淺論我國(guó)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制

王冬平

一、國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督現(xiàn)狀

1.國(guó)家監(jiān)督國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)

原則上，全體公民是國(guó)有企業(yè)外部財(cái)務(wù)監(jiān)督的主體，是企業(yè)的所有者。但由于我國(guó)只規(guī)定全體公民作為一個(gè)整體對(duì)全部國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)擁有所有權(quán)，并沒有在具體操作上對(duì)這種所有權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，因此這個(gè)主體只能是一個(gè)概念上的主體，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體實(shí)際上是模糊的的，它無法真正作為外部財(cái)務(wù)監(jiān)督的實(shí)際主體行使監(jiān)督權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中，目前代表所有者（全國(guó)人民）行使財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)的主要是國(guó)務(wù)院下設(shè)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)來行使。從這幾年的實(shí)踐中看出，國(guó)務(wù)院下設(shè)的國(guó)資委在進(jìn)行監(jiān)督時(shí)卻顯得力不從心，他們集行政管理、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)于一身，彈性很大，在權(quán)力行使過程中易產(chǎn)生尋租行為。

2.市場(chǎng)的監(jiān)督是各種監(jiān)督機(jī)制中最重要的一種方式

市場(chǎng)通過社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來監(jiān)督國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)運(yùn)行。然而，我國(guó)民間審計(jì)機(jī)構(gòu)很大程度上缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性，在審計(jì)過程中，來自行政部門的控制和影響讓民間審計(jì)機(jī)構(gòu)不能正常運(yùn)作。而且，民間審計(jì)機(jī)構(gòu)本身因激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境容易違規(guī)操作，加上其規(guī)模不大、內(nèi)部員工的素質(zhì)不高，在執(zhí)業(yè)過程中經(jīng)常因技術(shù)的或道德的原因而違背客觀、公正的原則。

國(guó)有企業(yè)大多進(jìn)入了資本市場(chǎng)，現(xiàn)實(shí)中國(guó)有上市公司粉飾財(cái)務(wù)報(bào)告的行為大量存在，造成這種現(xiàn)象的出現(xiàn)是由于證券監(jiān)管制度的不健全和中介機(jī)構(gòu)中立性、公正性不強(qiáng)。我們知道擁有一個(gè)成熟的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)對(duì)資源的合理配置能起到很大的促進(jìn)作用，可是我國(guó)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)起步較晚，一系列的法律法規(guī)還有待制定與完善，這對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)督工作的負(fù)面影響不可小覷。

3.國(guó)有企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督

內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的第一層次是會(huì)計(jì)人員自我監(jiān)督，但事實(shí)上會(huì)計(jì)人員是被本單位的最高行政人員（即經(jīng)理人員）管理的，讓這些是被管理者的會(huì)計(jì)人員去監(jiān)督管理者，不但邏輯上違背了管理的基本原則，而且現(xiàn)實(shí)中也是不可行的。其主要表現(xiàn)在：企業(yè)資金的流動(dòng)走向與資金成本控制脫節(jié)，財(cái)務(wù)行為前缺乏控制，并且企業(yè)的投資決策時(shí)隨意性大，經(jīng)營(yíng)者財(cái)務(wù)監(jiān)督相互制約機(jī)制弱化。內(nèi)部獨(dú)立機(jī)構(gòu)監(jiān)督各職能部門是內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的第二層次，主要審計(jì)的是會(huì)計(jì)部門的工作情況。但目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置體系是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)向經(jīng)理人員負(fù)責(zé)，并報(bào)告工作。同前所述一致，作為被管理者的審計(jì)人員在實(shí)際工作中履行監(jiān)督管理者職能的可能性微乎其微。第三層次是監(jiān)事會(huì)，監(jiān)事會(huì)應(yīng)該監(jiān)督整個(gè)企業(yè)的財(cái)務(wù)運(yùn)行。但目前董事、經(jīng)理人員與監(jiān)事同由作大股東的政府任命，現(xiàn)實(shí)中監(jiān)事會(huì)反而受董事會(huì)制約。監(jiān)事的工資以及活動(dòng)經(jīng)費(fèi)都是由企業(yè)管理層支付，而且監(jiān)事自身往往不擁有股份，只是象征性地履行職責(zé)，因此，董事會(huì)經(jīng)常控制監(jiān)事會(huì)，導(dǎo)致監(jiān)事會(huì)權(quán)力架空，形同虛設(shè)。第四層次是職工的監(jiān)督，職工監(jiān)督具有監(jiān)督面廣的優(yōu)點(diǎn)。但目前國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的工會(huì)制度并沒有得到真正的貫徹落實(shí)，許多制度形同虛設(shè)。

二、加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督的措施

1.股東所有權(quán)應(yīng)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分離開來

股東所有權(quán)享有企業(yè)的剩余收益分配權(quán)，選擇企業(yè)管理者與決定企業(yè)發(fā)展有關(guān)的重大事項(xiàng)等權(quán)利。但股東不能對(duì)法人財(cái)產(chǎn)中屬于自己的部分進(jìn)行支配，也不能直接干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。長(zhǎng)期以來，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體模糊虛置、產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，造成國(guó)有資產(chǎn)空有所有者，卻無人對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的減損負(fù)責(zé)的局面。要使國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮實(shí)效，就必須解決股東缺位的問題。主要措施有如下幾個(gè)方面：從產(chǎn)權(quán)著手，理順各層委托代理關(guān)系，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，國(guó)有資產(chǎn)的最終所有者是全體公民，我們就應(yīng)尋找能夠代表公民利益的監(jiān)督者，按現(xiàn)行的方式我們是在國(guó)務(wù)院下設(shè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，從第一層委托代理關(guān)系來說，政府也是受托者，讓第一層的受托者來監(jiān)督第二層受托者顯然是效率極低。應(yīng)在全國(guó)人民代表大會(huì)下設(shè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，直接對(duì)人代會(huì)負(fù)責(zé)，并報(bào)告工作。而在全國(guó)人民代表大會(huì)下設(shè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)是一個(gè)獨(dú)立性很強(qiáng)的非政府組織，可以更好地監(jiān)督政府的行為，并接受人大代表的質(zhì)詢。該組織由專家學(xué)者、人大代表、中介機(jī)構(gòu)人員組成，獨(dú)立性、權(quán)威性強(qiáng)，這樣第一是越過了第一層的委托代理關(guān)系直接對(duì)國(guó)有資產(chǎn)行使股東權(quán)利，第二是將國(guó)有資產(chǎn)的各方面情況公開化、透明化，并解決了因政府不作為而引起的低效率。其次，在全國(guó)人民代表大會(huì)下設(shè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)作為股東直接向各國(guó)有企業(yè)派出股東代表，政府不對(duì)企業(yè)管理人員進(jìn)行行政任命，企業(yè)管理層的產(chǎn)生遵照股東會(huì)、董事會(huì)的決議。這樣，股東代表與企業(yè)管理人員之間割斷了利益聯(lián)系，才能形成真正的監(jiān)督關(guān)系。

2.從市場(chǎng)監(jiān)督角度進(jìn)行制度設(shè)計(jì)

根據(jù)目前存在的問題，應(yīng)完善目前的CPA中介機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)執(zhí)業(yè)的技術(shù)水平，對(duì)各大中小事務(wù)所進(jìn)行整頓、清理，將事務(wù)所與政府部門及相關(guān)利益單位的關(guān)系進(jìn)行脫鉤，降低行政色彩，維護(hù)事務(wù)所的獨(dú)立性與權(quán)威性。由于中介機(jī)構(gòu)是通過財(cái)務(wù)審計(jì)服務(wù)來進(jìn)行盈利的社會(huì)組織，在執(zhí)業(yè)過程中，難免會(huì)因利益驅(qū)動(dòng)而違背財(cái)務(wù)原則，所以同樣建議在人代會(huì)下設(shè)獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)的中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督委員會(huì)，有權(quán)對(duì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期與不定期的檢查，對(duì)違規(guī)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰，甚至取消其執(zhí)業(yè)資格，行使監(jiān)督權(quán)，加大中介機(jī)構(gòu)因主觀因素違規(guī)的成本，從而進(jìn)一步規(guī)范中介機(jī)構(gòu)服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保駕護(hù)航。

3.從國(guó)有企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督的角度進(jìn)行制度設(shè)計(jì)

我們認(rèn)為首先應(yīng)嚴(yán)格遵行董事不能兼任監(jiān)事、總經(jīng)理及其他管理職位。董事會(huì)成員雖然擁有決策權(quán)，但必須向監(jiān)事會(huì)通報(bào)工作。同時(shí)改組目前的董事會(huì)，吸收專家學(xué)者、職工代表進(jìn)入董事會(huì)，堅(jiān)決執(zhí)行獨(dú)立董事的相關(guān)規(guī)定，以保護(hù)中小投資者的利益。企業(yè)每年按當(dāng)年?duì)I業(yè)收入的一定比例來提取基金作為監(jiān)事會(huì)成員的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。這樣就從根源上掐斷了監(jiān)事會(huì)依賴于董事會(huì)和管理人員的局面，保證了監(jiān)事的獨(dú)立性，保證了監(jiān)事會(huì)不被企業(yè)權(quán)力機(jī)構(gòu)架空的命運(yùn)。

同時(shí)，改變目前內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，劃歸監(jiān)事會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，其業(yè)績(jī)也由監(jiān)事會(huì)評(píng)定。具體而言，首先國(guó)有企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督要實(shí)施會(huì)計(jì)直接負(fù)責(zé)制，確保會(huì)計(jì)信息的客觀性與真實(shí)性。在公司內(nèi)部分別設(shè)立財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)部門實(shí)行財(cái)務(wù)職能與會(huì)計(jì)職能的分離。財(cái)務(wù)部門對(duì)經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)，發(fā)揮投資決策、收益分配、對(duì)客戶信用評(píng)估控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等理財(cái)職能；會(huì)計(jì)部門則直接由監(jiān)事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行財(cái)務(wù)核算，會(huì)計(jì)賬簿保管、財(cái)務(wù)報(bào)表的編寫，最終對(duì)全體股東負(fù)責(zé)，同時(shí)審計(jì)部門由監(jiān)事會(huì)任命，并代表監(jiān)事會(huì)行使對(duì)企業(yè)內(nèi)部權(quán)力機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的結(jié)算、核算及從事前到事后的全程財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督。通過相互制約，監(jiān)督被監(jiān)督的關(guān)系形成互不干涉，彼此合作，各負(fù)其責(zé)的法人治理結(jié)構(gòu)，保證股份制經(jīng)濟(jì)組織的正常運(yùn)作。

加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的目的是為了更好地發(fā)揮激勵(lì)的效應(yīng)，也只有強(qiáng)大的監(jiān)督機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)壓力，激勵(lì)的功能才能得到更加充分的發(fā)揮。而要做到這一點(diǎn)，全方位的構(gòu)筑國(guó)有企業(yè)國(guó)家監(jiān)督和市場(chǎng)社會(huì)監(jiān)督、企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督三位一體的財(cái)務(wù)監(jiān)督體系才能真正解決財(cái)務(wù)監(jiān)督不足、缺位，確保國(guó)有企業(yè)改革的順利實(shí)施，才能使國(guó)有企業(yè)健康順利地發(fā)展。