農(nóng)村飲用水現(xiàn)狀評價與對策方法研究

曹金鑫，楊樹濤

（1.浙江省杭州市余杭區(qū)苕溪流域水利站，浙江 杭州 311115;2.浙江省杭州市蕭山區(qū)前進(jìn)街道辦事處，浙江 杭州 311228）

0 前言

飲水安全是人類的基本需求。農(nóng)村供水是改善和提高農(nóng)民生活質(zhì)量、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施和物質(zhì)保障。實踐表明，所有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)民生活富裕的地方，無一例外地都是有比較完善配套，并且維護(hù)管理好的供水設(shè)施，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，普遍缺少供水設(shè)施。保障農(nóng)村飲水安全，直接關(guān)系到農(nóng)村居民的切身利益，已成為建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要問題之一。

農(nóng)村飲水安全,即農(nóng)村居民能夠及時、方便地獲得符合標(biāo)準(zhǔn)的生活飲用水。解決農(nóng)村飲水問題,可以減少疾病,有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),提高農(nóng)民生活水平。浙江省在農(nóng)村飲水解困工程建設(shè)方面取得了顯著的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。本文就浙江省農(nóng)村飲用水現(xiàn)狀作評價和研究。

1 農(nóng)村供水的性質(zhì)和特點分析

1.1 農(nóng)村供水的性質(zhì)

農(nóng)村供水與城市供水相比，既有共性，也有自己的特殊性。共性是自然壟斷性、區(qū)域壟斷性、必需品和安全性，不同之處在于農(nóng)村供水所處農(nóng)村地區(qū)，人口居住分散，生活用水量占較大比重，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入低，傳統(tǒng)生活方式、觀念與城市居民都有差異。上述特性決定了農(nóng)村供水具有低經(jīng)濟(jì)效益、強(qiáng)社會公共效益，具有較強(qiáng)的公益性質(zhì)。

1.1.1 自然壟斷性

供水產(chǎn)業(yè)需要大量資本投資，投資一旦形成，資產(chǎn)專用性強(qiáng)，沉淀成本大，使用周期長。巨額投資使重復(fù)投資變成社會資源的浪費，使某一行業(yè)只有在一個企業(yè)生產(chǎn)的時候才是最有效率的。而對于已經(jīng)給定的供水管網(wǎng)系統(tǒng)，接入供水管網(wǎng)的居民越多，消費的數(shù)量越大，則平均成本越低，根據(jù)自然壟斷的三個特征，因此供水具有自然壟斷性。

1.1.2 區(qū)域壟斷性

水資源分布具有流域性特征，不同流域之間難以共享。浙江省廣大農(nóng)村以丘陵山區(qū)為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村之間被山脈分割。限于地形條件和現(xiàn)有的技術(shù)管理水平，水的傳輸成本非常高，不可能建立全省性的輸配水管網(wǎng)，難以在水網(wǎng)中自由調(diào)度，所以供水市場具有其非常典型的區(qū)域性特征。

1.1.3 必需品和安全性

相對于電信等基礎(chǔ)設(shè)施而言，飲用水更具有必需的特征，每個消費者每天都離不開水，而水是一種不可替代的元素。供水質(zhì)量的三層含義是經(jīng)營企業(yè)所提供的水量、水質(zhì)、水壓，以及水管泄漏后得到及時搶修等。

1.1.4 公共性和基礎(chǔ)性

農(nóng)村供水雖然不完全具有非競爭性和非排他性，但是在未出現(xiàn)擁擠現(xiàn)象之前，大家可以同時享用互不影響，而且飲用水屬于生活必須品，并不能簡單地加以"排他"。因此，農(nóng)村供水應(yīng)該是介于私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品之間的混合產(chǎn)品。水資源屬國家所有、全民所有，具有公共資源性質(zhì)，每一個生活在工程控制范圍內(nèi)的農(nóng)戶都有公平享用的使用權(quán)。

1.2 農(nóng)村供水的特點

農(nóng)村供水的性質(zhì)及其所服務(wù)的對象，決定了農(nóng)村供水具有如下特點。

1.2.1 形式多樣，規(guī)模各異

就農(nóng)村供水工程的形式和規(guī)模而言，既有小到一家一戶的微型工程，如手壓井、水池、坑道井等，也有大到覆蓋全縣農(nóng)村、日供水能力上萬立方米的集中供水工程;既有人飲解困工程，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工程，還有為提高供水標(biāo)準(zhǔn)而建設(shè)的農(nóng)村自來水工程;既有集雨工程，也有打井工程，還有引水工程。

1.2.2 服務(wù)面廣，受益地區(qū)大

浙江省農(nóng)村地區(qū)地域遼闊，地形地貌條件復(fù)雜，不僅東西南北存在著很大差異，即使是在一個縣、一個鄉(xiāng)范圍內(nèi)，也可能既有山區(qū)、又有平原，致使農(nóng)村居民居住相對比較分散，農(nóng)村供水工程分布面廣，受益地區(qū)量大。

1.2.3 維護(hù)管理和經(jīng)營難度大

農(nóng)村供水設(shè)施多建于河道、田野，風(fēng)吹日曬雨淋，易受損壞，維護(hù)工作量大。廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)，特別是貧困地區(qū)，農(nóng)民年均收入較低，一元左右的水價也難以接受，除了萬不得已不會使用自來水，還是習(xí)慣用河流、塘壩天然水源，供水工程投入大，收入少，成本難以回收，所有這些都給農(nóng)村供水的經(jīng)營管理帶來難度。

2 浙江農(nóng)村飲水安全現(xiàn)狀

根據(jù)浙江省水利廳編的浙江水利統(tǒng)計資料,2001-2004年,浙江省各地市每年需解決飲水人口和已解決人口在持續(xù)增加,2001年，全省已解決農(nóng)村飲水人口607.22萬人;2004年,全省已解決農(nóng)村飲水人口679.53萬人,年均增加3.82%。

浙江省加大水利投入，興建了大量水庫、電站，在最近兩年大旱中，水庫對保障供水發(fā)揮了重要作用。湯浦水庫解決了紹興平原的飲水問題，白溪水庫緩解了寧波的供水困難，珊溪水庫解決了溫瑞平原的飲用水問題，長潭水庫解決了臺州、溫嶺、玉環(huán)的飲用水問題。嘉興平原沒有水庫，河網(wǎng)污染嚴(yán)重，前幾年大量開采地下水，導(dǎo)致地面大范圍沉降，目前主要通過引太湖水沖洗平原河網(wǎng)，改善水質(zhì)，并興建深度處理凈水工程，保障飲水安全，全面實施封井和禁采限采。其它缺水地區(qū)如舟山、洞頭等地主要通過跨區(qū)域調(diào)水工程解決，因此總體來說全省水資源和水源工程不算缺乏。

根據(jù)國家農(nóng)村飲用水安全衛(wèi)生評價指標(biāo)體系分安全和基本安全兩個檔次,由水質(zhì)、水量、方便程度和保證率四項指標(biāo)組成。四項指標(biāo)中只要有一項低于安全或基本安全最低值,就不能定為飲用水安全或基本安全。按照上述標(biāo)準(zhǔn),截至2004年底,浙江全省飲水安全比例為47.21%。從農(nóng)村飲水安全達(dá)標(biāo)率來看,浙江省從2004年的47.21%快速增加到2007年的78.91%,年均增加18.68%。2005-2007年農(nóng)村飲水安全達(dá)標(biāo)率具體見表1所列。

3 農(nóng)村飲用安全存在的問題

3.1 政府投入不足

浙江省農(nóng)村飲用水工程經(jīng)過多年的努力，從無到有，從小到大，從一開始的改水改廁發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水再到今天的"千萬農(nóng)民飲用水工程"，在公共財政一直向城市傾斜對農(nóng)村投入很少的情況下，主要靠農(nóng)民的集資投勞和少量的政府補(bǔ)助，薄弱的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施支撐著農(nóng)民生活到今天，相當(dāng)不易。目前全省農(nóng)村已經(jīng)喝上自來水或自流水的人口約為2 300萬人，占農(nóng)村人口 63.5%左右，其它1 300多萬人還在使用井水或山泉水。由于投入少，凈水工藝比較簡陋，很多農(nóng)村只是解決一個有水喝的問題，水質(zhì)合格率很低，絕大部分都達(dá)不到飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，需要改造，加上建后缺乏有效的運(yùn)行管理，使大多數(shù)水廠破舊不堪，管網(wǎng)漏水嚴(yán)重，紛紛停產(chǎn)。

表1 2005-2007年農(nóng)村飲水安全達(dá)標(biāo)率一覽表（單位：%）

3.2 企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰

已建的供水工程90%以上都是集體和國有企業(yè)，其中約有30%處于虧損狀態(tài)，其主要原因是產(chǎn)權(quán)不明晰，國有企業(yè)承載了太多預(yù)期目標(biāo)，既要創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收入，又要維持就業(yè)水平，還要穩(wěn)定市場價格，滿足公眾低水價的心理需求。政府一直把供水看作福利事業(yè)，直接建設(shè)經(jīng)營，管理人員多，效率太低，漏損水量大，服務(wù)質(zhì)量差，陷入國有企業(yè)的通病。經(jīng)營主體雖然是供水公司、自來水公司，但這些公司往往都有行政級別，與政府有千絲萬縷的關(guān)系，水價調(diào)整之后，不斷上漲，而成本卻沒有得到控制。

3.3 管制嚴(yán)格，民間資本難以進(jìn)入

農(nóng)村供水投入主要是通過各級政府補(bǔ)助一點、企業(yè)貸款自籌一點、農(nóng)民或村集體集資一點來解決。由于市場準(zhǔn)入限制較多，水價由政府控制，供水行業(yè)受到政府建設(shè)、物價、工商、衛(wèi)生、水利等部門的管制力量非常強(qiáng)大，進(jìn)入門檻很高，私人投資和經(jīng)營的很少。當(dāng)前金融系統(tǒng)的資金大部分流向城市，許多資金不是存在銀行，就是涌入房地產(chǎn)和股市。只要調(diào)整政府職能，改革目前的管制方式，放開投資限制，政府提供良好的法律保障和服務(wù)，打破政府壟斷，民間資金和外資將會大量投入農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水。

3.4 水價定位不靈活，缺乏有效的聯(lián)動機(jī)制

水價主要受物價部門管制，實行政府定價為主，近幾年各地水價都在調(diào)整，呈現(xiàn)不斷上漲之勢，特別是污水處理費比重逐步上升，目前水價普遍調(diào)整到1～2元/t之間，基本上能收回成本，虧損主要是由于經(jīng)營管理不善。不過，水價制定缺乏靈活性，對水價調(diào)整的管理不夠科學(xué)、規(guī)范，從根本上說，是政府監(jiān)管理念沒有轉(zhuǎn)變，還是把供水作為一種福利產(chǎn)品，對供水工程自我良性運(yùn)行的重要性不夠重視。

4 浙江農(nóng)村飲水安全的對策與建議

4.1 加大財政扶持力度，放松進(jìn)入管制

根據(jù)當(dāng)前各地高漲的熱情和建設(shè)推進(jìn)的速度，政府應(yīng)該對投資巨大、公益性較強(qiáng)的新建供水工程或擴(kuò)網(wǎng)工程進(jìn)行無償扶持，照顧偏遠(yuǎn)散戶，降低企業(yè)投入成本。對公共消防栓和綠化用水設(shè)施的建設(shè)、維修，公共財政也有義務(wù)承擔(dān)。對特別困難的家庭，其水費可核定一個用水量，由財政給予承擔(dān)。特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村供水工程建設(shè)，省級財政要作為重點加大轉(zhuǎn)移支持力度。除了無償?shù)膶ｍ椦a(bǔ)助外，政府可以設(shè)立一定的農(nóng)村供水發(fā)展基金，作為無息貸款，無息貸款與無償撥款聯(lián)合運(yùn)用。鑒于公共財政緊張的現(xiàn)實，可以考慮通過BOT、公私股份制、特許經(jīng)營等模式，充分利用民間資金市場力量投資經(jīng)營，提高資金使用效率和管理水平。

放松供水進(jìn)入方面的管制，鼓勵外國資本和民間資本進(jìn)入，鼓勵國有資本向區(qū)域外進(jìn)行擴(kuò)張性投資和增加新的投資。政府在保證供水普遍服務(wù)和水質(zhì)安全、質(zhì)量過關(guān)的前提下，促使供水市場形成外資、民資、國資相互競爭的局面。

4.2 發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用，改革價格管制

水價直接關(guān)系到企業(yè)經(jīng)營的效益，要使工程良性運(yùn)行、企業(yè)真正實現(xiàn)市場化運(yùn)作，就必須合理確定水價。要按照成本補(bǔ)償、合理利潤、反映市場變化、及時調(diào)整、用戶公平負(fù)擔(dān)、提高資源配置效率等原則確定水價。

新建的供水工程，在立項前就要考慮投資的回收，已建的工程也要按照這一原則把水價調(diào)整到位。兩部制水價與階梯式水價的結(jié)合是較好的一種定價方式，兩部制水價就是核定每戶或每人每個月一定的用水量，實際用水量未達(dá)到核定用水量的，按核定用水量收取，超過核定用水量部分按方計收。按方計收這部分可以實行階梯式水價。兩部制水價可以確保固定資產(chǎn)投資的回收，又可以防治用戶偷水，因此，較好地保護(hù)了經(jīng)營者的利益。

4.3 加強(qiáng)立法執(zhí)法

農(nóng)村蓄水、引水、供水與污水處理的職能統(tǒng)一由水利部門管理，發(fā)揮水資源統(tǒng)一管理的優(yōu)勢，加快全省農(nóng)村供水工程與截污治污工程的建設(shè)步伐。實行城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理，實施統(tǒng)一管制能解決一些問題，但解決“監(jiān)督監(jiān)管者”的難題，確保管制機(jī)構(gòu)的公益性和獨立性，也很重要。水務(wù)局由于集防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理及回用等各種權(quán)力于一體，權(quán)力過于集中，同時許多自來水公司和污水處理企業(yè)都是由城建部門直接劃歸水務(wù)部門，因此，仍然存在政企不分和政企同盟問題。因此，可以加強(qiáng)人大對管制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，要求水務(wù)局在進(jìn)入、價格、環(huán)境等方面接受人大的監(jiān)督，解決監(jiān)督監(jiān)管者的問題。

4.4 加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)督和行業(yè)管理

目前實際在負(fù)責(zé)水質(zhì)監(jiān)測的部門有環(huán)保、衛(wèi)生、水利三個部門，各自都有這塊職能，也有技術(shù)力量，但是分工不夠明確，各部門的責(zé)權(quán)應(yīng)通過立法加以劃分?？梢韵瓤紤]水源地水質(zhì)監(jiān)測由水利部門負(fù)責(zé)，河流、湖泊控制斷面水質(zhì)監(jiān)測由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，供水管網(wǎng)水水質(zhì)監(jiān)測由衛(wèi)生部門與水利部門按照規(guī)模分工負(fù)責(zé)。政府應(yīng)監(jiān)督企業(yè)合法經(jīng)營，定期公開制水成本、職工收入等財務(wù)經(jīng)營狀況，加強(qiáng)對水價制定和水價調(diào)整的管理?？稍谒姓鞴懿块T設(shè)立用戶投訴中心，對企業(yè)侵害消費者利益的行為進(jìn)行糾正，對水質(zhì)不安全、水壓不夠等投訴反饋給企業(yè)，因施工或檢修需要停止供水的，應(yīng)通過媒體提前通知用戶。加強(qiáng)節(jié)水技術(shù)研究，指導(dǎo)企業(yè)、用戶節(jié)約用水。特別是干旱年份或干旱季節(jié)，協(xié)調(diào)各行業(yè)之間、地區(qū)之間的用水。對承包、拍賣、股份制等經(jīng)營形式進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，充當(dāng)公證人，確保有關(guān)各方信息公開透明等。

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