漁船“雙控”制度成效研究

歐煥康 ，虞聰達(dá)

(1.浙江海洋學(xué)院水產(chǎn)學(xué)院，浙江舟山 316004；2.嵊泗縣海洋與漁業(yè)局，浙江嵊泗 202450)

盡管我國海洋捕撈產(chǎn)量保持著持續(xù)快速增長的勢頭，但是從20世紀(jì)70年代開始，近海傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)魚類資源隨著海洋捕撈能力的不斷提高而持續(xù)衰退甚至面臨枯竭。為了有效地解決漁業(yè)資源衰退與保持海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題，漁業(yè)生物學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)科領(lǐng)域的專家在實(shí)踐中不斷總結(jié)、積累經(jīng)驗(yàn)，通過大量的理論分析，提出了許多解決方案，政府部門制定了許多控制捕撈強(qiáng)度、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源的管理措施。特別是在1987年以后，為了控制捕撈強(qiáng)度，國家出臺了“雙控”政策，在2002年以后更是大量制定了強(qiáng)制性控制海洋捕撈漁船的管理措施和減船指標(biāo)，以限制海洋捕撈漁船的數(shù)量和功率。但是，漁業(yè)管理的實(shí)際效果并不理想。究竟是什么因素造成我國漁業(yè)“雙控”制度難以奏效，傳統(tǒng)漁業(yè)資源久衰不振，如何有效解決上述問題，保持漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和傳統(tǒng)捕撈漁民的安居樂業(yè)，已成為新時期社會主義新漁村建設(shè)之中的當(dāng)務(wù)之急。

1 漁業(yè)“雙控”制度實(shí)施基本情況

針對捕撈漁船增長速度過快，漁業(yè)資源難以承受的狀況，國家為了控制捕撈強(qiáng)度，在實(shí)施捕撈許可制度的同時，實(shí)行捕撈漁船船網(wǎng)控制指標(biāo)制度。自1987年開始，國家對海洋捕撈漁船數(shù)量和功率實(shí)行總量控制制度，簡稱“雙控”制度。2003年，經(jīng)國務(wù)院同意，農(nóng)業(yè)部又下發(fā)了《2003-2010年海洋捕撈漁船控制制度實(shí)施意見》，要求到2010年底，全國海洋捕撈漁船數(shù)從2002年底的22.2萬艘減少到19.2萬艘，減船3.0萬艘；功率數(shù)減少10%。但實(shí)際效果卻并不理想，從2006年海洋漁船的普查資料統(tǒng)計(jì)分析，東海區(qū)實(shí)際擁有海洋捕撈機(jī)動漁船87 129艘，漁船數(shù)比“九五”期末減少2.1萬艘，但功率比“九五”期末增加112.5×104kW，平均年增長率4.54%[1]。“雙控”制度實(shí)施幾乎沒起到控制作用，作為雙控重要內(nèi)容的全國漁船功率總數(shù)不斷膨脹，以舟山為例，雖然船只數(shù)沒有增加，但從1980年到2005年漁船總馬力卻增加了4.46倍[2]。

2 漁業(yè)“雙控”制度失效原因分析

2.1 制約機(jī)制的缺失

“雙控”制度由于未能隨漁區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營體制機(jī)制的變化及時調(diào)整和完善相應(yīng)的配套政策，其運(yùn)作機(jī)制不健全，與之相配套的漁船管理和漁業(yè)捕撈許可管理制度不完善、不配套，缺乏有效的制約機(jī)制。在利益機(jī)制的驅(qū)動下，捕撈力量不斷增長，“雙控”制度難以取得預(yù)期效果。1986年全國漁船普查數(shù)為156 901艘，東海區(qū)為67 628艘，到2002年全國漁船普查結(jié)果，全國漁船已達(dá)222 390艘，增長了41.74%；東海區(qū)為73 281艘,增長了8.36%。這項(xiàng)在國家已經(jīng)幾次下達(dá)了具有行政強(qiáng)制性的“雙控”指標(biāo)的階段中，各地仍然毫無顧忌地拼命發(fā)展?jié)O船，其原因雖然有各種各樣，但漁區(qū)經(jīng)濟(jì)要素的內(nèi)在變化顯然是主要的。

2.2 “納規(guī)”現(xiàn)象的后果

漁船“雙控”制度實(shí)施的是對漁船總功率指標(biāo)的控制，雖然功率指標(biāo)是配給漁船的，但是漁船卻沒有漁船功率指標(biāo)基數(shù)限制，因而漁船“雙控”事實(shí)上成為了中央政府對地方政府的“雙控”，而作為“雙控”主體對象的漁民對“雙控”的權(quán)利和義務(wù)不清晰，因而導(dǎo)致“雙控”主要內(nèi)容的功率指標(biāo)控制不理想，對漁民長期來增船增功率的行為只能采取一次次“納規(guī)”的辦法，使之非法轉(zhuǎn)為合法，最終導(dǎo)致捕撈強(qiáng)度不斷膨脹。

2.3 “大機(jī)小標(biāo)”的惡果

“大機(jī)小標(biāo)”、船證不符現(xiàn)象大大削弱了漁業(yè)“雙控”政策的實(shí)效。船廠與柴油機(jī)廠雙方受利益驅(qū)動相互勾結(jié)，小功率主機(jī)銘牌代替大功率主機(jī)銘牌，已成為業(yè)界公開的秘密，這樣一來，主機(jī)功率總量控制就流于形式，最終導(dǎo)致漁業(yè)“雙控”政策失效。

2.4 捕撈許可的缺陷

現(xiàn)行漁業(yè)捕撈許可制度沒有對捕撈許可證申請人的性質(zhì)作實(shí)質(zhì)性的規(guī)定或限制，只要擁有合法的船網(wǎng)工具控制指標(biāo)和漁船，就可申請獲得捕撈許可證。由于沒有漁業(yè)捕撈準(zhǔn)入機(jī)制，大批的非漁勞力和非漁資本進(jìn)入海洋捕撈業(yè)，直接導(dǎo)致了海洋捕撈漁船和漁船功率數(shù)的居高不下。

2.5 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的貽害

目前的漁業(yè)管理還沒有完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，在管理的措施和方法上還沒有找到針對性很強(qiáng)，切合漁區(qū)實(shí)際，管理效果很好的辦法。因而產(chǎn)生當(dāng)前捕撈強(qiáng)度居高不下，主要經(jīng)濟(jì)魚類資源持續(xù)衰退，漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展難以為繼的現(xiàn)象。之所以產(chǎn)生這些問題，有對漁區(qū)情況調(diào)查不夠，理論研究不深入的原因，也有思想受到舊理念束縛，思想觀念更新不快的原因。

2.6 非漁勞力的影響

在影響漁業(yè)“雙控”制度失效的因素中，非漁勞力大量涌入捕撈業(yè)是最主要的原因。非漁勞力一般是指農(nóng)村剩余勞動力，本文所講的非漁勞力指的是外來的、原本不在漁區(qū)從事漁業(yè)生產(chǎn)，而今卻從事漁業(yè)捕撈生產(chǎn)的那部分勞動力。

1)非漁勞力下?；厩闆r

非漁勞力下海的人數(shù)在海洋捕撈業(yè)從業(yè)人員中占有很大的比例。這在2011年浙江省海洋捕撈勞動力分布情況表中可略見一斑，見表1。

表1 2011年浙江省海洋捕撈勞動力分市情況表Tab.1 Statement of marine fishing labor in diffferent cities of Zhejiang Province in 2011

非漁勞力下海主要原因：一是由于海洋捕撈業(yè)投入大、收益高、資金周轉(zhuǎn)快，近年來有大量社會資本投向海洋捕撈業(yè)，漁船逐步向外海、遠(yuǎn)洋發(fā)展，船只不斷大型化、鋼質(zhì)化，勞動力需求旺盛。二是改革開放以來，大量農(nóng)村勞動力從農(nóng)村流出，由于沒有建立海洋捕撈勞動力準(zhǔn)入制度，造成大批外來勞動力流入海洋捕撈行業(yè)。三是近年來國家實(shí)行漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策，一部分傳統(tǒng)漁民退出海洋捕撈業(yè)。但同時有大量的非漁資本投向海洋捕撈業(yè)，出現(xiàn)了一人一船甚至多船現(xiàn)象，因而非漁勞力將是相當(dāng)長一段時間內(nèi)海洋捕撈業(yè)的主要補(bǔ)充群體[3]。

2)非漁勞力下海對海洋捕撈業(yè)的影響

非漁勞力進(jìn)入海洋捕撈業(yè)是我國社會歷史發(fā)展的產(chǎn)物。改革開放以后，我們按照市場化的要求,對生產(chǎn)要素完全實(shí)行市場化配置，非漁勞力、非漁資本大量投入海洋捕撈業(yè)，尤其是非漁勞力大量進(jìn)入海洋捕撈業(yè)，將極大地充實(shí)和壯大海洋捕撈隊(duì)伍，促使?jié)O船不斷大型化、鋼質(zhì)化，漁船數(shù)量和捕撈力量大大增加，漁業(yè)生產(chǎn)發(fā)展迅猛，為海洋捕撈業(yè)繁榮發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，非漁勞力在海洋捕撈就業(yè)比重提高將大勢所趨。

以舟山市為例，全市漁村共有漁戶73 479戶，漁業(yè)人口208 897人，漁業(yè)專業(yè)勞動力80 438人，其中：傳統(tǒng)漁民仍從事捕撈的勞動力47 029人，占漁業(yè)專業(yè)勞動力的58.5%。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市非傳統(tǒng)海洋捕撈漁民20 083人，其中市外非傳統(tǒng)海洋捕撈漁民12 632人，占62.9%，市內(nèi)非傳統(tǒng)捕撈漁民7 451人，占37.1%。非傳統(tǒng)捕撈勞動力普遍進(jìn)入捕撈生產(chǎn)，目前已占全市捕撈總勞力的30%，并呈增加趨勢。

3)非漁勞力下海對漁業(yè)資源的影響

主要表現(xiàn)在漁船數(shù)量增加、捕撈強(qiáng)度加大，從而構(gòu)成對漁業(yè)資源的酷漁濫捕。以臺州市為例，全市海洋捕撈漁民58 852人，其中傳統(tǒng)捕撈漁民22 592人，占38.4%，非漁勞力36 260人，占61.6%。以拖網(wǎng)漁船為例，按平均每艘船8個人、180 kW計(jì)算，非漁勞力下海就是相當(dāng)于凈增漁船4 532艘，凈增漁船功率81.58×104kW，并相當(dāng)于每年凈增海洋捕撈產(chǎn)量70×104t。

從以上的數(shù)據(jù)可以看出，非漁勞力下海對漁業(yè)資源的殺傷力有多么巨大，如果能夠阻止非漁勞力下海或者設(shè)置漁業(yè)準(zhǔn)入門檻，這將大大保護(hù)我們當(dāng)前脆弱的漁業(yè)資源，能促使?jié)O業(yè)走上可持續(xù)發(fā)展的道路。據(jù)有關(guān)資料，遼寧、廣東等地非漁勞力所占海洋捕撈總勞力比例更是高達(dá)75%以上，由此可見，影響我國漁業(yè)資源興衰的實(shí)際癥結(jié)所在，我們應(yīng)該有的放矢，對癥下藥，才能使?jié)O船“雙控”指標(biāo)真正落實(shí)到位，確保漁業(yè)資源永續(xù)利用。

3 完善漁業(yè)“雙控”制度的幾點(diǎn)建議

3.1 建立漁業(yè)準(zhǔn)入制度，限制非漁勞力下海

漁業(yè)準(zhǔn)入制度是指為保護(hù)傳統(tǒng)漁民的合法權(quán)益和優(yōu)化漁業(yè)資源配置，規(guī)定漁業(yè)經(jīng)營者和從業(yè)者進(jìn)入特定海域和灘涂從事捕撈等生產(chǎn)活動所必須具備的條件而設(shè)立的制度。通過漁業(yè)準(zhǔn)入制度的建立，嚴(yán)格限制非漁勞力下海，主要是基于以下幾點(diǎn)考慮：一是傳統(tǒng)捕撈漁民世代從事漁業(yè)，沒有土地，這些漁民的生存發(fā)展高度依賴漁業(yè)，除了漁業(yè)以外沒有其他生活經(jīng)濟(jì)來源；二是傳統(tǒng)捕撈漁民是基層漁業(yè)村鎮(zhèn)的主要群體，他們不享受城鎮(zhèn)居民的就業(yè)、醫(yī)療、教育社保等方面福利；三是在經(jīng)濟(jì)上，傳統(tǒng)捕撈漁民從漁業(yè)上獲得的收益基本用于維持生計(jì)，不具備投資其他行業(yè)的資金能力；四是在就業(yè)選擇上，傳統(tǒng)捕撈漁民機(jī)會很少，專業(yè)技能的限制使其難以轉(zhuǎn)移到其他社會生產(chǎn)部門；五是傳統(tǒng)捕撈漁民作為弱勢捕撈群體，在現(xiàn)行漁業(yè)捕撈許可制度前提下，其公平利用漁業(yè)資源的權(quán)利容易受到無序捕撈競爭的損害，主張其基本的漁業(yè)權(quán)益需要予以特別的保障[4]。

建立我國漁業(yè)準(zhǔn)入制度，不僅保護(hù)了傳統(tǒng)漁民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，而且可以從源頭上控制捕撈強(qiáng)度，更好的保護(hù)漁業(yè)資源。同時，漁業(yè)準(zhǔn)入制度的建立不僅是對現(xiàn)行的漁業(yè)捕撈許可制度的進(jìn)一步完善和健全，也為我國今后確立真正意義上的漁業(yè)權(quán)制度奠定基礎(chǔ)[5]。

3.2 建立漁民社保制度，解除漁民后顧之憂

從經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的總體要求來看，我們在注重城市人口社會保障的同時，必須逐步建立健全有法律保障的漁業(yè)勞動者的社會保障機(jī)制，使失去工作能力和退出捕撈業(yè)的傳統(tǒng)漁民的生活和生存有保障。建立捕撈漁民生活保障制度，應(yīng)考慮漁民的特殊性，因?yàn)闈O民是靠購買商品維持生活，其生活費(fèi)用支出與城鎮(zhèn)居民相近而遠(yuǎn)高于農(nóng)民，應(yīng)建立類似于城鎮(zhèn)居民的最低生活保障制度[6]。此外，在建立保障機(jī)制的前提下，還應(yīng)推行漁民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、商業(yè)保險等作為補(bǔ)充。如果能夠建立健全漁民社保制度，則不斷泛濫的小型無證漁船就能杜絕，漁船“雙控”制度落實(shí)又有一可靠保證。

3.3 建立漁業(yè)權(quán)制度，促進(jìn)“雙控”落實(shí)到位

漁民因?yàn)閭鹘y(tǒng)謀生手段的需要，自然地享有使用公共水域的權(quán)利，即漁業(yè)權(quán)。為避免無秩序、無規(guī)則的使用方式對資源的破壞和公共利益的侵犯，保護(hù)世代以漁為生的特殊群體利益，法律應(yīng)規(guī)定主管機(jī)關(guān)須采取措施對公眾從事漁業(yè)活動的自由加以限制。漁民的權(quán)利，應(yīng)該得到法律全面的承認(rèn)和保護(hù)，而不是現(xiàn)在僅僅存在的行政保護(hù)[7]。漁業(yè)權(quán)的實(shí)施是事關(guān)漁業(yè)發(fā)展、漁民生存的一件大事，是漁業(yè)法律制度的一次重大調(diào)整，也將導(dǎo)致漁業(yè)管理制度的根本性改革，必將推進(jìn)新的漁業(yè)準(zhǔn)入制度的執(zhí)行[8]。所以漁業(yè)權(quán)制度確立后，漁業(yè)“雙控”制度就能更加順利地執(zhí)行到位。

3.4 完善漁船管理制度，強(qiáng)化漁船監(jiān)管能力

進(jìn)一步規(guī)范漁船和捕撈許可管理，明確漁業(yè)船舶的監(jiān)督管理制度，建立起較為完善的適應(yīng)新要求、具有中國特色的漁船管控體系制度。同時要進(jìn)一步加大漁業(yè)行政執(zhí)法力度，各部門要相互配合，要求管理環(huán)節(jié)相互銜接，防止出現(xiàn)管理漏洞[9]。要積極推進(jìn)漁船和柴油機(jī)標(biāo)準(zhǔn)化，對隨意生產(chǎn)標(biāo)注柴油機(jī)型號和功率的行為，要從源頭查起，嚴(yán)肅追究相關(guān)單位和人員的責(zé)任。要加強(qiáng)對漁船定點(diǎn)拆解點(diǎn)的監(jiān)管，進(jìn)一步完善漁船報廢拆解管理程序，建立拆解監(jiān)管責(zé)任制，避免新的“三無”漁船的產(chǎn)生。要加強(qiáng)漁船買賣和異地造船管理，嚴(yán)格審批程序，督促漁船及時辦理過戶登記手續(xù)，防止和減少出現(xiàn)套牌漁船，對違規(guī)建造漁船的修造企業(yè)，要嚴(yán)肅查處，堅(jiān)決遏制非法造船上升的勢頭[10]。

3.5 規(guī)范漁具漁法管理，減輕海洋捕撈壓力

漁船“雙控”的目的是為了減少捕撈強(qiáng)度，保護(hù)和合理利用漁業(yè)資源。所以采用選擇性漁具漁法也是確保漁船“雙控”效果的有效手段。因而必須盡快制訂捕撈漁具準(zhǔn)用目錄，通過政策調(diào)整和制度約束，逐步淘汰對漁業(yè)資源和生態(tài)破壞嚴(yán)重的作業(yè)方式。漁船“雙控”，不僅要控制漁船數(shù)量和功率，更要控制漁具漁法，否則，漁船“雙控”制度的實(shí)施只能事倍功半[11]。帆漲網(wǎng)作業(yè)、流網(wǎng)作業(yè)、刺網(wǎng)作業(yè)等就是很好的例子，網(wǎng)具數(shù)量今非昔比，捕撈強(qiáng)度逐年增加。

3.6 實(shí)施限額捕撈制度，控制捕撈漁獲總量

限額捕撈制度是一種產(chǎn)出控制制度，代表了現(xiàn)代漁業(yè)管理的發(fā)展趨勢，它實(shí)施對總漁獲量的分配辦法，能克服漁業(yè)資源共有性而產(chǎn)生的相互競爭的缺點(diǎn)，能從反向控制漁船的總數(shù)量和總功率。當(dāng)前需要組織力量加快漁業(yè)資源的調(diào)查與研究，掌握現(xiàn)有漁業(yè)資源總量和最大可捕量；研究建立符合國情的漁業(yè)捕撈配額分配方式；強(qiáng)化漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高漁業(yè)監(jiān)督管理能力；建立誠信機(jī)制，讓漁民如實(shí)上報漁獲量[12]。

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