桂林國(guó)家旅游綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)與方向＊

鄧祝仁

(桂林電子科技大學(xué) 商學(xué)院，廣西 桂林541004)

自2009年12月《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出“建設(shè)桂林國(guó)家旅游綜合改革試驗(yàn)區(qū)”至今，時(shí)間過(guò)去一年多了。盡管廣西和桂林有關(guān)部門(mén)為制定試驗(yàn)區(qū)建設(shè)規(guī)劃已投入了相當(dāng)多的精力、財(cái)力和物力，但是試驗(yàn)區(qū)的正式規(guī)劃文本始終難以確定下來(lái)，相關(guān)的許多問(wèn)題尚待進(jìn)一步研究。為此，廣西區(qū)人民政府發(fā)展研究中心等部門(mén)于今年5月26日在桂林陽(yáng)朔專門(mén)召開(kāi)了“加快桂林國(guó)家旅游綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)”理論研討會(huì)。本文為提交給該會(huì)議的書(shū)面發(fā)言稿。由于本論題涉及的內(nèi)容較多，因時(shí)間和篇幅關(guān)系，這里只能談一些主要觀點(diǎn)，省去了論證材料和論證過(guò)程。根據(jù)會(huì)議的主題，根據(jù)國(guó)內(nèi)外旅游發(fā)展新態(tài)勢(shì)，根據(jù)對(duì)桂林市情、對(duì)桂林旅游的基本實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、存在問(wèn)題等的反芻與思考，在此，筆者試提出如下幾點(diǎn)建議，供有關(guān)部門(mén)參考，并乞求批評(píng)。

一、關(guān)于試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的總目標(biāo)和主要任務(wù)

(一)試驗(yàn)區(qū)的總目標(biāo)

桂林國(guó)家旅游綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的總目標(biāo)是：全方位保障桂林旅游持續(xù)、健康發(fā)展，使桂林成為在世界上有一定知名度、美譽(yù)度的觀光度假型國(guó)際性旅游城市，成為亞太地區(qū)一個(gè)著名的風(fēng)景旅游、休閑度假和會(huì)展商務(wù)中心城市，成為中國(guó)最優(yōu)秀的旅游城市之一和大眾化旅游最著名的目的地與組織中心，成為中國(guó)南方最有魅力的集風(fēng)景觀光、休閑度假、會(huì)展商務(wù)、民俗風(fēng)情、地方文化、戶外活動(dòng)等各種類型旅游方式于一體的旅游中心城市；將桂林旅游業(yè)培育成收益穩(wěn)步提高，并促進(jìn)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)繁榮和保持人氣旺盛的地方經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，打造成連接和推進(jìn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和其他現(xiàn)代服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的紐帶和驅(qū)動(dòng)器，使其成為老百姓滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)龍頭，增加桂林老百姓的收入，提高桂林老百姓的生活質(zhì)量、生活品位和文化素質(zhì)。

(二)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的十大任務(wù)

1.在爭(zhēng)取旅游開(kāi)發(fā)相關(guān)優(yōu)惠政策方面先行先試、探索試驗(yàn)，涉及旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、旅游發(fā)展投融資、旅游企業(yè)再投入機(jī)制、地方財(cái)政稅收、土地利用、城市和鄉(xiāng)村建設(shè)、工農(nóng)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、航空鐵路等政策方面的新改革、新突破，使桂林成為中國(guó)旅游發(fā)展新探索、新實(shí)驗(yàn)、新成果、新經(jīng)驗(yàn)、新理念、新教訓(xùn)的展示平臺(tái)。比如，如何通過(guò)申請(qǐng)?zhí)厥庹撸攸c(diǎn)解決創(chuàng)制富于地方特色的旅游紀(jì)念品，迅速提高當(dāng)?shù)芈糜螐椥越?jīng)濟(jì)效益的傳統(tǒng)難題，為中國(guó)同類旅游目的地提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

2.積極整合、豐富、完善、提升傳統(tǒng)觀光旅游景區(qū)景點(diǎn)與旅游產(chǎn)品，提高其競(jìng)爭(zhēng)力；精心創(chuàng)制和優(yōu)化休閑度假、會(huì)展商務(wù)、民俗風(fēng)情、地方文化、戶外活動(dòng)及各種類型的專項(xiàng)旅游景區(qū)景點(diǎn)與旅游產(chǎn)品，積極促進(jìn)桂林旅游的升級(jí)換代；刻苦研發(fā)、發(fā)明創(chuàng)造、細(xì)心制作出一兩件富有桂林特色的、為旅游者所樂(lè)于購(gòu)買(mǎi)的旅游紀(jì)念品，提高旅游者在桂林的彈性消費(fèi)，解決桂林旅游發(fā)展中長(zhǎng)期“短腿”的老大難問(wèn)題；一句話，探索我國(guó)觀光旅游成熟市場(chǎng)深入發(fā)展、綜合發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑。

3.深入研究旅游業(yè)和工業(yè)、農(nóng)業(yè)、其他服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，總結(jié)、推廣桂林改革開(kāi)放30多年來(lái)所積累起來(lái)的“一業(yè)促百業(yè)，百業(yè)扶旅游”的經(jīng)驗(yàn)，探索我國(guó)非省會(huì)城市旅游業(yè)和工業(yè)、農(nóng)業(yè)及其他服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革的有效途徑。

4.進(jìn)行旅游體制、機(jī)制改革試驗(yàn)，盡早理順關(guān)系，提高管理水平，概括、演繹出老牌旅游城市破解限制旅游生產(chǎn)力發(fā)展的“瓶頸”，尋找出旅游體制、機(jī)制改革良策。

5.進(jìn)行旅游法制改革探索，協(xié)助國(guó)家、自治區(qū)有關(guān)部門(mén)及時(shí)制定出符合旅游市場(chǎng)變化的法律、法規(guī)文件，并積極進(jìn)行貫徹實(shí)施試點(diǎn)工作，確保桂林旅游有法可依，確保桂林旅游市場(chǎng)秩序，確保旅游企業(yè)和相關(guān)景區(qū)景點(diǎn)合法經(jīng)營(yíng)。

6.進(jìn)行旅游產(chǎn)業(yè)的改革創(chuàng)新，調(diào)整好政府和旅游企業(yè)的關(guān)系，使政府積極為企業(yè)服務(wù)，提高企業(yè)自主發(fā)展創(chuàng)新與合法經(jīng)營(yíng)的能力，增強(qiáng)其落實(shí)環(huán)保、保護(hù)旅游者權(quán)益、回報(bào)社會(huì)的責(zé)任感。

7.增強(qiáng)桂林城區(qū)對(duì)所轄縣鄉(xiāng)的引導(dǎo)與輻射能力，分類推進(jìn)中心城市旅游業(yè)帶動(dòng)、促進(jìn)縣域鄉(xiāng)村旅游發(fā)展和小城鎮(zhèn)城市化建設(shè)的改革試驗(yàn)，提升桂林鄉(xiāng)村旅游的品位和服務(wù)水平，總結(jié)出一套可以推廣的基本原則與辦法。

8.進(jìn)行旅游人才的引進(jìn)、管理與旅游從業(yè)人員的培養(yǎng)方式探索，建立有利于利用、激勵(lì)旅游人才發(fā)展的機(jī)制和保障體系，確保桂林旅游業(yè)界人員的整體預(yù)判能力、管理能力、營(yíng)銷能力、研發(fā)能力、創(chuàng)造能力及服務(wù)能力永遠(yuǎn)處于中國(guó)旅游隊(duì)伍的一流水平。

9.在旅游實(shí)業(yè)界進(jìn)行貫徹落實(shí)“以人為本”指導(dǎo)思想的探索試驗(yàn)，尋找、總結(jié)出保障可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)代旅游業(yè)的科學(xué)方法。

10.建立旅游業(yè)與地方經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展平衡基金，以解決、平衡桂林地方經(jīng)濟(jì)和旅游發(fā)展中的實(shí)際利益問(wèn)題，請(qǐng)求國(guó)家和自治區(qū)在未來(lái)的5年內(nèi)每年給予桂林相應(yīng)額度的財(cái)政補(bǔ)償，或相應(yīng)的替代政策，以支持桂林的旅游資源環(huán)境保護(hù)事業(yè)和對(duì)桂林人民30多年來(lái)為保護(hù)桂林山水作出許多發(fā)展?fàn)奚囊稽c(diǎn)肯定與獎(jiǎng)勵(lì)。

上述十大任務(wù)中，任何一項(xiàng)的成功經(jīng)驗(yàn)都可以為全國(guó)旅游發(fā)展提供“示范”，而其中最根本的任務(wù)是貫徹落實(shí)“以人為本”指導(dǎo)思想，積極進(jìn)行這方面的探索試驗(yàn)。迄今為止，全國(guó)各地尚無(wú)這方面的總結(jié)性文字或材料。

二、關(guān)于探索試驗(yàn)區(qū)貫徹落實(shí)“以人為本”指導(dǎo)思想的思考

“以人為本”是試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的一條非常重要的指導(dǎo)思想。因?yàn)椋瑸榱寺糜握?，為了?dāng)?shù)乩习傩?，是我們開(kāi)展旅游活動(dòng)和發(fā)展旅游業(yè)的出發(fā)點(diǎn)與歸宿。如何貫徹落實(shí)這一指導(dǎo)思想，使之具體化，具有可操作性，大家的認(rèn)識(shí)和做法依然不甚明朗。筆者不揣淺陋，略作陳述。

(一)建立系統(tǒng)的旅游安全管理信息體系

這是對(duì)旅游者的最大關(guān)懷，因而是最有人性化的舉措。沒(méi)有安全，就沒(méi)有豐富的旅游活動(dòng)、繁榮的旅游市場(chǎng)和綿延不斷的旅游者。因此，試驗(yàn)區(qū)要把旅游安全放在建設(shè)的首位，堅(jiān)決杜絕輕忽旅游者生命與各種權(quán)益的單純經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)與做法，在桂林盡快建立起常規(guī)的系統(tǒng)的旅游安全管理信息體系，全方位公開(kāi)與旅游安全相關(guān)的信息，加強(qiáng)災(zāi)害發(fā)生的預(yù)警預(yù)報(bào)功能，提高處理突發(fā)事件、事故的能力，確保每一個(gè)旅游者的生命與財(cái)產(chǎn)安全。

(二)為旅游者提供安全的旅游環(huán)境

我們所賴以生存的環(huán)境是旅游發(fā)展的基礎(chǔ)和根本保證，也是對(duì)旅游者和老百姓的最大愛(ài)護(hù)。因此，切實(shí)貫徹落實(shí)環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策，制定符合本地實(shí)際的旅游環(huán)境保護(hù)條例是必不可少的，表?yè)P(yáng)或獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)環(huán)境保護(hù)有功的單位和個(gè)人，批評(píng)或懲罰破壞旅游環(huán)境的單位和個(gè)人，把旅游對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響降到最低程度。

(三)建立良好的旅游市場(chǎng)秩序

這是取得旅游者信任、吸引旅游者的一條強(qiáng)有力措施。因此，要提高對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的改革試驗(yàn)力度，制定和完善相關(guān)監(jiān)管條例，積極主動(dòng)地和相關(guān)旅游城市交流經(jīng)驗(yàn)，提高對(duì)旅游市場(chǎng)的調(diào)控能力，整治旅游市場(chǎng)的混亂現(xiàn)象，提高旅游企業(yè)和導(dǎo)游人員的道德水準(zhǔn)和一心為旅游者服務(wù)的精神，爭(zhēng)取消滅零團(tuán)費(fèi)、負(fù)團(tuán)費(fèi)現(xiàn)象，堅(jiān)決杜絕欺客、宰客的惡劣行為，切實(shí)保障旅游者的基本權(quán)益。

(四)協(xié)調(diào)各方利益，彰顯旅游魅力

發(fā)展旅游的根本目的是要增加老百姓收入，使相關(guān)各方(老百姓、旅游者、旅游從業(yè)人員、旅游企業(yè)、政府)真正享受發(fā)展旅游所帶來(lái)的好處。因此，協(xié)調(diào)、平衡各方利益，探索解決各種利益糾紛、矛盾的好方法，保障桂林旅游持續(xù)、健康發(fā)展，使桂林旅游業(yè)成為當(dāng)?shù)乩习傩諠M意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，成為增加老百姓收入，提高其生活質(zhì)量、生活品位和現(xiàn)代文化素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)。

(五)建立有效的旅游投訴系統(tǒng)

這是建立與鞏固桂林旅游信譽(yù)的重要一環(huán)，是桂林旅游贏得旅游者信任、建立良好口碑和品牌的基礎(chǔ)。“桂林山水甲天下”不是桂林人自己的王婆賣瓜，而是千百年來(lái)古今中外旅游者對(duì)桂林山水的由衷贊美，是他們對(duì)桂林旅游的最高信譽(yù)與獎(jiǎng)賞。因此，試驗(yàn)區(qū)應(yīng)該探索建立起一套為旅游者推崇的現(xiàn)代信用新體系，讓旅游者方便而有效地投訴，切實(shí)保證他們的一切正當(dāng)權(quán)益，鞏固桂林旅游的知名度、美譽(yù)度，盡快建立起旅游者對(duì)桂林旅游的良好信任。

三、關(guān)于試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的方向問(wèn)題

(一)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的總方向

試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的總方向是：以大眾化國(guó)內(nèi)觀光旅游為基礎(chǔ)，以入境觀光游和出境觀光游為輔助，在不斷整合、豐富、完善、提升傳統(tǒng)觀光景點(diǎn)景區(qū)和旅游產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，精心策劃與認(rèn)真創(chuàng)建休閑度假、會(huì)展商務(wù)、民俗風(fēng)情、地方文化和戶外運(yùn)動(dòng)等多種形式的新型的旅游景區(qū)景點(diǎn)和旅游產(chǎn)品，把桂林逐步發(fā)展成為在國(guó)內(nèi)外具有較高知名度、美譽(yù)度、信譽(yù)度的旅游目的地和集散地，成為中國(guó)和亞太地區(qū)著名的旅游中心城市。

(二)主要措施

1.堅(jiān)持發(fā)展大眾化觀光旅游不動(dòng)搖。觀光旅游一直是最大眾化的旅游方式，一直是中外各國(guó)和地區(qū)旅游發(fā)展的基礎(chǔ)。不管未來(lái)旅游市場(chǎng)如何變化，觀光旅游依然是旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。觀光旅游是桂林旅游的重中之重，是桂林旅游區(qū)別于其他地區(qū)旅游最顯著的特征，其經(jīng)典的成熟產(chǎn)品——“三山兩洞一條江”，早已經(jīng)受了旅游實(shí)踐的考驗(yàn)，市場(chǎng)前景廣闊，具有永久的生命力，是桂林惟一可以一邊整合、一邊完善、一邊提升、一邊向旅游者推薦、開(kāi)放并為他們接受的旅游產(chǎn)品。最近幾年新產(chǎn)生的觀光旅游產(chǎn)品——“兩江四湖”和山水實(shí)景演出《印象·劉三姐》正顯示其讓人不可不游、不可不看的魅力，正接受著各方旅游者的檢驗(yàn)。何況，如今的旅游者，絕大多數(shù)還是跟團(tuán)游普通旅游者，他們主宰著當(dāng)今和未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的旅游市場(chǎng)。在桂林，觀光旅游市場(chǎng)哪怕失去10%的份額，桂林旅游就將失去它固有的特色與燦爛光輝。根據(jù)桂林的市情、資源稟賦、比較優(yōu)勢(shì)與桂林旅游發(fā)展的歷史狀況、現(xiàn)實(shí)情形、未來(lái)趨勢(shì)，根據(jù)中國(guó)和世界旅游市場(chǎng)出現(xiàn)的新動(dòng)向，在建設(shè)桂林國(guó)家旅游綜合改革試驗(yàn)區(qū)的探索中，對(duì)觀光旅游，不僅不應(yīng)削弱，而且應(yīng)該加強(qiáng)，我們應(yīng)該重點(diǎn)試驗(yàn)如何堅(jiān)持觀光旅游不動(dòng)搖這一重要課題。我曾經(jīng)提出過(guò)3個(gè)落實(shí)的具體辦法，在此不重復(fù)(文章見(jiàn)《桂林日?qǐng)?bào)》2010年4月20日)。當(dāng)然，具體措施還有很多，可以集思廣益，此處不再展開(kāi)。

2.精心策劃與認(rèn)真創(chuàng)建其他類型(休閑度假、會(huì)展商務(wù)、民俗風(fēng)情、地方文化和戶外運(yùn)動(dòng)等)的旅游景區(qū)景點(diǎn)和旅游產(chǎn)品，扎實(shí)地做好發(fā)展多種形式旅游的基礎(chǔ)工作。

桂林旅游發(fā)展實(shí)踐提醒我們，在桂林，尤其應(yīng)強(qiáng)調(diào)通盤(pán)考慮、精心、細(xì)心地策劃與注意任何細(xì)微末節(jié)的創(chuàng)建，不求快，只求好，堅(jiān)決杜絕一切粗制濫造，堅(jiān)決杜絕“邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊營(yíng)業(yè)”的、變相的“大干快上”、變種的“大躍進(jìn)”等違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行為。

在此，對(duì)休閑度假旅游做一點(diǎn)討論。休閑度假游目前在我國(guó)還是小眾游，還處于起步時(shí)期。對(duì)我國(guó)廣大的老百姓來(lái)說(shuō)，受他們歡迎的主要還是大眾化觀光游。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，一些專家和領(lǐng)導(dǎo)者心中的休閑度假旅游遠(yuǎn)未到來(lái)，因?yàn)樗麄兩胁煌瑫r(shí)具備有閑、有錢(qián)、有雅興這3個(gè)條件，特別是后者，就更加鮮見(jiàn)。由觀光游過(guò)渡到休閑度假游，是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，現(xiàn)在只能是開(kāi)發(fā)產(chǎn)品、開(kāi)辟市場(chǎng)的打基礎(chǔ)階段。

10年前的2001年，筆者所寫(xiě)的一篇論文談及大眾觀光旅游和生態(tài)休閑游的差別，應(yīng)該能給人啟發(fā)，簡(jiǎn)單整理如下：

表1 大眾觀光旅游與生態(tài)旅游的區(qū)別

目前，大部分國(guó)人尚不具有“一杯咖啡、一把椅子坐半天”的休閑游雅興，他們只能跟團(tuán)游，他們坐不下來(lái)、停不下來(lái)，不是不想，而是不能。對(duì)休閑度假游，李白做得到，徐霞客做得到，萬(wàn)科地產(chǎn)的創(chuàng)始人王石做得到。李白做得到，他當(dāng)年之所以獨(dú)酌而舉杯邀明月，之所以整天相看敬亭山而不生厭，是因?yàn)樗氖б馀c孤獨(dú)，他無(wú)可奈何，他不得不看淡一切。徐霞客為什么做得到，讀讀他寫(xiě)的游記就一目了然。他心中只有他的游歷與科考，他絕無(wú)旁騖之心，他真正做到了“不畏風(fēng)雨，不憚虎狼，不計(jì)程期，不求伴侶，以性靈游，以驅(qū)命游”，光在興安、桂林、陽(yáng)朔的山山水水之間，他就花去了51天。我們有誰(shuí)能有如此旅游境界？別說(shuō)51天，一星期恐怕就呆不下去了。王石為什么那么熱衷于登山這種戶外活動(dòng)，因?yàn)樗拇_有錢(qián)、有閑、有雅興，還有一批趣味相同的朋友。

因此，要休閑度假，首先心得先閑下來(lái)，否則，游心、游興都上不來(lái)，來(lái)了也呆不下，坐不住。休閑，光有錢(qián)還不行，光上GDP還不行。一定要真正有以休閑度假、放松心情為目的的旅游者。

會(huì)展商務(wù)游，是一種充滿濃郁經(jīng)濟(jì)成分的旅游形式，經(jīng)濟(jì)在先，旅游在后。因此，開(kāi)展這種旅游，對(duì)專業(yè)能力要求極高，目前桂林不具備開(kāi)展此類旅游形式的優(yōu)秀人才，應(yīng)該引進(jìn)與培訓(xùn)。

民俗風(fēng)情游，桂林已經(jīng)開(kāi)展多年，但很不成熟，存在許多粗制濫造、甚至褻瀆民俗與民間文化的現(xiàn)象，應(yīng)該徹底整治，使其以新的面貌出現(xiàn)，根除在旅游者心中的負(fù)面影響。

桂林地方文化旅游景點(diǎn)景區(qū)中有一些比較有特色、受旅游者歡迎的旅游產(chǎn)品，比如桂海碑林、《印象·劉三姐》，但這類精品太少，大量的是缺乏特色，不精致，不吸引旅游者。必須深入研究、改造。

至于戶外運(yùn)動(dòng)產(chǎn)品，大都處于初創(chuàng)階段，知名度不高，安全度不強(qiáng)，缺少繁榮的市場(chǎng)，還得不斷努力。

所以，我以為，桂林國(guó)家旅游綜合改革試驗(yàn)區(qū)，在今后一個(gè)時(shí)期的建設(shè)方向，應(yīng)該是以發(fā)展觀光旅游為基礎(chǔ)，兼顧其他類型的旅游，而不是本末倒置。

以上所言，由于時(shí)間倉(cāng)促，來(lái)不及深入思考、推敲，可能存在不準(zhǔn)確、過(guò)于簡(jiǎn)略、偏頗乃至錯(cuò)誤之處，懇請(qǐng)各方人士雅正。

說(shuō)明：本文是2011年5月26日提交給“‘加快桂林國(guó)家旅游綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)’理論研討會(huì)”的發(fā)言稿(修訂稿)。會(huì)議由廣西區(qū)人民政府發(fā)展研究中心、區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究會(huì)、桂林旅游學(xué)會(huì)等單位舉辦。