農(nóng)發(fā)行支持河南水利建設(shè)問(wèn)題研究

殷久勇

水利建設(shè)具有典型的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性特征，是三農(nóng)領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)，靠一般的政府融資和市場(chǎng)手段籌資建設(shè)目前還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而作為政府解決“市場(chǎng)失靈”和彌補(bǔ)“市場(chǎng)缺陷”的重要工具的農(nóng)業(yè)政策性銀行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（以下簡(jiǎn)稱：農(nóng)發(fā)行）通過(guò)發(fā)揮應(yīng)有的倡導(dǎo)性職能作用，建立機(jī)制，完善功能，加大政策性信貸資金投入，對(duì)實(shí)現(xiàn)水利建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)具有非常重要的推動(dòng)和促進(jìn)作用。

一、支持水利建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義

（一）農(nóng)業(yè)大省河南省的省情和水情需要農(nóng)發(fā)行信貸支持

河南省是我國(guó)農(nóng)業(yè)大省和小麥主產(chǎn)區(qū)，常年小麥種植面積7500萬(wàn)畝左右，產(chǎn)量占全國(guó)1/4，被譽(yù)為“中國(guó)糧倉(cāng)”。河南省糧食的豐歉，影響著我國(guó)糧食安全、市場(chǎng)穩(wěn)定和國(guó)家宏觀調(diào)控政策。解決糧食安全，首先要解決農(nóng)業(yè)靠天吃飯問(wèn)題，而加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)和保護(hù)就顯得尤為重要。

截至目前，河南省年供水能力已達(dá)260億立方米，但每年仍缺水40億～50億立方米，干旱年份缺水更為嚴(yán)重。全省水利灌溉設(shè)施老化失修，大部分灌區(qū)工程已投入運(yùn)行30年以上，由于缺乏必要的維修和改造資金，工程長(zhǎng)期帶病運(yùn)行，工程效益衰減嚴(yán)重，骨干建筑物完好率已不足40%，干支渠基本完好長(zhǎng)度占實(shí)有長(zhǎng)度的35%，斗渠完好長(zhǎng)度占實(shí)有長(zhǎng)度的60%，斗渠以上建筑物基本完好的僅占45%，20%已失效或報(bào)廢。眾多泵站帶病運(yùn)行，全省還有400座中小型水庫(kù)需要除險(xiǎn)加固，大多數(shù)河道的防洪標(biāo)準(zhǔn)只有10～20年一遇，部分不足5年一遇。

針對(duì)這一狀況，“十二五”時(shí)期河南省計(jì)劃投資1497億元，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)性質(zhì)劃分，續(xù)建項(xiàng)目投資304億元，新開(kāi)工項(xiàng)目投資1193億元。很顯然，如此龐大的資金需求，僅靠短期內(nèi)財(cái)政安排是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，農(nóng)業(yè)政策性銀行作為政府“看得見(jiàn)的手”及時(shí)加大對(duì)水利建設(shè)的資金投入，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）農(nóng)發(fā)行支持水利建設(shè)是落實(shí)中央一號(hào)文件的具體體現(xiàn)

2011年中央一號(hào)文件提出，水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性。

農(nóng)發(fā)行應(yīng)加強(qiáng)與水利部門的戰(zhàn)略合作，出臺(tái)支持水利建設(shè)的措施和辦法，提高辦貸質(zhì)量和效率，大力支持納入中央和省級(jí)規(guī)劃的農(nóng)田水利建設(shè)、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、江河湖水系治理、重點(diǎn)水源工程建設(shè)、農(nóng)村飲水安全、水土保持和水生態(tài)保護(hù)等涉農(nóng)水利項(xiàng)目。

（三）農(nóng)發(fā)行支持水利建設(shè)是履行職責(zé)的必然要求

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院多次對(duì)農(nóng)發(fā)行發(fā)揮政策性銀行職能作用提出新的要求。支持水利建設(shè)不僅有利于拓寬農(nóng)發(fā)行支農(nóng)領(lǐng)域，強(qiáng)化服務(wù)三農(nóng)職能，而且也是農(nóng)發(fā)行改革發(fā)展的題中應(yīng)有之義，是履行職責(zé)的必然要求。

二、農(nóng)發(fā)行支持水利建設(shè)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

（一）農(nóng)發(fā)行支持水利建設(shè)現(xiàn)狀

截至2010年年底，農(nóng)發(fā)行河南省分行對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施中長(zhǎng)期政策性貸款余額100.3億元，其中，涉農(nóng)水利建設(shè)貸款余額39.1億元，支持項(xiàng)目16個(gè)，涉及灌區(qū)配套和節(jié)水改造、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、河道綜合治理、農(nóng)村飲水安全、南水北調(diào)干線及配套、水土保持和生態(tài)保護(hù)等多個(gè)方面。

（二）存在的主要問(wèn)題

1.各方認(rèn)識(shí)尚未統(tǒng)一，農(nóng)發(fā)行項(xiàng)目營(yíng)銷困難。由于水利建設(shè)項(xiàng)目周期普遍較長(zhǎng)，需要資金量大，如果采用銀行融資方式建設(shè)，地方財(cái)政也未必有相應(yīng)的配套實(shí)力。因此，地方政府和有關(guān)部門對(duì)投資水利建設(shè)動(dòng)力不足，尤其是地方水利部門，認(rèn)為水利設(shè)施建設(shè)是國(guó)家的工程，國(guó)家給多少錢就辦多少事，從銀行貸款，一怕?lián)?zé)任，二怕找麻煩，三怕出利息，導(dǎo)致銀行營(yíng)銷難度加大。

2.承貸主體選擇困難。由于水利設(shè)施大多產(chǎn)權(quán)不清，其管理方難以作為符合銀行要求的承貸主體。根據(jù)農(nóng)發(fā)行現(xiàn)行信貸政策，可以作為政府主導(dǎo)的水利建設(shè)項(xiàng)目借款人的主要有融資平臺(tái)公司、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人三類。但由于政策原因和歷史原因，農(nóng)發(fā)行在選擇上述三類承貸主體時(shí)仍面臨一些困難。

3．相關(guān)配套機(jī)制不健全。水利建設(shè)項(xiàng)目大多期限較長(zhǎng)，沒(méi)有收益或收益少，承貸主體缺乏必要的抵押擔(dān)保能力。從風(fēng)險(xiǎn)控制的角度，銀行方面需要政府出臺(tái)相關(guān)的貸款補(bǔ)償機(jī)制，從制度上保證貸款風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的限度內(nèi)，但截至目前中央和地方政府缺乏類似的配套機(jī)制。

4．內(nèi)部管理水平跟不上。目前，大多數(shù)農(nóng)發(fā)行縣支行都缺乏開(kāi)展水利建設(shè)等中長(zhǎng)期信貸業(yè)務(wù)的項(xiàng)目評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理、法律事務(wù)以及信貸管理系統(tǒng)人員。在業(yè)務(wù)開(kāi)展中，對(duì)地方財(cái)政實(shí)力和信譽(yù)的評(píng)估缺乏操作性強(qiáng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和掌握標(biāo)準(zhǔn)，在墊付貸款額度、貸款方式、期限確定以及貸后管理等方面還處于剛剛起步階段，一些農(nóng)發(fā)行對(duì)項(xiàng)目分析評(píng)估報(bào)告還缺乏獨(dú)立的分析和判斷能力。

三、未來(lái)農(nóng)發(fā)行支持水利建設(shè)的著力點(diǎn)及模式選擇

（一）農(nóng)發(fā)行支持水利建設(shè)的著力點(diǎn)

農(nóng)發(fā)行應(yīng)重點(diǎn)支持列入中央和省級(jí)規(guī)劃的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固等項(xiàng)目。具體包括以下幾個(gè)方面：

1．農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。包括大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造、大中型灌溉排水泵站更新改造、末級(jí)渠系建設(shè)、中小型水利設(shè)施建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、節(jié)水灌溉工程建設(shè)、糧食核心產(chǎn)區(qū)建設(shè)等。

2．防洪抗旱體系建設(shè)。包括大江大河大湖治理、中小河流治理、病險(xiǎn)水庫(kù)水閘除險(xiǎn)加固、抗旱排澇體系建設(shè)、蓄滯洪區(qū)建設(shè)、山洪地質(zhì)災(zāi)害防治、水毀災(zāi)毀水利工程修復(fù)等。

3．農(nóng)村飲水安全建設(shè)。包括農(nóng)村飲水安全工程、集中供水工程、水源保護(hù)和水質(zhì)檢測(cè)。

4．水資源配置工程建設(shè)。包括骨干水源工程、水系連通工程、大中型水庫(kù)建設(shè)、水利樞紐工程、污水處理回用工程。

5．水土保持和水生態(tài)保護(hù)。包括水土保持重點(diǎn)工程、小流域綜合治理、淤地壩建設(shè)、坡耕地整治、造林綠化、水生態(tài)修復(fù)、江河湖泊水環(huán)境治理、農(nóng)村河道綜合整治等。

（二）信貸支持模式

1.政策性銀行貸款本質(zhì)是政府提供的一項(xiàng)公共服務(wù),具有公共品或準(zhǔn)公共品屬性。政策性銀行可選擇以下信貸支持模式。一是政策支持型信貸模式，即政府部門通過(guò)給予政策性金融機(jī)構(gòu)一定的優(yōu)惠政策,并且準(zhǔn)許貸款利率由市場(chǎng)定價(jià),引導(dǎo)政策性金融機(jī)構(gòu)降低貸款門檻,加大對(duì)特定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或特定群體的信貸投入。二是財(cái)政補(bǔ)償型信貸模式，即政府部門承諾以財(cái)政資金對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)從事某項(xiàng)農(nóng)業(yè)信貸投入而產(chǎn)生的損失給予補(bǔ)償,指定政策性金融機(jī)構(gòu)采取封閉運(yùn)行的方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)信貸投入。三是政府保障型信貸模式，即政府部門通過(guò)成立農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司,為農(nóng)戶或涉農(nóng)企業(yè)提供貸款擔(dān)保服務(wù),幫助農(nóng)戶和企業(yè)達(dá)到政策性金融機(jī)構(gòu)的信貸標(biāo)準(zhǔn)以取得信貸支持。四是收益權(quán)抵押型信貸模式，即政府部門將具備壟斷性質(zhì)的公共事業(yè)項(xiàng)目的收費(fèi)權(quán)或預(yù)期收益權(quán)抵押給政策性金融機(jī)構(gòu),從而取得政策性金融機(jī)構(gòu)的信貸支持。

2.基于以上分析，農(nóng)發(fā)行支持水利建設(shè)可采用的模式有：

①財(cái)政補(bǔ)償型（墊付性貸款）。對(duì)中央或省級(jí)政府規(guī)劃并由財(cái)政全額出資承建水利建設(shè)項(xiàng)目，當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)資金投入比較集中，政府逐年分期進(jìn)行撥款、或?qū)嵤跋雀珊笱a(bǔ)”政策時(shí)，農(nóng)發(fā)行采取低風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政墊付性貸款方式支持，緩解政府資金投入的前期壓力。

②收益權(quán)抵押型（準(zhǔn)公益性項(xiàng)目）。對(duì)地方政府關(guān)注、涉及民生且有一定經(jīng)營(yíng)收益的項(xiàng)目，如農(nóng)村飲水工程、工業(yè)供水工程、水利景觀建設(shè)等，應(yīng)以“項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益+借款人自身經(jīng)營(yíng)收益+借款人能獲得的其他現(xiàn)金流”作為組合還貸來(lái)源。

③銀團(tuán)貸款方式（農(nóng)發(fā)行主導(dǎo)）。對(duì)那些投資較大、貸款期限較長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大的大型水利建設(shè)項(xiàng)目，采取以農(nóng)發(fā)行為主，尋求與實(shí)力較好的商業(yè)銀行合作，以籌組銀團(tuán)的方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行貸款投放，一是可以降低農(nóng)發(fā)行信貸風(fēng)險(xiǎn)，二是可以將政策性銀行優(yōu)勢(shì)與商業(yè)性銀行優(yōu)勢(shì)合理配置，最大限度地發(fā)揮金融支持整體效應(yīng)。

四、內(nèi)外部配套政策

（一）內(nèi)部配套措施

1．建立與政府和有關(guān)部門合作機(jī)制。首先，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。緊緊依靠地方政府，跟進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的營(yíng)銷思路，緊盯地方政府的發(fā)展規(guī)劃，拓寬營(yíng)銷視野，深挖客戶資源，制訂相應(yīng)的業(yè)務(wù)拓展計(jì)劃；成立由政府牽頭的跨部門合作組織，加強(qiáng)對(duì)信貸支持水利建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，做好與水利主管部門的溝通協(xié)調(diào)，促進(jìn)融資平臺(tái)的建立完善。其次，提升項(xiàng)目營(yíng)銷層次。水利建設(shè)項(xiàng)目起點(diǎn)高、規(guī)格高、資金投入大，單純依靠開(kāi)戶行進(jìn)行前期營(yíng)銷接洽，會(huì)存在信息不對(duì)等、級(jí)別不對(duì)稱、對(duì)話不暢通的問(wèn)題。因此省市分行應(yīng)走向營(yíng)銷前臺(tái)，提升營(yíng)銷層次，獲取營(yíng)銷效果。

2．把好準(zhǔn)入關(guān)口。在項(xiàng)目準(zhǔn)入方面，準(zhǔn)確界定業(yè)務(wù)范圍，細(xì)化項(xiàng)目入庫(kù)、培育、出庫(kù)審核條件，選擇優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目進(jìn)行支持；突出政策導(dǎo)向，優(yōu)先支持地方政府土地出讓收益與水利建設(shè)掛鉤的項(xiàng)目，促進(jìn)土地出讓收益更多地投向農(nóng)田水利建設(shè)；積極支持土地整治項(xiàng)目拓展延伸到的公路項(xiàng)目和其他農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，用土地增值收益來(lái)覆蓋其他項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)。

3．集中規(guī)模和資金，加大投放力度。要搶抓機(jī)遇，及早篩選上報(bào)項(xiàng)目，用足信貸規(guī)模，把鋼用在刀刃上，加大投放力度，把有限的信貸資金集中在水利建設(shè)方面，支持水利建設(shè)實(shí)現(xiàn)大的突破。

4．完善信貸管理制度，優(yōu)化辦貸流程。對(duì)政府主導(dǎo)、上級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的水利建設(shè)貸款開(kāi)通“綠色通道”，主要是優(yōu)化操作手續(xù)，從簡(jiǎn)從快，避免重復(fù)勞動(dòng)。

5．加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。一是落實(shí)擔(dān)保方式。應(yīng)從法律效力和政府信用兩個(gè)方面慎重把握，在符合《擔(dān)保法》《物權(quán)法》的前提下，創(chuàng)新?lián)７绞?。?duì)權(quán)屬清晰的有形資產(chǎn)或無(wú)形資產(chǎn)，優(yōu)先用于貸款抵質(zhì)押擔(dān)保。政府融資平臺(tái)貸款一般額度較大，如一種擔(dān)保方式難以覆蓋貸款本息的，可采取多種擔(dān)保方式組合的辦法。積極探索并推行“二次擔(dān)?！贝胧错?xiàng)目建設(shè)期間，以土地預(yù)期出讓收益、各類收費(fèi)權(quán)質(zhì)押或以在建工程抵押，項(xiàng)目建成后，及時(shí)置換或追加擔(dān)保措施，以儲(chǔ)備土地或廠房設(shè)備等固定資產(chǎn)辦理抵押和保險(xiǎn)，從而進(jìn)一步降低信貸風(fēng)險(xiǎn)。二是嚴(yán)控操作風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)與地方政府、財(cái)政、土地、水利等部門的溝通與協(xié)調(diào)，密切關(guān)注上級(jí)補(bǔ)貼、本級(jí)配套、項(xiàng)目收益等資金的籌措、撥付進(jìn)度，資金到位后直接轉(zhuǎn)入農(nóng)發(fā)行賬戶，優(yōu)先用于收貸收息。三是強(qiáng)化貸后管理。要對(duì)土地出讓返還質(zhì)押賬戶實(shí)行最低額度控制，將綜合收益或項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益留存在該賬戶，還清對(duì)應(yīng)貸款后再允許借款人支配剩余部分。要對(duì)質(zhì)押物按月監(jiān)測(cè)，重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)土地的出讓情況，相關(guān)土地出讓后形成的收入要接受農(nóng)發(fā)行監(jiān)管或直接收回對(duì)應(yīng)貸款。要合理安排收貸收息。根據(jù)貸款批復(fù)，合理確定貸款寬限期和分期還款計(jì)劃，防止“大頭向后”，集中償債。同時(shí)，可設(shè)置還貸準(zhǔn)備金專戶，專門收攏各種來(lái)源的還貸資金，確保貸款償還有計(jì)劃、有來(lái)源。

6．加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。一是培育優(yōu)秀評(píng)估團(tuán)隊(duì)；二是引入專家顧問(wèn)機(jī)制。

（二）外部配套政策

1．進(jìn)一步明確支持政策。對(duì)公益性水利建設(shè)項(xiàng)目可分兩種情況進(jìn)行支持：一是對(duì)所需資金全部由中央財(cái)政安排的項(xiàng)目，在財(cái)政資金撥付到位前可由農(nóng)發(fā)行先行發(fā)放墊付性貸款解決；二是對(duì)所需資金由中央財(cái)政補(bǔ)助投資加地方財(cái)政匹配投資的項(xiàng)目，在地方安排的財(cái)政資金到位前可由農(nóng)發(fā)行先行發(fā)放墊付性貸款解決。對(duì)準(zhǔn)公益性水利建設(shè)項(xiàng)目，可采取項(xiàng)目法人承貸、財(cái)政貼息的辦法由農(nóng)發(fā)行提供項(xiàng)目貸款，本息由項(xiàng)目自身收益償還。

2．完善相關(guān)扶持政策。建議國(guó)家綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收和貨幣優(yōu)惠政策,建立健全農(nóng)業(yè)政策性銀行的政策扶持長(zhǎng)效機(jī)制。一是進(jìn)一步完善財(cái)政扶持政策。通過(guò)財(cái)政注資、稅收返還、利潤(rùn)轉(zhuǎn)增或發(fā)行次級(jí)債券的方式,補(bǔ)充農(nóng)發(fā)行資本金,使其不低于商業(yè)銀行資本充足率；建立中長(zhǎng)期貸款財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制,由中央財(cái)政對(duì)中長(zhǎng)期貸款項(xiàng)目進(jìn)行貼息,合理補(bǔ)償農(nóng)業(yè)項(xiàng)目貸款的高風(fēng)險(xiǎn)、高成本和低收益。二是執(zhí)行優(yōu)惠稅收政策。減免農(nóng)發(fā)行的營(yíng)業(yè)稅和所得稅,并允許在稅前增提呆賬準(zhǔn)備金,提高農(nóng)發(fā)行的服務(wù)能力和可持續(xù)發(fā)展能力。三是實(shí)行適當(dāng)傾斜的貨幣政策。

3．打造金融生態(tài)環(huán)境。各級(jí)政府應(yīng)給予農(nóng)發(fā)行和承貸主體寬松的外部環(huán)境，尤其是抓緊規(guī)范完善各類融資平臺(tái)，使其真正成為符合貸款條件的公司類實(shí)體；引導(dǎo)企業(yè)合規(guī)使用銀行貸款，并?？顚Ｓ茫慌囵B(yǎng)貸款企業(yè)誠(chéng)信意識(shí)，落實(shí)項(xiàng)目資本金和自有資金，確保與信貸資金匹配使用。銀監(jiān)部門應(yīng)單獨(dú)制定適合農(nóng)業(yè)政策性銀行的信貸資產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)管體系，對(duì)支持水利建設(shè)等政策性貸款實(shí)行單獨(dú)考核、單獨(dú)監(jiān)管。

4．進(jìn)一步整合水利資金資源。建議從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金、水利建設(shè)基金、小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金等各類現(xiàn)有用于水利建設(shè)的財(cái)政性資金進(jìn)行整合，存入在農(nóng)發(fā)行開(kāi)立的專戶，專項(xiàng)用于對(duì)水利的投入或償還貸款本息。

作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行河南省分行黨委書記