行政首長問責制的困境研究

邱章銘

行政首長問責制的困境研究

邱章銘

福建農林大學

行政首長負責制是我國1982年憲法確定的一項基本行政領導決策制度。保證行政首長更好地行使職權，在個人決策失誤或造成重大不良后果時追究其責任，健全和完善我國的行政首長問責制在現(xiàn)階段具有重要的意義。文章主要研究了我國推行行政首長問責制過程中遭遇的困境，并從行政首長問責制的責任主體困境、問責范圍困境、問責的程序困境、問責的文化困境以及問責的配套制度困境等方面進行了分析。

行政首長問責制 困境 行政問責

行政首長問責是指行政長官之下的最高層政府官員對其負責范圍內的事宜承擔全部責任, 甚至在出現(xiàn)嚴重失誤或者嚴重個人操守問題時下臺或者離職, 以增強主要官員的責任, 確保政府更好地回應社會, 保證政策的有效實施和為公眾提供高質量的服務[1]。自2003年“非典”時期開始，全國從中央到地方掀起了一場“問責”風暴?！皢栘煛闭诔蔀橹袊乱惠喺胃母锏牧咙c。推行行政問責制，無論對促進我國經濟發(fā)展、民主政治和社會進步，還是對重塑政府、優(yōu)化公務員隊伍、密切干群關系、提高黨的執(zhí)政能力，都具有積極的作用，有著廣泛的影響和意義。行政問責在中國已經勢在必行。從推行行政問責幾年來取得的成效來看，雖然成績有目共睹，但是在完善以行政首長問責為重點的行政問責制方面還存在諸多困境。

1 行政首長問責的責任主體困境

主要表現(xiàn)為行政首長權責不清，致使問責不明。要對行政首長問責，首先要能和行政首長的責任認定建立良好的對接。然而，現(xiàn)實中存在的問題首先是在行政首長的責任認定上存在混亂，在其對行政問責責任的承擔上缺乏具體可行的認定標準和制度安排，這樣在對其問責時就不好把握。

1.1 責任主體和責任類型認定混亂

體現(xiàn)在：在問責時，往往存在應由行政首長承擔的責任轉嫁給本機關下屬承擔，應該由上級行政首長承擔的責任轉嫁給同一行政系統(tǒng)內部的下級行政首長承擔。在責任類型的認定方面，在對行政首長問責時，對同一種責任問責常以較輕的處罰種類代替較重的處罰種類。比如在行政處分中，以警告代替降級處分。在不同的責任類型之間，以較輕的責任類型代替較重的責任類型，最為常見的是以首長的政治責任、行政責任來減輕甚至消解法律責任[2]。

1.2 集體責任和個人責任認定混亂

對于什么是集團責任，集團責任最后該由誰來負責，這在現(xiàn)行的憲法和法律規(guī)范中缺乏明確的定義。由于現(xiàn)行體制中政府報告工作、接受質詢是政府集體負責的方式，在這些集體負責的公共事務中如果造成不良后果或嚴重后果，對其問責時就不能追究行政首長的責任。相反的情況是，行政首長自己拍板的事情在事發(fā)后對其問責時，往往會被冠以集體責任而成為行政首長個人責任的替代品。

1.3 行政首長的地位處境不明確

由于我國實行的是行政首長負責制。行政首長在本機關中具有最高的法律地位。但由于我國同樣實行的是黨管干部的原則。根據(jù)這條原則，在地方領導班子中，黨委書記是“班長”，政府負責人是“副職”，黨委對行政擁有領導權；同時，按照黨委下管一級干部的做法，地方政府部門行政首長的管理權限歸屬地方黨委[3]。行政首長一般都兼有黨員身份，在對行政首長問責時就會出現(xiàn)，行政首長政治領導和行政領導混同，某些黨的干部更是以權謀私、以黨干政，把行政首長的最高決策演變?yōu)辄h的最高決策，使得行政首長的法律地位形同虛設，不僅使得行政首長問責中存在了困境，也不利于法制政府的建設。

2 行政首長問責的程序困境

在行政首長問責程序方面，近幾年來的行政問責之所以被稱為“風暴”，一方面說明其嚴厲、果敢之外，另一方面也說明行政問責缺乏長效機制和連續(xù)性。產生這種現(xiàn)象的原因很多，但與行政問責在程序設置上尚需完善不無關系。

2.1 異體問責缺位

異體問責是指涉憲主體之間的問責制，其中包括人大對政府的問責制；民主黨派對執(zhí)政黨的問責制；新聞媒體對執(zhí)政黨或政府的問責；司法系統(tǒng)對執(zhí)政黨或政府的問責制[4]。

要使行政首長問責成為一種長久之計，那么只有同體問責還是遠遠不夠的，人大、各民主黨派、新聞媒體、公眾等對政府的問責作用時常得不到發(fā)揮。我國憲法賦予了人大對行政機關有一定的政治監(jiān)督的權利，如質詢、辭職、罷免等，但是這些權利還未完善。人大問責職能并沒有得到發(fā)揮。事實上人大問責是異體問責的主要部分。我國憲法第三條第一百二十八條明確規(guī)定由人大產生的行政機關，審判機關，檢察機關要對人大“負責”。在政府組織法，人大議事規(guī)則等有關法律法規(guī)中也有類似的規(guī)定[5]。人大問責是行政首長問責制推行的重要保障，它可以彌補行政首長無人追究責任的尷尬，可以促進行政首長問責制的順利推進，使行政問責制取得更多公民的支持。

2.2 問責的范圍過于狹窄

行政首長問責推行過程中，由于責任和權力的對稱性，只要是權力范圍內出現(xiàn)的需要問責事件，就必須有人為此承擔責任。因此問責范圍不應該局限在某一個狹窄的領域，而應當將其觸角伸向整個社會系統(tǒng)中的各個角落。

綜觀近幾年來備受關注的問責事件，我們不難發(fā)現(xiàn)當前問責主要是以有過錯的官員為主要問責對象，而對于那些無為的官員，其責任追究還未明確。行政問責制大多注重具體問題的具體過錯，如重大公共危機，缺乏對根本責任的關注；而對于公共官員在用人失察、自身品行不當?shù)确矫娴倪^錯卻鮮有被問責。因此，不少政府公務人員滿足于“混日子、守攤子”，貪圖安逸，當太平官。只要不違紀違法，照樣當官。風靡各地的政績工程、面子工程、豆腐渣工程等，其對國家和人民所造成的重大經濟損失與惡劣社會影響，并不亞于突發(fā)的重大安全事故，尤其在政府投資領域，存在較為嚴重的決策失誤、損失浪費等問題，視野所及，關于政府投資失敗的新聞報道屢見不鮮。誰來為這些失敗的項目負責？這些問題至今尚無明確的答案。這與國際社會廣泛明確的問責事由相比，問責范圍顯然是偏窄的，行政問責力度和效果必然要大打折扣。

2.3 問責的標準彈性過大

由于問責標準彈性過大，使得在責任劃分上同樣存在著過大的彈性空間。這就必然導致剛性原則的缺失和問責有失公正，因此必須構建一種制度化、系統(tǒng)化的責任劃分坐標體系，使公眾和政府可以對政府行為的性質、依據(jù)以及由此產生的結果一目了然。

2.4 問責結果的有效性不足

問責的結果就是對被問責官員的處理。近年來，行政首長問責制在不斷取得實效、深入人心的同時，問責秀、假問責也帶來一定的負面影響，這就屬于問責效果虛化。有個別被問責的官員在免職之后，卻動用各種關系跑到別的部門或異地再次為官。這就使得問責人的事后處理程序缺乏規(guī)范。為實現(xiàn)官員復出制度化、規(guī)范化，維護問責制的權威性和嚴肅性，當務之急是要建立健全科學合理的問責官員復出機制，對問責官員的安排、程序等問題做出具體規(guī)定。

2.5 按程序辦事的意識缺乏

在實踐中，各機關對在行政問責的啟動程序以及立案、調查、申辯、復議、申訴等程序上也未作明確的法律規(guī)定。各地規(guī)范中，問責程序規(guī)定的較為簡單，甚至缺少某些環(huán)節(jié)，使程序的完整性和公平性有所缺損，長期以來在重實體輕程序的思想影響下，程序的作用未能給予充分的重視，程序往往處于對實體的服從地位。雖然近年來在個別立法上對程序的規(guī)定有所增加，并力圖體現(xiàn)出程序應有的正義、公平價值，但缺少一部統(tǒng)一的行政程序法來做確切規(guī)范。

3 行政首長問責的文化困境

行政問責理念，簡單地說就是與追究責任相關的觀念、意識、思想等。從更深層次來講，它包含著責任的思想和人民主權的思想。首先，追究責任，就應該在全社會形成責任的意識和觀念。其次，問責文化建設具有長期性且需要一定的社會文化基礎，政府可以通過制定長期問責文化發(fā)展戰(zhàn)略并通過各種有效的宣傳或者教育方式來達到目的，從更高更廣角度著眼于從整體上提高全民責任意識，為行政首長問責提供廣泛而深厚的問責文化底蘊。

3.1 問責文化缺乏

其一，是“向上負責”的思想?！跋蛏县撠煛笔窍蚬倭朋w制的上一級官員負責；而“向下負責”則是對人民負責。在我國，政府的宗旨是為人民服務，政府官員是人民的公仆，其權力是人民授予的[6]。行政問責制要求政府及其官員對公眾負責。由于傳統(tǒng)行政奉行全能政府模式和強制行政方式，使得傳統(tǒng)行政注重強調權力的作用和功能，官員長期習慣于“對上負責”，使得在重大事故發(fā)生時行政官員更多的是把事件的處理結果報告給上一級領導，而不是對公眾說明。

其二，由于我國的封建社會經歷了比較漫長的時間，一些傳統(tǒng)的不良文化思想依然在影響著我們的生活，比較典型的就是“官本位”思想。傳統(tǒng)的觀念把當官作為政治的謀生手段，是提高社會地位的重要途徑，是改善自己生活的重要方式，很多人都以當官為榮，導致現(xiàn)行一些官員以自我為中心的生活準則，忽視了老百姓的利益，為了追求名利而不惜犧牲他人的利益。作為問責客體的政府部門及其工作人員，習慣于“坐北朝南、高高在上”。一些政府部門及其工作人員不能正確認識行政問責，存在懷疑抵觸的情緒，不能接受對自己的問責。

3.2 官員責任意識淡薄

責任意識是人們對自身行為負責的一種主觀意識，受各種因素的影響，我國行政官員責任意識淡薄，主要表現(xiàn)為以下兩方面：

其一，“權本位”意識。這種“權本位”的意識體現(xiàn)為權力萬能、政治控制經濟、權力等級化和成才惟官化等。官員在社會生活中處于核心的地位，社會生活的其他領域均受制于權力；權力的大小也直接決定了財富的大小。因而認為當官是可以做到光宗耀祖、卻沒有想過擁有權力的同時需要承擔相應的責任，將權力與責任的對應關系割裂開來。

其二，不作為意識。也就是“無過便是功”的觀念。認為只要沒有犯錯誤，就是最大的成就，就可以一步步地沿著官僚等級的階梯向上爬，一生平安。在一些責任追究時，重態(tài)度輕處罰。責任追究體現(xiàn)出濃厚的人情味，即情感化的責任追究和處罰方式，注重抽象的批評多一些，而真正的追究和具體的處罰要少一些，最后導致一些行政領導者在發(fā)生重大失職行為時，都是大事化小、小事化了。

3.3 公民參與問責的意識淡薄

民主政治的基本要求是，以較高的透明度，公開管理國家公共事務，落實公眾政治參與和知情權。在我國傳統(tǒng)行政管理中，由于存在嚴格的等級制度，行政管理往往被理解為上對下的管理。在當前的公共管理體制中，政府是公共管理的主導者和實施者，公民在很大程度上還是處于一種被動的接受狀態(tài)。公民參與問責的意識、熱情不高主要有以下幾個方面原因：

其一，公民平均受教育程度不高，參與的知識、手段缺乏，不熟悉政治規(guī)范，對自己在政治系統(tǒng)中的地位缺乏正確的認識，參與能力受到限制。

其二，公民對參與的收益、預期不高，在人數(shù)眾多的參與者中，公民因存在自己個人參與無足輕重的意識而選擇放棄、退出。

其三，受傳統(tǒng)政治文化的影響。傳統(tǒng)政治文化中“官本位”思想、“清官”情結、“臣民意識”以及大眾百姓中“民不告官”思想，在很大程度影響著公民參與政治。

其四是，公民“搭便車”心理的影響。公民總希望通過別人的參與讓自己坐享其成，這種“搭便車”心理的普遍存在，進一步影響了人們的參與動力。

4 行政首長問責制的配套制度困境

行政首長問責制度的順利運行，必須有其他制度作為配套。如果缺乏其他制度配套，那么首長問責制必然成為一紙空文。

4.1 問責的法律法規(guī)不健全

自2003年啟動問責以來，全國各地都相繼出臺了很多有針對性的法律法規(guī)來規(guī)范行政問責制的運行，是我國社會主義民主政治進步的重要體現(xiàn)。但是，從現(xiàn)行各地的法律文本規(guī)定來看，主要是地方性的部門規(guī)章，例如2004年5月重慶市出臺的《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》，全國各地的法律規(guī)定缺乏一個統(tǒng)一的標準，現(xiàn)行行政問責制的依據(jù)主要是中央的政策而不是國家的法律法規(guī)，其隨意性比較大，無法做到公正性和公平性。法學上，講究下位法服從于上位法，但是目前我國的情況是全國還缺乏一個統(tǒng)一的行政問責制的法律，導致全國各地的問責標準不一致。

立法機關要不斷完善和細化法律法規(guī)，明確問責主體、問責客體和問責程序中的問責標準等，切忌籠統(tǒng)模糊。在充分尊重現(xiàn)實客觀規(guī)律的基礎上逐步建立起問責制度體系，使問責制向法治化邁進。

4.2 政府信息公開建設進展緩慢

政府信息公開是指政府機關依照法定程序以法定形式公開與社會成員利益相關的所有信息，允許公眾通過查詢、閱覽、復制、摘錄、收聽、觀看、下載等形式充分利用政府部門所掌握的信息的行為與制度[7]。它包括行為和制度兩個方面。其目的部分是為了增強政府運作的透明度，保證人民群眾了解、參與和監(jiān)督的權利得以實現(xiàn)。在行政問責中，公眾要參與首先要知道責任的主體在做什么、是怎么做的。建立完善的信息公開制度是我國民主政治發(fā)展的必然要求。公眾及時了解公共事務和政府工作狀況，是問責政府部門及其工作人員的必要條件。

從委托代理機制來看，委托人和代理人之間存在著信息不對稱性，代理人比他們的委托人擁有更多的信息。在信息不對稱的情況下，委托人—代理人關系中不可避免地存在道德風險問題，代理人在最大程度上增加自身效用的同時會做出損害委托人利益的行為。信息的不對稱又導致人民對政府和公務員的監(jiān)督虛化、弱化。因此政府信息公開不夠必然會影響行政問責的效果。解決這個問題最根本的措施就是使政府掌握的信息資源公開化，具體就是完善政府政務公開制度，提高政府信息透明化水平。在我國人大、上級政府和社會公眾能及時、準確掌握國家政治生活中發(fā)生的一切，是行政問責制得以真正實施的重要條件?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》自2008年5月1日起施行，在一定程度上緩解了這一問題，但在實踐中還需要繼續(xù)完善。

4.3 政府績效評估機制科學性不足

政府績效是指政府在社會經濟管理活動中的結果、效益、效能，是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出來的管理能力[8]。目前我國政府績效評估存在的主要問題有：第一，現(xiàn)有政府績效考核制度安排比較粗曠，側重于定性的評估，難以進行定量的測評，考核中的隨意性、主觀色彩比較濃。第二，由于績效成果的測評具有事后性的特點，難以及時矯正政府的錯誤。種種原因使得政府績效評估在一些政府領域以及具體的工作崗位上不能有效實施，或者在實施的過程中存在一定的偏差，從而限制了績效問責的適用范圍和所能發(fā)揮的功能，進一步也限制了行政問責制的適用范圍和功能的發(fā)揮。第三，績效制度本身的不足制約著問責標準的制定。要建立并完善政府和公共組織績效評估制度，特別是通過評估公共政策的執(zhí)行標準、執(zhí)行程序、執(zhí)行時效，為行政問責提供可依據(jù)的科學標準[9-10]。

4.4 公民參與問責的制度匱乏

良好的治理有賴于公民的積極參與，只有公民積極參與，才會使政府負起責任，不敢消極懈??；只有公民積極參與，才會使政府具有合法性、透明性、回應性、有效性，才能實現(xiàn)政治國家與公民社會的良好合作，真正達到“善治”狀態(tài)[11]。由于我國在公民參與監(jiān)督的具體措施上缺乏具體的制度安排，有必要建立一個公民參與與監(jiān)督的平臺，通過行政程序使公民參與行政權力的運作。

要形成政府與公民的良性互動，還要使政府與公民的聯(lián)系從單向對公民公開信息，經過協(xié)商轉變到積極參與上來[12]。在日常的政府事務中，只有群眾積極主動地參與到政府事務中來，才能從根本上保證政府為實現(xiàn)人民群眾利益的行動。也只有親自參與了公共政策的制定，公民才能對公共政策的目的、內容等有更清楚的認識，才能更積極有效地對政府行為和政策執(zhí)行進行全方位的監(jiān)督和問責。因此，構建公民參與監(jiān)督的制度平臺，建立和制定公民參與問責的程序和相關配套制度，培養(yǎng)公民精神的公民意識就顯得尤為重要。

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