供了理論上的思想資源。從公共管理的角度來看，為推動(dòng)城市土地規(guī)劃中的公眾參與，應(yīng)該加強(qiáng)城市土地規(guī)劃中公眾參與的制度安排、培育參與城市土地規(guī)劃的民間組織、推動(dòng)公眾參與從形式向?qū)嵸|(zhì)轉(zhuǎn)變。

城市土地規(guī)劃 功能理性 公眾參與 公共管理

土地是城市的稀缺性寶貴資源，合理、有效的土地規(guī)劃可以在城市土地利用的定位、定量、定性方面，促進(jìn)土地的規(guī)模效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益等在土地價(jià)值中集中凝聚，從而改善城市形象。土地規(guī)劃是一項(xiàng)龐雜的系統(tǒng)工程，必須兼顧城市可持續(xù)發(fā)展中的環(huán)境生態(tài)原則、經(jīng)濟(jì)效益原則和社會(huì)福利原則。從公共管理的角度看，城市土地規(guī)劃應(yīng)該摒棄狹隘的以政府部門為主體的功能理性原則，充分發(fā)揮社會(huì)公眾參與的力量，使規(guī)劃有更廣泛的人民性基礎(chǔ)，避免“長(zhǎng)官意志”導(dǎo)致的規(guī)劃失效。

1 城市化進(jìn)程中的土地規(guī)劃

傳統(tǒng)城市土地規(guī)劃的一個(gè)重要特點(diǎn)是以構(gòu)筑在經(jīng)濟(jì)—技術(shù)體系基礎(chǔ)上的官僚制度為依托，這個(gè)制度的核心原則是功能理性，調(diào)節(jié)方式是效益，即以最少的成本換回最大的收益。在這個(gè)制度的指引下，城市土地規(guī)劃是按照產(chǎn)出效益原則建立起來的，權(quán)威的指令通過等級(jí)秩序以最有效的方式傳達(dá)到實(shí)踐規(guī)劃層面，社會(huì)公眾參與的作用幾乎可以忽略不計(jì)。這種方式在城市化初期能夠以迅速有效的指令“繪制”出城市土地利用的藍(lán)圖，但是，隨著城市規(guī)模的增大和土地利用力度的加大，這種傳統(tǒng)的土地規(guī)劃方式已難以適應(yīng)高度復(fù)雜的城市建設(shè)。

特別是在我國(guó)，傳統(tǒng)的城市土地規(guī)劃已經(jīng)嚴(yán)重滯后于城市的變遷速度，影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的一個(gè)重要原因就是缺乏公眾參與，土地規(guī)劃成為有關(guān)部門閉門造車的產(chǎn)物，由于土地規(guī)劃缺乏透明度，往往成為腐敗行為滋生的土壤。事實(shí)上，城市化的過程一定意義上就是城市面積擴(kuò)張的過程，是土地向非農(nóng)業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移的過程，也是一個(gè)財(cái)富產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、流動(dòng)和分配的過程。由于中國(guó)工業(yè)化和城市化態(tài)勢(shì)的飛速前進(jìn)，由土地產(chǎn)生的巨額財(cái)富是史無前例的。而這種財(cái)富的產(chǎn)生和分配過程是否合理、公平，很大程度上取決于土地的科學(xué)、合理規(guī)劃。正是土地規(guī)劃涉及龐大的社會(huì)財(cái)富的公平分配，涉及社會(huì)公眾的切身利益，因此土地規(guī)劃的科學(xué)、合理、公平離不開公眾的高度參與，只有讓土地規(guī)劃更多地透進(jìn)陽光，才可能堵住滋生暴利和腐敗的黑洞。

在西方，人們認(rèn)為城市土地規(guī)劃反映的是公共、私人及各個(gè)團(tuán)體的利益，通過相互協(xié)調(diào)對(duì)話的產(chǎn)物，公眾參與應(yīng)成為城市土地規(guī)劃制定過程中的重要步驟和組成部分。早在1947年，英國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》就規(guī)定允許公眾對(duì)城市土地規(guī)劃發(fā)表意見和看法。20世紀(jì)60年代中期后，公眾參與在西方社會(huì)中成為城市土地規(guī)劃中的重要組成部分。在1968年英國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》的修訂中，為了適應(yīng)新時(shí)期的特點(diǎn)，英國(guó)制定了與傳統(tǒng)的公眾參與不同的方法、途徑和形式，這就是著名的“斯凱夫頓報(bào)告”(the Skeffington Report) ，它被認(rèn)為是公眾參與城市土地規(guī)劃發(fā)展的里程碑。與此同時(shí)，美國(guó)也開始了對(duì)公眾參與理論的探討和研究。Paul Davidoff在20世紀(jì)60年代提出了“倡導(dǎo)規(guī)劃” (Advocacy Planning) ，他認(rèn)為城市土地規(guī)劃應(yīng)由代表不同利益群體的規(guī)劃人員共同商討，決定對(duì)策，以求得多元化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)利益的協(xié)調(diào)分配。Sherry Arnstein則從實(shí)踐角度提出了公眾參與城市土地規(guī)劃程度的階段模型理論和“市民參與階梯”理論，為衡量規(guī)劃過程中公眾參與成功與否提供了基準(zhǔn)。上世紀(jì)90年代，Sager和Innes提出的“聯(lián)絡(luò)性規(guī)劃”又是一個(gè)重要的理論，側(cè)重研究土地規(guī)劃者如何使公眾積極參與到城市土地規(guī)劃當(dāng)中的問題[1]。

與此不同的是，城市土地規(guī)劃中公眾參與的重要作用在我國(guó)長(zhǎng)期被忽視，盡管在上世紀(jì)90年代后，我國(guó)部分城市已經(jīng)開始摸索公眾參與城市土地規(guī)劃的道路，也取得了一定的成效，但總體來說，仍存在許多的不足。這主要表現(xiàn)在：（1）在土地規(guī)劃的編制階段和審批階段有一定程度的公眾參與，但主要局限于學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和研究機(jī)構(gòu)“精英”層次的參與，并沒有完全代表廣大人民的意志和愿望；（2）由于政府部門片面把土地規(guī)劃當(dāng)作是向上級(jí)交代、負(fù)責(zé)的體現(xiàn)，在相關(guān)的制度設(shè)計(jì)中對(duì)公眾參與缺乏重視，使得公眾參與土地規(guī)劃缺乏主動(dòng)性和積極性；（3）公眾參與土地規(guī)劃還處在形式化的階段，尚未向?qū)嵸|(zhì)性邁進(jìn)。雖然部分城市已經(jīng)把土地規(guī)劃的總體目標(biāo)、期限、范圍、地塊用途、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)日期公示于眾，但是多數(shù)地方并沒有機(jī)制保證公眾意見的反饋，而且規(guī)劃公告內(nèi)容缺乏直觀性和形象性，限制了公眾的理解和接受程度。

2 城市土地規(guī)劃中公眾參與的理論分析

城市土地規(guī)劃中的公眾參與自19世紀(jì)60年代中期開始，已經(jīng)成為西方社會(huì)中城市土地規(guī)劃發(fā)展的重要內(nèi)容，也是此后城市土地規(guī)劃進(jìn)一步發(fā)展的動(dòng)力。事實(shí)上，公眾參與的興起是在特定的社會(huì)思潮背景下產(chǎn)生的：首先，自由主義和民權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起塑造了公眾參與的基本模式，潤(rùn)澤了公眾的公共精神和參與意識(shí)，社會(huì)權(quán)利意識(shí)的覺醒使得部分市民要求參與到宏觀的城市規(guī)劃中來；其次是城市土地規(guī)劃界內(nèi)部針對(duì)現(xiàn)代城市建設(shè)所出現(xiàn)的“理性擴(kuò)張”弊病進(jìn)行自覺的反省，促使城市土地規(guī)劃工作者從高高的象牙塔走向社區(qū)和民眾。隨著理論和實(shí)踐的演進(jìn)，城市土地規(guī)劃中的公眾參與，被認(rèn)為是市民的一項(xiàng)基本權(quán)利，在城市土地規(guī)劃的過程中必須讓廣大的城市市民尤其是受到土地規(guī)劃內(nèi)容影響的市民參加規(guī)劃的編制和討論，規(guī)劃部門必須聽取各種意見并且要將這些意見盡可能地反映在規(guī)劃決策之中，成為規(guī)劃行動(dòng)的組成部分。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)科學(xué)理論的完善和公眾參與的不斷推進(jìn)，出現(xiàn)了許多新的與公眾參與相關(guān)的理論和方法，這些理論和方法不僅深化了公眾參與城市土地規(guī)劃的理論和手段，而且通過與社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治體制的緊密結(jié)合推進(jìn)了公眾參與的不斷發(fā)展。

2.1 多元主義與城市土地規(guī)劃

多元主義的思想是戰(zhàn)后西方政治學(xué)界的一個(gè)重要論題，Davidoff和Reiner于1962年發(fā)表的《規(guī)劃的選擇理論》（Ａ Choice Theory of Planning）就是從多元主義的視角來建構(gòu)城市土地規(guī)劃中公眾參與的理論基礎(chǔ)。他們認(rèn)為，規(guī)劃的整個(gè)過程都充滿著選擇，而任何的選擇都是以一定的價(jià)值判斷為基礎(chǔ)的，土地規(guī)劃者不應(yīng)以自己認(rèn)為是正確的或錯(cuò)誤的判斷來代位社會(huì)的選擇，因?yàn)檫@是土地規(guī)劃者的個(gè)人價(jià)值觀，而不是社會(huì)大眾的判斷。土地規(guī)劃者并不能擔(dān)當(dāng)這樣的職責(zé)，而且這樣做也不具有合法性。因此，規(guī)劃的終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是擴(kuò)展選擇和選擇的機(jī)會(huì)，而不是相反。以此為理論基礎(chǔ)建立起來的“倡導(dǎo)性規(guī)劃”（Advocacy Planning），就是希望城市土地規(guī)劃能夠?qū)⒊鞘猩鐣?huì)各方面的要求、價(jià)值判斷和愿望結(jié)合在一起，在不同群體之間進(jìn)行充分的協(xié)商，為今后各自的活動(dòng)進(jìn)行預(yù)先協(xié)調(diào)，最后通過一定的法律程序形成規(guī)范他們今后活動(dòng)的“契約”。

2.2 社會(huì)資本理論與城市土地規(guī)劃

“社會(huì)資本”（social capital）概念最早由法國(guó)社會(huì)學(xué)家皮埃爾·布爾迪厄提出并運(yùn)用于社會(huì)學(xué)研究之中，他用社會(huì)資本來指代那些個(gè)人通過“體制化關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”的占有而獲取的實(shí)際的或潛在的資源的集合體。在科爾曼、帕特南等人的努力下，社會(huì)資本概念得到進(jìn)一步發(fā)展，成為解釋社會(huì)現(xiàn)象的重要思想資源。

近年來的社會(huì)資本研究表明，社會(huì)公眾參與對(duì)于民主進(jìn)程的推進(jìn)和民主政治的形成具有重要意義。西方理論界普遍認(rèn)為，“以社會(huì)參與和自發(fā)聯(lián)屬組織為代表的社會(huì)資本是市民社會(huì)的‘粘合劑’和‘基石’，人們不僅可以通過社會(huì)參與行為和自愿組織活動(dòng)更為積極地參與社會(huì)政治生活與公共事務(wù)、交流信息和思想，而且可以在自發(fā)形成的組織活動(dòng)中自然地體驗(yàn)到民主的程序和實(shí)質(zhì)，這些都為民主制度的建立和健康發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！盵2]盡管社會(huì)資本理論偏重于對(duì)社會(huì)現(xiàn)象的解釋，但城市社會(huì)學(xué)和城市土地規(guī)劃的關(guān)系卻源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。眾所周知，現(xiàn)代城市土地規(guī)劃的來源之一就是英國(guó)社會(huì)學(xué)家對(duì)倫敦貧民區(qū)的研究，而美國(guó)學(xué)術(shù)界多把城市研究和城市土地規(guī)劃放在一起。特別地，作為形成社會(huì)資本的重要“基地”——社區(qū)，在城市土地規(guī)劃中的意義更是重大。社區(qū)組織實(shí)力越大，公眾參與的成效就越顯著，而社區(qū)組織的實(shí)力關(guān)鍵取決于社會(huì)資本是否充沛。

2.3 治理理論與城市土地規(guī)劃

治理理論于20世紀(jì)90年代初期在西方國(guó)家興起，現(xiàn)已逐漸成為公共管理的一個(gè)重要理念和價(jià)值追求。治理理論認(rèn)為政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)（包括社會(huì)的、私人的）只要得到公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不同層面上的社會(huì)權(quán)力的中心；在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家正在把原先由它承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人部門和公民自愿團(tuán)體，后者承擔(dān)起越來越多的原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任，模糊了公私機(jī)構(gòu)之間的界限和責(zé)任，不再堅(jiān)持國(guó)家職能的專屬性和排他性，從而強(qiáng)調(diào)了國(guó)家與社會(huì)組織間的相互依賴關(guān)系。

從治理理論的視角看，城市土地規(guī)劃主要是一種實(shí)施計(jì)劃管理和空間開發(fā)的公共行動(dòng)，這種公共行動(dòng)從根本上區(qū)別于傳統(tǒng)自上而下命令式、強(qiáng)制控制的等級(jí)制管理方式。城市土地規(guī)劃無論是在編制，還是具體實(shí)施過程中引入專家咨詢、相關(guān)利益團(tuán)體、個(gè)人間的對(duì)話協(xié)商，實(shí)現(xiàn)各利益集團(tuán)的協(xié)調(diào)，這些在當(dāng)代城市舊城改造、新區(qū)開發(fā)等建設(shè)活動(dòng)中已有大量的實(shí)例[3]。從城市土地規(guī)劃的公眾參與中，我們可以窺見治理理論的影子，在某種意義上可以說城市土地“治理”思潮的涌動(dòng)是公眾參與城市公共事務(wù)熱情高漲的結(jié)果，也是土地規(guī)劃從理性決策演繹到社會(huì)公共選擇的現(xiàn)實(shí)反照。

3 城市土地規(guī)劃中公眾參與的實(shí)踐分析

城市土地規(guī)劃應(yīng)該是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展變化的一種動(dòng)態(tài)型的規(guī)劃。早期，在功能理性的指引下，許多城市比較強(qiáng)調(diào)土地規(guī)劃中的經(jīng)濟(jì)效益，忽視社會(huì)公眾對(duì)于土地規(guī)劃公平、公正目標(biāo)達(dá)成的重要作用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益深入，城市建設(shè)主體多元化和利益群體的復(fù)雜化要求城市土地規(guī)劃也必須走向民主化，而市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)變化和不確定性，也需要更為廣泛的社會(huì)公眾意見來化解。只有讓公眾了解規(guī)劃的性質(zhì)、內(nèi)容和職能，并參與到規(guī)劃編制和實(shí)施監(jiān)督過程中，才可以制定出更切合實(shí)際并易為大眾所接受的規(guī)劃，并且有利于各利益主體間的平衡和協(xié)調(diào)。同時(shí)，西方當(dāng)代公共管理理論也揭示出，公眾參與是城市土地規(guī)劃有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要因素，城市土地規(guī)劃理所應(yīng)當(dāng)成為公眾參與到關(guān)系切身利益的城市建設(shè)中來的重要平臺(tái)。從公共管理的角度來分析，加強(qiáng)城市土地規(guī)劃中的公眾參與可以從以下幾個(gè)著手：

3.1 加強(qiáng)城市土地規(guī)劃中公眾參與的制度安排。制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為[4]。只有從宏觀上進(jìn)行制度安排，才能夠保障城市土地規(guī)劃的公眾參與有效、持續(xù)地進(jìn)行下去。特別是，城市土地規(guī)劃中的公共建設(shè)項(xiàng)目（如歌劇院、體育中心、圖書館、美術(shù)館、大型雕塑、廣場(chǎng)、公園等），其目的是服務(wù)公眾，美化城市，提高市民生活質(zhì)量，理應(yīng)容納公眾的意見和建議。近幾年，全國(guó)許多引人注目的城市公共建設(shè)項(xiàng)目，常常進(jìn)行全國(guó)或國(guó)際招標(biāo)，有些項(xiàng)目也向公眾展示以征詢?nèi)罕娨庖姡@無疑是一個(gè)進(jìn)步。問題在于，這種大范圍向公眾征詢對(duì)某個(gè)公共建設(shè)方案意見的做法，并不是現(xiàn)有制度明確規(guī)范、約束的結(jié)果，大多數(shù)純屬個(gè)案形式，一個(gè)方案到底需不需要公眾參與，往往是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志的結(jié)果。因此，從制度安排上保障公眾參與公共建設(shè)項(xiàng)目方案決策的權(quán)利，是十分必要的。這不僅應(yīng)當(dāng)從實(shí)體權(quán)利上保障公眾獲取土地規(guī)劃的信息和監(jiān)督、評(píng)價(jià)土地規(guī)劃的內(nèi)容，還要從程序權(quán)利上建立公開批示、公開聽證、群眾舉報(bào)、輿論參與制度。

3.2 培育參與城市土地規(guī)劃的民間組織。從政府的角度說，實(shí)現(xiàn)公眾參與主要通過決策、管理權(quán)限下放和立法等制度保障的方式進(jìn)行，但是，要實(shí)現(xiàn)真正的公眾參與還必須有獨(dú)立性的民間組織的參與。就國(guó)外公眾參與城市土地規(guī)劃的歷史發(fā)展來看，一個(gè)獨(dú)立于行政組織層次之外的、又受法律保護(hù)和支持、由關(guān)心城市建設(shè)的公眾組成的中介性民間組織和社會(huì)團(tuán)體，是有效土地規(guī)劃的必要因素。在美國(guó)，相關(guān)的協(xié)會(huì)如自然資源保衛(wèi)協(xié)會(huì) (Natural Resources Defense Council)、美國(guó)規(guī)劃協(xié)會(huì) (The American Planning Association，APA)，就在城市土地規(guī)劃中扮演著重要的角色。

作為借鑒，我國(guó)也應(yīng)該努力培育積極參與城市土地規(guī)劃的非行政機(jī)構(gòu)，發(fā)揮它們的組織作用。從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，可以先從“社區(qū)參與和發(fā)展委員會(huì)”等基本機(jī)構(gòu)起步，逐漸擴(kuò)展到包括法律專家、規(guī)劃人員和管理人員的民間協(xié)會(huì)的培育。在充分發(fā)揮民間組織潛力的同時(shí)，政府應(yīng)該去平衡多元主體的利益矛盾，以保證政府宏觀城市戰(zhàn)略和微觀土地規(guī)劃目標(biāo)的一致。

3.3 推動(dòng)公眾參與從形式向?qū)嵸|(zhì)轉(zhuǎn)變。我國(guó)公眾參與城市土地規(guī)劃只能說是剛剛起步，大部分的規(guī)劃還是從上而下制定的，公眾參與還局限在“鑒賞”等形式化階段?！笆紫龋徽{(diào)查者或訪談?wù)叨鄶?shù)是專家學(xué)者，代表的普遍性不足。其次，城市土地規(guī)劃展示較多地為了裝點(diǎn)城市，規(guī)劃展覽館的觀賞意義和教育意義濃厚?！盵5]在這方面，美國(guó)紐約公共管理研究所城市研究室主任大衛(wèi)·馬門曾告誡我們，“既然希望市民參與，就應(yīng)賦予他們一個(gè)有意義的地位?！盵6]為此，必須從法律上確認(rèn)公眾參與的地位，完善公眾參與的程序性和實(shí)體性內(nèi)容。公眾參與的程序性內(nèi)容是保證公眾參與城市建設(shè)能夠?qū)嵤┖筒僮鞯囊惶走\(yùn)行程序，也就是公眾參與城市建設(shè)管理所必須遵循的具體操作規(guī)則，包括適用范圍、參加主體、基本步驟等方面。公眾參與的實(shí)體性內(nèi)容與公民權(quán)利的制度基礎(chǔ)相關(guān)，即公民參與城市土地規(guī)劃的權(quán)利不應(yīng)該被動(dòng)地由政府所給予，而必須由公民本身在積極參與中所構(gòu)建而成；而行政官僚在民主行政的治理過程中，最重要的任務(wù)就是必須提供給不同的公民適當(dāng)?shù)墓差I(lǐng)域，以便公民參與城市建構(gòu)的行動(dòng)，更廣泛地說，政府機(jī)關(guān)本身就應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)公民認(rèn)同并能夠參與的公共機(jī)構(gòu)，在這種參與中培養(yǎng)公民資格。

[1] 張庭偉．從“向權(quán)利講授真理”到“參與決策權(quán)利”:當(dāng)前美國(guó)規(guī)劃理論界的一個(gè)動(dòng)向“聯(lián)絡(luò)性”[J]．城市土地規(guī)劃，1999, (6):33-36．

[2] 趙延?xùn)|．社會(huì)資本理論的新進(jìn)展[J]．國(guó)外社會(huì)科學(xué)，2003,（3）:54-59．

[3] 羅小龍，張京祥，張洪元.元管治:規(guī)范化的自組織協(xié)調(diào)機(jī)制——元管治與我國(guó)城市土地規(guī)劃公眾參與組織形式的構(gòu)建[J].人文地理,2002,(2):27-31.

[4] [美]諾思．經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M]．上海：三聯(lián)書店，1991．

[5] 王江.公眾參與城市管理的制度障礙和創(chuàng)新[J].現(xiàn)代城市研究,2003,(2):13-18.

[6] 大衛(wèi)·馬門．規(guī)劃與公眾參與[J]．國(guó)外城市規(guī)劃，1995,（1）．