以法律視角看小產(chǎn)權(quán)房買賣協(xié)議之效力——寫在國家14部委制定小產(chǎn)權(quán)房清理整治方案之前

郭冬梅

購房，是居民生活中的一件大事，特別是在房?jī)r(jià)飛漲的今天，居民購房所應(yīng)注意的相關(guān)的法律問題，更牽動(dòng)著廣大居民的神經(jīng)?，F(xiàn)在，在房地產(chǎn)買賣市場(chǎng)，流行著房屋“大產(chǎn)權(quán)”與“小產(chǎn)權(quán)”的說法，特別是小產(chǎn)權(quán)房買賣協(xié)議的效力如何去界定，國家14部委正在制定小產(chǎn)權(quán)房清理整治方案，此前撰寫此文，以期達(dá)到建言獻(xiàn)策之目的。

一、小產(chǎn)權(quán)房問題的由來

（一）小產(chǎn)權(quán)房的含義

小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村集體所有的土地上建造，僅有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會(huì)的蓋章以證明其權(quán)屬，并沒有國家房屋土地管理部門蓋章確認(rèn)，沒有國家所發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，這種房屋即小產(chǎn)權(quán)房屋。又稱為“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”房。事實(shí)上房屋產(chǎn)權(quán)本無大小之分，小產(chǎn)權(quán)房，是人們用于區(qū)分在國有土地之上建立的房屋和在集體土地上建立的房屋時(shí)而進(jìn)行的一個(gè)描述。小產(chǎn)權(quán)房只是一種社會(huì)現(xiàn)象，并非法律概念。簡(jiǎn)言之，國家發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫大產(chǎn)權(quán)，而小產(chǎn)權(quán)房，國家并不發(fā)產(chǎn)權(quán)證，僅有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會(huì)的蓋章以證明其權(quán)屬，甚至沒有任何證書而只有當(dāng)事人之間的買賣協(xié)議。

（二）問題由來

小產(chǎn)權(quán)房問題由來已久，自上世紀(jì)90年代啟動(dòng)房改，城市人有了所有權(quán)屬于自己的房子。城市化和生活水平提高，產(chǎn)生了對(duì)房屋這種生活必需品的剛性需求，大規(guī)模的房地產(chǎn)開發(fā)成為可能。在誘人的利益面前，精明的商人開始覬覦城中村和城郊結(jié)合部的，屬另類土地權(quán)屬，不允許進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，不是出讓的國有土地——集體土地。

起初是村委會(huì)給農(nóng)民集中蓋房和建農(nóng)民公寓時(shí)，把多余的房子私下賣掉。但很快人們發(fā)現(xiàn)，除了建設(shè)費(fèi)用外，小產(chǎn)權(quán)房沒有其他任何成本，利潤(rùn)豐厚。結(jié)果，在城市周邊由點(diǎn)到面像滾雪球般變大，成為少數(shù)人用來攫取暴利的工具。十多年間，愈演愈烈，供需兩旺，這就是所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”。

二、小產(chǎn)權(quán)房的特點(diǎn)

目前我國小產(chǎn)權(quán)房占的土地面積有66億平方米；北京的小產(chǎn)權(quán)房大概占整個(gè)本地市場(chǎng)的18%左右；西安估計(jì)已經(jīng)占到25%到30%，深圳的小產(chǎn)權(quán)房可能占全市住宅總量近一半。目前為止，中央和地方政府出臺(tái)的各項(xiàng)針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的政策沒有取得預(yù)期的效果，市場(chǎng)上仍有許多小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目正在進(jìn)行建設(shè)和交易。概括起來，小產(chǎn)權(quán)房具有以下特點(diǎn)：

（一）集體土地建設(shè)的房屋

“小產(chǎn)權(quán)房”最重要的特點(diǎn)就是在集體土地上開發(fā)的房屋，我國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，如果要在農(nóng)村集體土地上進(jìn)行商品房開發(fā)并公開向社會(huì)銷售，必須先經(jīng)國家征收，把集體土地變性，成為國有土地，再出讓給開發(fā)商，開發(fā)商向國家交納土地出讓金等稅費(fèi)后，才能進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

（二）沒有“五證”

商品房公開出售，應(yīng)“五證”齊全，即國有土地使用證、規(guī)劃許可證、規(guī)劃工程許可證、施工許可證、商品房預(yù)（銷）售許可證。而“小產(chǎn)權(quán)房”由于缺乏國有土地使用證，也就談不上規(guī)劃許可證等“四證”。

（三）價(jià)格便宜

“小產(chǎn)權(quán)房”好賣，最主要的是其售價(jià)相對(duì)便宜，往往只有同類商品房的1/3至1/2。2011年3月9日，自內(nèi)蒙古呼和浩特市房產(chǎn)管理局官方網(wǎng)站上了解，今年1月份呼和浩特新建商品房銷售平均價(jià)格達(dá)到每平方米5520元，“小產(chǎn)權(quán)房”的平均價(jià)格只有每平方米2800元左右。

（四）無法進(jìn)行房屋登記，辦理房屋所有權(quán)證

城市居民購買“小產(chǎn)權(quán)房”，無法在房屋登記機(jī)構(gòu)辦理房屋登記，領(lǐng)取房屋所有權(quán)證書。

（五）開發(fā)違規(guī)較多

開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”，大多是村或無開發(fā)資質(zhì)的公司自己開發(fā)，有的是建設(shè)公司開發(fā)，也有的是一些單位或個(gè)人參與開發(fā)，缺乏開發(fā)的必備資質(zhì)。

三、小產(chǎn)權(quán)房買賣協(xié)議之效力的審判分岐

（一）無效判決的典型案例——小產(chǎn)權(quán)房買賣協(xié)議的效力法院認(rèn)定無效的較為普遍

李玉蘭夫婦在2002年7月以4.5萬元，從北京通州宋莊村民手里購買了一處閑置宅基地房。但在2007年7月，李玉蘭夫婦收到了通州區(qū)人民法院的一審判決書。判定李玉蘭和村民簽訂的房屋買賣合同無效，責(zé)令他們?cè)谂袥Q生效90天內(nèi)騰退房屋。理由是李玉蘭的身份是城市居民，依法不得買賣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的住房。

此案判決引起媒體、學(xué)界及普通民眾的廣泛關(guān)注，使得小產(chǎn)權(quán)房成為2007年度以及之后熱度不減的名詞。李玉蘭一審敗訴后，賣房村民似乎覺察到有利可圖。隨后，已有五六十位畫家接到房主的收房告知。

（二）有效判決的典型案例

2005年12月，農(nóng)村戶口的王強(qiáng)在舊村改造時(shí)，得到兩套樓房，就將其中的一套賣給了城鎮(zhèn)戶口的孫林。房子賣了以后，當(dāng)?shù)氐姆績(jī)r(jià)一路飆升。2008年4月，王強(qiáng)以國家禁止城市居民購買農(nóng)民房屋，且孫林是城市居民，故房屋轉(zhuǎn)讓合同屬于無效合同為由，起訴要求法院確認(rèn)雙方簽訂的房屋轉(zhuǎn)讓合同無效，讓孫林騰房。

在本案中，王強(qiáng)與孫林在簽訂的《房屋轉(zhuǎn)讓合同》中明確寫明“本房屋屬于小產(chǎn)權(quán)房屋”，對(duì)于這一事實(shí)，雙方均明知，不存在欺詐或者重大誤解的情形。另外，雙方對(duì)于買賣房屋一事，是自愿進(jìn)行，沒有任何脅迫或者乘人之危的情形。而且，王強(qiáng)從村委會(huì)買房時(shí)花費(fèi)11.6萬元，幾天后王強(qiáng)就以13.5萬元轉(zhuǎn)賣給孫林，王強(qiáng)獲利近2萬元。因此，雙方之間的交易也是公平的。另外，該村村委會(huì)、黨支部?jī)晌嘧訉?duì)于村民出售拆遷所得的小產(chǎn)權(quán)樓房并沒有作出禁止性規(guī)定，表示不予干涉。也就是說，雙方買賣房屋的行為沒有損害國家、集體或者第三人的利益。因此法院判決雙方的《房屋轉(zhuǎn)讓合同》有效。一審宣判后，王強(qiáng)不服，提出上訴。二審法院經(jīng)審理后，判決駁回上訴，維持原判。

可見針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房買賣合同的效力問題，司法實(shí)踐中各地法院的作法存在很大差異。但以無效判決居多。

四、梳理我國對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的相關(guān)規(guī)定

（一）限制集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的規(guī)定來自土地管理法

該法在最初是允許城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民取得集體土地使用權(quán)進(jìn)行住宅建設(shè)的。1986年的《中華人民共和國土地管理法》第41條規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)?！?/p>

（二）不準(zhǔn)城鎮(zhèn)戶口的居民建造或購買“小產(chǎn)權(quán)房”

起始于1999年，即1998年《土地管理法》第二次修訂（1999年元旦起施行），增加第四十三條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”的新規(guī)定，還新增加了第六十三條，即規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。國務(wù)院辦公廳明文禁止城鎮(zhèn)戶口的居民建造和購買“小產(chǎn)權(quán)房”，起始于1999年5月6日——《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)[1999]39號(hào)文件）。

由此可見，法律不允許城鎮(zhèn)戶口的居民建造和購買“小產(chǎn)權(quán)房”，起始于1999年元旦。

五、解決小產(chǎn)權(quán)房問題的對(duì)策

（一）對(duì)現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房分類處理，不可一律強(qiáng)行拆除

1.應(yīng)將中低收入者購買的或已建未售的普通小產(chǎn)權(quán)房納入保障性住房的行列

伴隨城市化的快速發(fā)展，城市人口的快速增長(zhǎng)，近年來住房需求也日益增大，解決城鎮(zhèn)居民住房問題成為政府的重要任務(wù)之一。部分城鎮(zhèn)中低收入居民，甘愿冒險(xiǎn)購買小產(chǎn)權(quán)房。中低收入者購買的或已建未售的普通小產(chǎn)權(quán)房的存在一方面可以緩解高房?jī)r(jià)，抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)，另一方面可以保障部分城鎮(zhèn)中低收入居民的住房利益，有助于實(shí)現(xiàn)十七大報(bào)告提出的“住有所居”。購買者在補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)后，可以發(fā)放房屋產(chǎn)權(quán)證，使其享有類似經(jīng)濟(jì)適用房購買者的有限產(chǎn)權(quán)。

2.強(qiáng)行拆除已建已售或已建未售的奢侈型、嚴(yán)重占用耕地及存在安全隱患的小產(chǎn)權(quán)房

那些嚴(yán)重占用耕地，破壞生態(tài)環(huán)境，存在安全隱患以及城市富人修建的奢侈型小產(chǎn)權(quán)房一方面損害了國家對(duì)土地合理利用的宏觀調(diào)控政策，另一方面違法亂占、濫用土地，尤其是耕地，損害了法律的權(quán)威性，在社會(huì)上產(chǎn)生不良影響，因此該類小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)強(qiáng)行拆除。

（二）制定相關(guān)措施，制止小產(chǎn)權(quán)房的進(jìn)一步蔓延

小產(chǎn)權(quán)房“不可能合法化”，小產(chǎn)權(quán)房治理將越來越嚴(yán)厲。

小產(chǎn)權(quán)房存在諸多危害，不僅威脅我國18億畝耕地的警戒線，而且還容易滋生腐敗，造成經(jīng)濟(jì)資源浪費(fèi)，因此應(yīng)從以下幾方面制止小產(chǎn)權(quán)房的進(jìn)一步蔓延。

1.應(yīng)采取措施抑制房?jī)r(jià)進(jìn)一步上漲

2.調(diào)整城市房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)，降低租金

3.擴(kuò)大保障性住房覆蓋面

（三）修訂《土地管理法》，保障農(nóng)民利益

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》集體土地只有先被征收為國有以后，才能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。這表明了集體土地和國有土地在土地市場(chǎng)中的不同地位，這種城鄉(xiāng)分割的二元土地制度是導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生與發(fā)展的根本原因。因此實(shí)踐中建議我國修改《土地管理法》“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地“同價(jià)同權(quán)”。

總之，依照現(xiàn)行法律，小產(chǎn)權(quán)是不合法的。法治社會(huì)，當(dāng)然應(yīng)該依法辦事，但合法性以合理性為基礎(chǔ)。對(duì)待小產(chǎn)權(quán)房需要“大智慧”，宜廣開言路，多尋對(duì)策，以求社會(huì)有序和諧發(fā)展。