旁聽人員是否擁有發(fā)言權(quán)

公民旁聽人代會或人大常委會會議，是完善人大會議制度的有效舉措。對于進(jìn)一步宣傳人民代表大會制度，密切代表同群眾的關(guān)系，增加人大工作的透明度，讓群眾更好地了解和監(jiān)督人大及其常委會的工作，增強(qiáng)公民參政議政意識，都具有重要的意義。但在實踐中，旁聽公民能否擁有發(fā)言權(quán)，一直存在很大爭議。

四川省南充市人大常委會蔣松柏撰文認(rèn)為，旁聽公民擁有發(fā)言權(quán)。這是因為：一是具有憲法和法律規(guī)定的合法性。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，公民有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)反映問題、提出建議的權(quán)利?，F(xiàn)行法律并沒有明確禁止旁聽公民在人代會或人大常委會會議上發(fā)言。從目前許多地方實踐看，讓旁聽公民在人大及人大常委會會議上發(fā)言，既是公民言論自由的體現(xiàn)，也取得了較好的社會效果，受到了普遍歡迎和認(rèn)可。二是有利于調(diào)動旁聽公民的積極性。邀請公民旁聽人代會或人大常委會會議，不應(yīng)該是流于形式上的擴(kuò)大民主，應(yīng)聽取方方面面公民的心聲，從而增強(qiáng)人民群眾參政議政的意識和人民當(dāng)家作主的自豪感和責(zé)任感。如果旁聽公民“只聽不言”，雖然他們的意見和建議可以用其他方式表達(dá)，但對這些意見和建議的處理會因多一道環(huán)節(jié)而不夠及時，甚至?xí)涣肆酥菀状靷月犎藛T參政議政的積極性，最終旁聽制度也將流于形式。三是提高依法、民主決策的科學(xué)性。參加旁聽的公民大多選擇與自己切身利益相關(guān)或者比較熟悉的問題旁聽，對會議的議題感興趣，積極性高，參政議政能力強(qiáng)，旁聽前往往做了深入細(xì)致的調(diào)查研究，其意見建議往往不乏真知灼見，聽取、分析、吸收公民的發(fā)言，進(jìn)一步完善會議的審議意見，可以使審議意見更科學(xué)、合理，有助于社會主義政治生活民主程度和民主水平的進(jìn)一步提高。而且旁聽公民不屬于會議組成人員，可以盡其認(rèn)識水平就某一問題發(fā)表更坦率的意見、提出更實在的建議。由此可見，要建立報名選擇制度，提前通知旁聽人員搞好調(diào)查研究，就一定議題限定發(fā)言時間，進(jìn)一步完善公民旁聽制度。在此基礎(chǔ)上，給予旁聽人代會或人大常委會會議的公民一定的發(fā)言權(quán)，使他們旁聽不旁觀，能聽也能言，才能使公民旁聽制度不流于形式。

安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會滕修福撰文認(rèn)為，旁聽人員不應(yīng)擁有發(fā)言權(quán)。賦予公民旁聽權(quán)，并不代表公民擁有人大議事決策權(quán)，包括會議發(fā)言權(quán)。人大議事決策權(quán)是人大及其常委會組成人員的法定職權(quán)，單個公民不應(yīng)擁有，若賦予旁聽公民發(fā)言權(quán)有悖法律。無發(fā)言權(quán)，并不意味旁聽不能說話，旁聽公民可以圍繞人大及其常委會會議議題有序提出意見和建議。他認(rèn)為，第一，公民旁聽是人大會議制度的創(chuàng)新之舉。一些地方人大常委會制定公民旁聽人大及其常委會會議制度，安排一般公民有序參與旁聽人代會或人大常委會會議，應(yīng)該是人大會議制度的創(chuàng)新之舉。公民旁聽制度符合代議機(jī)關(guān)議事決策的公開原則，有助于推進(jìn)議事決策的公開透明。人大及其常委會作為有中國特色的新型代議機(jī)關(guān)，創(chuàng)新公民旁聽制度是不斷堅持和完善人大制度的現(xiàn)實需要，有助于推進(jìn)人大議事決策的公開透明，有助于擴(kuò)大公民有序政治參與和拓寬公民知情知政渠道。第二，公民旁聽以“聽”為主，重在知情知政。從公民旁聽制度的制度名稱上來分析，公民有序參與人大及其常委會會議應(yīng)在一“旁”“聽”會，以“聽”為主，無須發(fā)言，重在參與其中，重在知情知政。擴(kuò)大公民有序政治參與，充分體現(xiàn)“人民當(dāng)家作主”憲法精神；創(chuàng)新公民旁聽制度，重在拓寬公民知情知政渠道。第三，擁有旁聽權(quán)，不代表擁有審議發(fā)言權(quán)。地方人大常委會制定公民旁聽制度賦予公民旁聽權(quán)，并不代表公民就有了審議發(fā)言權(quán)。關(guān)于這一點，有的地方人大公民旁聽制度就有明確的條文規(guī)定，如《山東省人民代表大會常務(wù)委員會會議公民旁聽辦法》第十一條就明確規(guī)定“公民旁聽會議時無發(fā)言權(quán)和表決權(quán)”。第四，賦予旁聽公民發(fā)言權(quán)，有悖法律。人大及其常委會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民行使“人民當(dāng)家作主”的職權(quán)是法定授予的，只有經(jīng)過人民依法委托的人大代表和人大常委會組成人員才能擁有。若讓單個旁聽公民也擁有人大議事決策權(quán)（包括審議發(fā)言權(quán)）是有悖法律的，因為公民旁聽人大及其常委會會議是依據(jù)公民旁聽會議的相關(guān)規(guī)定確定的人選，不像人大代表那樣是經(jīng)過依法選舉產(chǎn)生的，旁聽公民沒有經(jīng)過人民依法授權(quán)，當(dāng)然不能行使人大職權(quán)代表人民參與管理國家事務(wù)、行使國家權(quán)力。第五，無發(fā)言權(quán)，并不意味旁聽不能說話。在代議機(jī)關(guān)的人大及其常委會會議上，針對相關(guān)議題進(jìn)行審議發(fā)言是人大議事決策的具體表現(xiàn)形式，此類發(fā)言權(quán)只能是人大及其常委會組成人員才擁有。當(dāng)然旁聽公民無審議發(fā)言權(quán)，并不意味旁聽不能說話，如果這樣，公民旁聽人大及其常委會會議就失去了應(yīng)有的意義。他認(rèn)為，根據(jù)會議主持人的安排，旁聽人員可以有序發(fā)表意見和建議。如：針對某項議題可以安排時間聽取旁聽公民的意見和建議，供人大及其常委會組成人員審議議題時參考；也可以會前或會后單獨安排時間集中聽取旁聽公民的意見和建議，或書面征求旁聽公民的意見和建議，以不斷完善人大議事決策機(jī)制。關(guān)于如何聽取旁聽公民的意見和建議，《山東省人民代表大會常務(wù)委員會會議公民旁聽辦法》第十一條第二款、第三款規(guī)定：“旁聽公民可以在會議審議議題的范圍內(nèi)，書面向省人民代表大會常務(wù)委員會提出意見和建議。旁聽公民提出的重要意見和建議，可以在省人民代表大會常務(wù)委員會會議簡報上刊登?！薄芭月牴裉岢龅囊庖姾徒ㄗh，由省人民代表大會常務(wù)委員會辦公廳研究處理。”

湖南省郴州市蘇仙區(qū)人大常委會劉家華撰文認(rèn)為，沒必要給予旁聽公民旁聽時的發(fā)言權(quán)。他認(rèn)為，公民旁聽人代會或常委會會議，是公民行使民主權(quán)利的一種很好的形式，但是，給予公民旁聽時的發(fā)言權(quán)則沒有必要。第一，民主是一個知情、表達(dá)、反映、收集、決策的過程，需要一套完整、嚴(yán)密的程序來保證這一過程的實現(xiàn)。民主程序包含了知情權(quán)和表達(dá)意見的權(quán)利，但是，作為民主決策程序中對民眾意見的收集整理，為達(dá)到全面性，而不是單方面的、個別人的表達(dá)，則更需要通過合理的嚴(yán)密的程序安排。根據(jù)我國憲法和人民代表大會制度的有關(guān)規(guī)定，只有依照法定程序選舉產(chǎn)生，并經(jīng)過資格審查的人大代表，在出席人民代表大會或者人大常委會會議時，才依法享有在大會上發(fā)表意見和提交議案的權(quán)利。以非人大代表身份參與旁聽的公民，沒有經(jīng)過選民選舉和嚴(yán)格的資格審查程序，享有的應(yīng)當(dāng)是知情權(quán)，而不是只有人大代表才享有的在大會上發(fā)言的特定民主權(quán)利，否則，就違背我國人民代表大會的代議原則，出現(xiàn)非代表（旁聽人員）直接行使代表權(quán)利的現(xiàn)象。人民代表大會制度畢竟還是屬于代議制，是間接民主的一種形式。如果允許旁聽公民在人代會或人大常委會會議上發(fā)言，不符合代議機(jī)構(gòu)的運作特點，削弱了代表的作用，同時也容易影響會議進(jìn)程。旁聽公民參與國家事務(wù)的權(quán)利已經(jīng)委托給人大代表，因此在人代會和人大常委會會議上旁聽公民并不直接擁有發(fā)言權(quán),有什么意見建議可以向選區(qū)的人大代表反映。第二，旁聽公民不擁有直接發(fā)言權(quán)并不表明民主走了形式。公民通過旁聽行使“知情權(quán)”，從而了解人大的決策、監(jiān)督過程和結(jié)果，便于更好地履行公民權(quán)利和義務(wù)。但是旁聽人員畢竟有別于出席人員和列席人員，在會議上他們的權(quán)利主要是“聽”，了解會議的議題、審議的情況和表決結(jié)果等，不宜直接發(fā)表意見。當(dāng)然，為了有效發(fā)揮旁聽人員的積極性，增加信息的來源渠道，常委會應(yīng)建立旁聽人員意見建議收集和反饋機(jī)制，旁聽人員可以在會前圍繞會議議題通過調(diào)查研究提出書面意見和建議，也可以在會后發(fā)表自己的看法和見解。常委會辦事機(jī)構(gòu)對旁聽人員的意見和建議應(yīng)及時受理，并對采納情況適時給予反饋。此外，人代會或人大常委會會議認(rèn)為某些議題在決策前有必要直接、廣泛聽取公民意見，可以舉行專題“聽證會”，或者在人代會召開時設(shè)立專門的公民接待點，直接聽取意見。第三，西方民主國家的議會亦規(guī)定旁聽人員旁聽時不能發(fā)言。如法國議會對旁聽人員的身份沒有限制，但是有很嚴(yán)格的安全檢查措施。旁聽的人進(jìn)出會場需通過專門的通道，旁聽席與正式會場之間是封閉的，旁聽人員無法進(jìn)入正式會場。旁聽的人們都是謹(jǐn)言慎行，生怕一不小心弄出聲響來。旁聽人員旁聽時根本不能發(fā)言。如法國各級地方議會的會議可以接受公民旁聽。公民在旁聽中如果有什么建議和批評，可以通過選區(qū)的議員間接表達(dá)，也可向議會和政府提出書面質(zhì)詢，其各級議會和政府有相應(yīng)的受理機(jī)構(gòu)。綜上所述,公民旁聽人大會議制度，對于進(jìn)一步宣傳人民代表大會制度，擴(kuò)大公民有序政治參與都有十分重要的現(xiàn)實意義，但旁聽公民不擁有直接發(fā)言權(quán)。