犯罪被害人國家補償機構(gòu)的設(shè)置

■何兆美 劉尊興

國家補償機構(gòu)設(shè)置，事關(guān)補償工作的有序開展。目前，在理論界，公安機關(guān)、法院、檢察院、司法行政機關(guān)、民政機關(guān)、政法委等都是國家補償機構(gòu)的“候選”機關(guān)。作者考察國外補償機關(guān)的運行情況，借鑒我國臺灣、香港的開展補償經(jīng)驗，結(jié)合各“候選”機關(guān)的職能，權(quán)衡其利弊，建議在政法委內(nèi)設(shè)置犯罪被害人國家補償委員會開展犯罪被害人的補償工作。

一、國外相關(guān)國家補償機構(gòu)設(shè)置的概況

由于各國國情不同，司法制度存在差異，國外相關(guān)國家補償機構(gòu)的設(shè)置，大致分為三種模式。第一種模式為不專門設(shè)立救濟決定和管理機關(guān)，由現(xiàn)有機關(guān)行使該職能。如日本的地方公安委員會。第二種模式為設(shè)立專門機關(guān)管理。例如，英國的刑事?lián)p害補償委員會。第三種模式為在現(xiàn)有機關(guān)內(nèi)部設(shè)立部門進(jìn)行管理。例如，法國在法院內(nèi)部設(shè)置暴力犯罪被害人補償委員會。韓國在地方檢察廳內(nèi)設(shè)立刑事被害人救助審議會。美國在聯(lián)邦司法部內(nèi)設(shè)立刑事被害人署。由于各國刑事司法制度的差異，導(dǎo)致補償機構(gòu)呈現(xiàn)不同的模式，有的采取獨立設(shè)置模式，有的則采取司法機關(guān)裁決的模式。例如：英國設(shè)立刑事被害人補償局，負(fù)責(zé)補償案件的審核以及補償金的核發(fā)。美國聯(lián)邦司法部下設(shè)置刑事被害人補償署負(fù)責(zé)被害人的補償事務(wù)。在各州，則規(guī)定不一，多數(shù)州設(shè)立類似聯(lián)邦被害人補償署的機構(gòu)，其他州則分屬法院、監(jiān)察局或勞工局等部門管轄。在德國，有權(quán)申請救濟的人向聯(lián)邦提出救濟請求。負(fù)責(zé)處理救濟請求的是各州設(shè)立于社會保險福利部門的地區(qū)救濟局。（《被害人補償法》第6條第1款）。法國的救濟金支付機關(guān)是“恐怖活動及其他犯罪被害人補償基金管理委員會”。委員會的委員由司法部和財政部任命。在被害人申請救濟的情況下，基金管理委員會就是被告。補償委員會裁決應(yīng)予救濟的，基金管理委員會應(yīng)當(dāng)在收到裁判書一個月內(nèi)支付救濟金。韓國，裁定機關(guān)是地方法院和地方檢察院設(shè)置的犯罪被害人救助會，他們負(fù)責(zé)補償決定的相關(guān)事務(wù)。菲律賓，國家補償機構(gòu)設(shè)立由司法部設(shè)委員會，由中央政府秘書長任命委員。印度的泰米納德邦，在地區(qū)和市設(shè)置了由警察和警察官等組成的被害人支援委員會。在日本，日本《犯罪被害人等給付金支付法》第10條規(guī)定，犯罪被害人申請給付金的，應(yīng)依國家公安委員會規(guī)則的規(guī)定，向其住所地管轄之都道府縣公安委員會申請。

二、中國香港、臺灣地區(qū)補償機構(gòu)設(shè)置及運行

我國臺灣，被害人補償?shù)牟枚C關(guān)是地方法院及其分院檢察署設(shè)立的犯罪被害人補償審議會，掌理補償之決定及其他事務(wù)。高等法院及其分院檢察署設(shè)犯罪被害人補償復(fù)議委員會，就有關(guān)犯罪被害人救濟事務(wù)指揮監(jiān)督審議委員會，并受理不服審議委員會決定之復(fù)議事件，徑行決定事件復(fù)議委員會及審議委員會均設(shè)立主任委員1人，分別由高等法院或其分院檢察署檢察長、地方法院或及其分院檢察署檢察長兼任；委員6至10人，由檢察長遴選檢察官及其他具有法律、醫(yī)學(xué)或相關(guān)專業(yè)知識的人士，報臺灣地區(qū)“法務(wù)部”核定后聘請其兼任；職員由檢察署中的在職人員兼任。我國香港是由犯罪被害人補償委員會的行政委員會來進(jìn)行裁定，委員由行政長官任命。

三、國內(nèi)學(xué)者關(guān)于設(shè)立補償機構(gòu)的觀點及理由

在我國，公安機關(guān)、法院、檢察院、司法行政機關(guān)、民政機關(guān)、政法委等都是補償機構(gòu)的“候選”單位。目前大多數(shù)學(xué)者傾向于由法院行使補償?shù)牟枚?quán)。其主要理由是：一是法院是刑事案件的最終裁判機關(guān)，它使案件有了最終結(jié)果，已確立了被害人。案件在公安機關(guān)、檢察院時，因為沒有最終的處理結(jié)果，被害人的構(gòu)成尚未定論；二是法院審判人員熟悉案情便于確定補償數(shù)額；三是審判機關(guān)有審級設(shè)置，可采取兩審終審制，有利于對裁定的監(jiān)督。有人提出，對已偵破并已審結(jié)的刑事案件，被害人遺屬應(yīng)向案件審理的終審法院提出申請。對于公安機關(guān)已經(jīng)立案但尚未偵破的，或已破案但嫌疑犯尚未抓獲的案件，被害人或遺屬應(yīng)向偵查案件的公安機關(guān)提出申請。有的則傾向于將專門機關(guān)設(shè)在檢察院。即在人民檢察院內(nèi)設(shè)一個專門的補償委員會。其理由是，符合檢察機關(guān)法律監(jiān)督地位，此乃其一；其二，補償金額的確定并非法律爭議，不是必須由法院裁決；其三，檢察機關(guān)的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系可以為申請人申請復(fù)議提供有效救濟途徑。有的認(rèn)為國家補償機構(gòu)應(yīng)當(dāng)是國家民政機關(guān)。其理由是：民政機關(guān)作為我國管理此類補償性的行政機關(guān)，具有豐富的救濟工作經(jīng)驗，實踐中能夠?qū)Ρ缓θ说难a償范圍和補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行把握。由民政機關(guān)直接對被害人的補償作出裁定并兌付，有利于盡早幫助被害人擺脫困境，撫慰被害人創(chuàng)傷的心靈。另外也有人提出由司法行政機關(guān)管理。還有學(xué)者認(rèn)為補償機構(gòu)應(yīng)設(shè)置在社會治安綜合治理委員會為宜。作為一個信息樞紐和綜合協(xié)調(diào)部門，社會治安綜合治理委員會掌握著各地區(qū)、各部門社會綜合治理情況，并通過開展調(diào)查研究，推動各地區(qū)、各部門落實綜合治理的各項措施。還有建議由縣級以上社會治安綜合治理委員會辦公室在公、檢、法三機關(guān)配合下執(zhí)掌刑事被害人救助決定權(quán)，并與負(fù)責(zé)救濟的民政局保持工作聯(lián)系。其理由是，社會治安綜合治理委員會辦公室是社會治安綜合治理委員會的辦事機構(gòu)，與政法委合署辦公。它兼?zhèn)潼h政機關(guān)的性質(zhì)，具有既緊密聯(lián)系政法各部門又不具體從事政法工作的特殊地位，擁有延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的健全組織體系。孫謙等教授在《中華人民共和國刑事被害人補償法》（建議稿）第九條：在縣、自治縣和市轄區(qū)社會治安綜合治理委員會設(shè)置刑事被害人國家補償委員會，負(fù)責(zé)審理本行政區(qū)域內(nèi)刑事被害人提出的國家補償申請的案件。

四、作者贊成設(shè)立犯罪被害人國家補償委員會及其依據(jù)

筆者認(rèn)為，上述學(xué)者之提及，作為犯罪被害人國家補償機構(gòu)都有其合理性和實踐依據(jù)，但均有其不妥之處。比如，將公安機關(guān)作為犯罪被害人國家補償機構(gòu)，公安機關(guān)作為行政機關(guān)，社會治安任務(wù)繁重，根本無精力開展被害人補償工作，況且公安機關(guān)對刑事案件的最終處理結(jié)果不清，被害人和被告人責(zé)任不明，公安機關(guān)作為補償裁定機構(gòu)需要法院及時通報案件的處理結(jié)果，一方面加重了司法機關(guān)和行政機關(guān)的工作量。將國家補償機構(gòu)設(shè)立于法院的前提是案件已審理完結(jié)，已查清案件事實，加害人已被定罪，被害人對象已確定。這意味著刑事案件只有進(jìn)入最終的審判程序才可能補償，然而許多無法偵破或者已經(jīng)偵破嫌疑人在逃的案件，由于案件無法進(jìn)入刑事審判程序，被害人無法補償。而由檢察院開展被害人補償工作的不妥之處在于，檢察機關(guān)是我國的法律監(jiān)督機關(guān)，偵查職能限于貪污賄賂、瀆職和侵權(quán)案件，對于人身傷害類案件沒有偵查權(quán)，而國家補償具有社會援助和救濟的性質(zhì)，與檢察機關(guān)的職能不相稱。有的認(rèn)為由民政機關(guān)作為我國被害人補償?shù)膶ｉT機關(guān)。民政機關(guān)的工作雖與犯罪被害人國家補償?shù)墓ぷ餍再|(zhì)有相似之處，但是民政部門不參與辦理刑事案件，不熟悉案情，這些因素決定了民政部門難勝此任。有的認(rèn)為由司法行政機關(guān)作為被害人補償?shù)膶ｉT機構(gòu)，司法行政機關(guān)的主要職能是法制宣傳教育及普及法律常識，管理公證、律師以及法律援助和司法鑒定，指導(dǎo)人民調(diào)解和刑釋解教人員的安置幫教等工作。司法行政機關(guān)對刑事案件沒有偵查取證權(quán)，也無法共享公、檢、法三家的辦理刑事案件信息，顯而易見，司法行政機關(guān)也難開展補償工作。只有設(shè)置專門機構(gòu)，按照專門的程序開展被害人的救濟工作，才能夠及時補償被害人。

因此，對于國家補償機構(gòu)的設(shè)置，筆者贊成在社會治安綜合治理委員會下內(nèi)設(shè)犯罪被害人國家補償委員會，各犯罪被害人補償委員會負(fù)責(zé)本轄區(qū)補償案件的裁定。在實際生活中各級綜合治理委員會已經(jīng)承擔(dān)了部分被害人救助工作，具有一定的實踐經(jīng)驗，由政法委牽頭召集公、檢、法、司等部門協(xié)調(diào)社會治安綜合治理委員會開展補償工作。由中央社會治安綜合治理辦公室對全國犯罪被害人補償工作進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)。廣泛保護(hù)符合條件和必需補償?shù)谋缓θ耍共煌A段的被害人都能夠申請國家補償，真正讓迫切需要補償?shù)姆缸锉缓θ四軌虻玫絿业难a償，體現(xiàn)社會的公平與正義。補償金的審核不涉及司法機關(guān)的裁定，具備補償條件的被害人可以直接申請，程序簡便。設(shè)置犯罪被害人國家補償機構(gòu)的具體構(gòu)想是：省轄市、直轄市、自治州社會治安綜合治理委員會下設(shè)置犯罪被害人補償委員會，負(fù)責(zé)辦理本轄區(qū)的被害人補償案件。省、自治區(qū)、直轄市社會治安綜合治理委員會下設(shè)犯罪被害人補償復(fù)議委員會，負(fù)責(zé)辦理本轄區(qū)的被害人國家補償復(fù)議案件。對于社會影響較大、涉及被害人眾多的特大型案件可以由中央人民政府所在社會治安綜合治理委員會下設(shè)置的補償復(fù)核委員會直接管轄。但是該類案件的補償裁定是最終的裁定。犯罪被害人補償委員會、犯罪被害人補償復(fù)議委員會作出補償決定，實行少數(shù)服從多少的原則。縣一級不設(shè)補償機構(gòu)。這主要是考慮到補償案件相對較少，由市一級被害人補償委員會集中辦理，更好利用補償資源，提高辦案質(zhì)量。為了使補償機構(gòu)能夠調(diào)查案件事實，犯罪被害人補償委員會應(yīng)有與其職務(wù)相匹配的調(diào)查取證權(quán)。為方便補償金的支付，應(yīng)將財政預(yù)算列支的賠償金及補償金費轉(zhuǎn)入獨立的補償基金，交由獨立的基金委員會管理，賠償請求人可以憑補償確認(rèn)書，決定從補償基金中支付。

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