推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的思考

沈 健

近年來，隨著農(nóng)村稅費、分稅制改革的發(fā)展和農(nóng)村綜合配套改革的不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政理財環(huán)境發(fā)生了重大變化，在逐漸淡出農(nóng)業(yè)稅收征管的同時，發(fā)展和服務企業(yè)，增強稅源經(jīng)濟，落實民生政策、發(fā)放涉農(nóng)補貼、貫徹財稅法令，治理財政內部管理，推進農(nóng)村城市化建設的職責逐步增強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨著新的形勢與任務。在新形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政如何更好地推進財政體制改革，創(chuàng)造性的開展工作，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府價值是財政改革和研究的一個重要課題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的基本情況

“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用區(qū)管”財政體制框架的建立。2009年，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，設立了區(qū)財政局鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分局。原主管鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟的工業(yè)公司，主管農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管辦，主管國有和行政事業(yè)單位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所合并成立區(qū)財政局鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分局。行政管理隸屬于區(qū)財政局。主要職能是認真貫徹黨和國家財經(jīng)方針政策；負責編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年度財政預算，監(jiān)督單位部門預算執(zhí)行、實行財政集中支付，統(tǒng)籌財政收支；編制年度財政決算，確保年度財政收支平衡；組織管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入和財政支出，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關經(jīng)濟活動決策和政策的制定；履行財政集中收付中心職能，負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政集中收付管理工作；負責政府采購年度預算的編制實施和管理工作；嚴格執(zhí)行涉農(nóng)補貼政策和負責農(nóng)村社會保障制度，做好資金的核實，發(fā)放和管理工作；負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性投資，融資項目資金和財務監(jiān)督管理，管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務，加強債務預警；負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建設項目跟蹤審計和財務管理，參與建設項目的論證、招投標、工程預決算審核等管理工作；負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有集體資產(chǎn)監(jiān)督管理；負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬國有集體企業(yè)的財務監(jiān)督，負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委、社區(qū)財務會計工作的監(jiān)督管理；負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內各單位的會計管理工作，依法監(jiān)督會計人員從業(yè)資格和會計信息質量等工作。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革所面臨的問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內設機構和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的配套問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革，賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政全部經(jīng)濟收、支、管、監(jiān)的大財政體系和職能。現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內設四機構的做法，只是強化了部分財政職能、沒有能完全做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的籌集、投資、分配的使用和生財、聚財、理財?shù)墓芾砩稀?/p>

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革的協(xié)調問題

近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革已加快了步伐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理如何和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內設機構相適應。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力可持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目標實現(xiàn)的矛盾問題

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革的逐步深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權得到了明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標是實現(xiàn)實力鄉(xiāng)鎮(zhèn)，優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)，幸福鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力如何保證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革與村級經(jīng)濟組織強大和農(nóng)民富裕問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)實力，如何使村級經(jīng)濟組織強大和農(nóng)民富裕的問題。

三、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革的幾點思考

1.按鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，進一步改革設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內設機構

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分局設立財政結算服務中心，國有集體資產(chǎn)管理中心，村賬鄉(xiāng)管代理中心，審計內控服務中心，零星稅源代征中心5大內設機構。財政結算服務中心承擔預算、決算、支付職能職責，控制支出，制定標準。設置有總預算崗位、單位預算崗位，預算專管員崗位、支付會計崗位，票證專管員崗位，檔案管理員崗位，信息系統(tǒng)維護員崗位。國有集體資產(chǎn)管理中心承擔國有集體監(jiān)督核算，投融資管理、會計管理、財政調研職責。設置國有集體資產(chǎn)核算崗位、企事業(yè)單位財務輔導崗位、投融資管理崗位。村賬鄉(xiāng)管代理中心負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級經(jīng)濟管理、核算和監(jiān)督職責。設農(nóng)村經(jīng)濟組織核算崗位，農(nóng)業(yè)資金專管員崗位、社會保障專管員崗位。審計內控服務中心主要負責內部控制制度的建立和執(zhí)行，基本建設和政府采購管理。設有建設項目和政府采購專管員崗位，財政監(jiān)督專管員崗位。零星稅源代征中心負責零星稅金的征收和協(xié)稅護稅，設有零星稅金的征收崗位、協(xié)稅護稅崗位。把財政管理、資產(chǎn)管理、村級經(jīng)濟管理、審計監(jiān)督管理、征稅管理分開，更好的實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能。

2.推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立內部控制、內部控制評價系統(tǒng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革以精簡機構、提高效能、加快建立行為規(guī)范，以運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的管理體制和運行機制為主。設立了黨政辦、組織宣傳辦、經(jīng)濟發(fā)展辦、城市建設和管理辦、社會事業(yè)辦、社會治安綜合治理辦6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關內設機構，分別對應鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中的部門預算和管理。深化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，設立了人力資源和社會保障服務中心、經(jīng)濟發(fā)展服務中心、城市建設和管理服務中心、社會事業(yè)服務中心、社會矛盾調處中心，分別對應鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中的行政事業(yè)單位核算和管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內設機構緊密相依。僅依靠財政內部控制制度是不能完全達到政府管理目的地。擴大建立全鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部控制制度。在全鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立內部控制、內部控制評價系統(tǒng)，貫穿鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有部門，以財政管理的理財，聚財，生財和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府富民、強鎮(zhèn)的目的相結合，提升政府價值。內部控制、評價制度應以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（政府）、人大（工會）、各部門（單位）、全體人員為組織架構，設置職責權限，人員編制，工作程序和相關要求，以發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、社會責任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化、資金活動、資產(chǎn)管理、全面預算、合同管理、財務報告、擔保業(yè)務、城市建設和管理、社會事業(yè)、社會矛盾調處等制度為核心，聘請法律、會計師事務所建立和完善。

3.強化國有集體資產(chǎn)管理，促進國有集體資產(chǎn)保值增值，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力做出保證，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供保證

當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的主要來源為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬企業(yè)上交稅金的分稅收入，隨著農(nóng)村城市化進程的不斷推進，招商引資的勢頭將有所減緩。分稅收入將穩(wěn)定在一定水平。加強國有集體資產(chǎn)管理，促進資產(chǎn)收益和投資收益將顯得越來越重要。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)實業(yè)總公司為基礎，按現(xiàn)代企業(yè)制度，把實業(yè)總公司建設成獨立核算，自負盈虧的公司。實業(yè)公司主要作為全鎮(zhèn)集體資產(chǎn)經(jīng)營管理、全鎮(zhèn)的籌資、投資管理的母公司。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實業(yè)公司全資投資成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資公司，置業(yè)公司，物業(yè)公司，農(nóng)業(yè)公司，高新技術公司，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實業(yè)公司在獲取投資收益后，上交鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政投資股利。投資公司主要控股小額貸款公司，同時承擔政府融資平臺。通過小額貸款對全鎮(zhèn)范圍內企業(yè)進行融資貸款。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內有發(fā)展前途、盈利較高的企業(yè)進行投資，獲取投資收益。在未來5年內爭取控股、指導在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的1家公司上市。置業(yè)公司主要配合農(nóng)村城市現(xiàn)代化建設，規(guī)范農(nóng)村拆遷，農(nóng)村安置房建設，按現(xiàn)代企業(yè)制度進行運作。物業(yè)公司主要是服務鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍安置房和商品房的售后物業(yè)服務。農(nóng)業(yè)公司主要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的農(nóng)民，農(nóng)產(chǎn)品，采取公司加農(nóng)戶的方式，推進農(nóng)村、農(nóng)業(yè)改革。高新技術公司主要是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內企業(yè)引進、消化、吸收高新技術。國有集體資產(chǎn)公司必須以現(xiàn)代企業(yè)制度為管理標準，以盈利為目的，以股權、股利為管理和支付紐帶，實行獨立核算，自負盈虧。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立轉移支付制度和再分配制度

隨著農(nóng)村城市化建設的發(fā)展，農(nóng)村土地資源越來越少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理中要建立土地凈收益轉移支付制度。把土地凈收益轉移支付到各村村級經(jīng)濟組織，實現(xiàn)強村目的。同時，各村經(jīng)濟組織按農(nóng)村股份制改革要求，用土地金為股權設立獨立核算、自負盈虧的法人公司。全體農(nóng)民就是全體股民。聯(lián)手或依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)實業(yè)總公司、投資公司、置業(yè)公司、農(nóng)業(yè)公司、物管公司、高新技術公司獲取投資收益，分配投資收益。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在財力有贏余時，可按農(nóng)民（股民）名單進行全部村民（股民）再次分配，實現(xiàn)富民的目的。

總之，只有不斷推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革，在資金的籌集、投資、分配的使用和生財、聚財、理財?shù)墓芾砩蟿?chuàng)造性的開展工作，才能提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府價值，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鞏固基層政權，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展。