文 | 北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院 鐘櫟娜
城郊作為連接城市和鄉(xiāng)村之間的紐帶,其農(nóng)業(yè)的發(fā)展應(yīng)走集約發(fā)展之路,生態(tài)發(fā)展之路,即實行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的土地利用與開發(fā)模式。建設(shè)城郊現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園是城郊農(nóng)業(yè)區(qū)土地集約利用的有效模式。
集約經(jīng)營是粗放經(jīng)營的對稱,其概念最早來自農(nóng)業(yè)。集約經(jīng)營是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中對農(nóng)業(yè)土地投入的勞動、資本和技術(shù)。美國著名的土地經(jīng)濟(jì)學(xué)家伊利在其所著的《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中指出,對現(xiàn)在已利用的土地增加勞動和資本,這個方法叫做土地集約利用。
目前,學(xué)術(shù)界對什么是集約利用以及集約利用的內(nèi)涵還有不同的理解。但相同之處就是,認(rèn)為土地集約利用就是增加在土地上的投入,以獲得更多的產(chǎn)出,這個投入包括使用高比率的勞動、資本與技術(shù)投入,也包括合理布局,優(yōu)化結(jié)構(gòu)的投入。
城郊作為城市向鄉(xiāng)村的過渡地帶,既是城市擴(kuò)張的前沿地帶,又是農(nóng)地保護(hù)的邊緣地帶,還是控制城市規(guī)模和保持農(nóng)業(yè)生態(tài)的重要樞紐地。在我國城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的大環(huán)境下,郊區(qū)是介于城市和農(nóng)村之間的錯綜復(fù)雜的地域綜合體,受制于分別來自城市和鄉(xiāng)村的各種作用力,也正是這種區(qū)域上的特定位置使得其土地利用最為顯著的特點(diǎn)就是其土地利用結(jié)構(gòu)復(fù)雜并且處于不停的變動之中。最近幾年城市的快速發(fā)展和規(guī)模擴(kuò)張,城市郊區(qū)是一個最先到城市化并不斷被城市同化的敏感區(qū)域。在快速發(fā)展的過程中,城郊地區(qū)城鄉(xiāng)用地犬牙交錯,基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè),土地利用粗放,土地利用集約化程度極低,浪費(fèi)嚴(yán)重。并且將隨著城市化進(jìn)程的加快、社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,郊區(qū)土地作為城市用地的主要補(bǔ)充,合理利用城市郊區(qū)土地,加強(qiáng)郊區(qū)土地的集約建設(shè),促進(jìn)城市和鄉(xiāng)村的共同和諧發(fā)展是未來城市擴(kuò)張研究中土地集約利用的一大主題。
一是郊區(qū)用地類型轉(zhuǎn)換快。城市的集聚與擴(kuò)散使郊區(qū)土地利用呈現(xiàn)出鮮明的動態(tài)性特征。首先,郊區(qū)土地的空間范圍動態(tài)多變。由于城市作用力的影響,城市規(guī)模不斷擴(kuò)大,不斷向郊區(qū)擴(kuò)展。其次,郊區(qū)土地利用類型置換頻繁,由于比較利益的影響,郊區(qū)各用地類型競爭激烈,不斷引導(dǎo)土地向經(jīng)濟(jì)效益高的類型轉(zhuǎn)化。主要的轉(zhuǎn)化方式包括:大田農(nóng)業(yè)用地逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)農(nóng)業(yè)、園藝農(nóng)業(yè)用地;農(nóng)業(yè)用地逐步轉(zhuǎn)化為工業(yè)、運(yùn)輸倉儲業(yè)、商貿(mào)和旅游業(yè)用地;城市型用地內(nèi)部的優(yōu)化置換與變化調(diào)整。
二是建設(shè)用地增長迅速。郊區(qū)土地,在位置上處于城市外部,處于城市化的最前沿。隨著中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市集聚效應(yīng)的增強(qiáng),城區(qū)范圍不斷向外擴(kuò)展,促使建成區(qū)以外的郊區(qū)地帶按照農(nóng)業(yè)用地—菜地—工業(yè)用地—居住填充—商業(yè)服務(wù)設(shè)施配套的次序轉(zhuǎn)換用地類型。由此,郊區(qū)的農(nóng)業(yè)用地逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地.
三是集體土地積極主動進(jìn)入房地產(chǎn)市場。由于郊區(qū)土地的特殊區(qū)位,使得郊區(qū)土地有著巨大的增值潛力,且郊區(qū)土地的價格明顯低于市中心區(qū)的地價。在巨大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下,郊區(qū)的部分農(nóng)地以集體土地的形式主動參與商業(yè)或居住區(qū)開發(fā),促使大量土地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地;甚至有相當(dāng)一部分土地流入隱形市場,被各類違法建設(shè)占用。
四是郊區(qū)土地利用具有中等集約程度。由于郊區(qū)接近城市市場,交通便利又易于獲得城市的技術(shù)與信息支持,故其農(nóng)業(yè)用地的集約化程度與產(chǎn)出水平較遠(yuǎn)離城市中心的鄉(xiāng)村地區(qū)為高。與市中心比較,郊區(qū)的城市用地具有占地大、建筑密度低、用地容積率低等特點(diǎn),其集約化水平與經(jīng)濟(jì)效益明顯低于城市核心區(qū)。
五是城市型用地和農(nóng)村型用地交錯分布。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的城市產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變是城市空間擴(kuò)展的直接動力,該動力的大小在城市的各個方向上并不均衡。城市用地會逐漸沿著通達(dá)性較好的道路系統(tǒng)擴(kuò)展,這樣就會在郊區(qū)形成城市型用地和農(nóng)村型用地交錯分布的復(fù)雜的土地利用動態(tài)。
一是郊區(qū)土地利用率低,耕地擠占現(xiàn)象嚴(yán)重。郊區(qū)由于其土地成本低,管理也較為松散,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)和農(nóng)民建房隨意占地,用地面積標(biāo)準(zhǔn)高,加之企業(yè)和單位隨意圈占土地,圈而不用及違法占地的現(xiàn)象時有發(fā)生,造成大量土地的閑置浪費(fèi),土地利用率比較低。正是由此導(dǎo)致了郊區(qū)耕地數(shù)量的迅速持續(xù)減少,直接威脅到城市綠化隔離帶與城市的總體布局。
二是郊區(qū)土地流失嚴(yán)重。郊區(qū)存在著各種非法占地現(xiàn)象,隱形土地市場活躍,土地收益流失嚴(yán)重。通常按照正常手續(xù)征用城市建設(shè)用地,征地手續(xù)繁瑣,辦事效率低下,安置條件苛刻,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下,大量農(nóng)村集體所有土地以多種方式流入隱形市場,造成土地市場混亂,管理難度增加,并且不斷地刺激著隱形土地市場的發(fā)展,滋生著各種違法占地現(xiàn)象,土地收益流失嚴(yán)重。
造成土地收益流失的直接原因,一是土地非法交易。土地非法交易的形式眾多,有的擅自出租、轉(zhuǎn)讓土地;有的以地?fù)Q房或聯(lián)建商品房出售;有的以鄉(xiāng)、村名義擅自“征用”土地,然后以“宅基地”名義出售給城鄉(xiāng)個體戶建房;有的違章占地建房,通過出租房屋變相出租土地。這些非法交易一方面加劇了農(nóng)用土地的非農(nóng)占用,另一方面又使本應(yīng)屬于國家或集體的土地收益流入了個人或某些單位的腰包。
二是低地價政策。一些地方政府千方百計以廉價土地去吸引外資辦企業(yè),互相惡性競爭,導(dǎo)致地價失控,土地收益流失。
三是土地污染與土地閑置荒蕪。郊區(qū)的污染壓力除來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染、大量使用農(nóng)藥化肥而造成的土壤污染外,還承受著城市工業(yè)三廢和生活拉圾污染,承載著從市中心遷移出來的重污染型工業(yè)。目前,我國的大型工礦業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)絕大部分分布在城市外圍的郊區(qū),加之企業(yè)自身缺乏污染物處理能力,各企業(yè)工業(yè)垃圾就近堆放,就近排放,造成了大片土地被壓占的現(xiàn)象。另外,由于長期缺乏科學(xué)管理體系和配置的污水處理技術(shù),城市的大部分污水未經(jīng)處理直接排入地下,造成郊區(qū)土壤污染、地下水污染等嚴(yán)重的環(huán)境問題,直接影響到城市的蔬菜、副食等供應(yīng)品的質(zhì)量。城市郊區(qū)一方面是農(nóng)用土地資源嚴(yán)重流失和人口聚集背景下尖銳的人地矛盾,另一方面卻又存在著非農(nóng)用地長期征而不用、閑置撂荒現(xiàn)象。
四是土地利用空間結(jié)構(gòu)不合理。郊區(qū)土地利用空間結(jié)構(gòu)不合理表現(xiàn)在村鎮(zhèn)住宅建設(shè)零亂,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局過于分散。長期以來,我國郊區(qū)的村鎮(zhèn)住宅建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,以單家獨(dú)戶建設(shè)為主。很多村鎮(zhèn)居民建筑密度高、建筑容積率低、通風(fēng)采光不良、衛(wèi)生狀況差、交通不暢。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的分散布局既不利于形成規(guī)模效益,又增加了農(nóng)田占用,擴(kuò)大了污染范圍,加大了對附近居民點(diǎn)和農(nóng)用地的干擾破壞。
五是郊區(qū)布局雜亂、社會環(huán)境差。在城市中心區(qū)不斷的郊區(qū)擴(kuò)展的同時,外來人口在近郊區(qū)大規(guī)模集聚,并且在該區(qū)內(nèi)自發(fā)建設(shè),自由發(fā)展,形成頗具規(guī)模的新“柵戶區(qū)”,逐步向城市中心區(qū)滲透。由于缺乏必要的社會服務(wù)設(shè)施,這些聚居區(qū)普遍存在臟、亂、差現(xiàn)象,造成該地區(qū)環(huán)境衛(wèi)生條件惡化,更為嚴(yán)重的是由于該地帶缺乏管理,各種違法現(xiàn)象滋生、蔓延,影響到城市的社會治安。
郊區(qū)土地的集約利用是指人們根據(jù)有限土地資源的市場供求關(guān)系、城市發(fā)展需要的土地經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、適用性,對其進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、優(yōu)化配置,集約高效地利用。以較小和最小的資源消耗,取得最大的土地產(chǎn)出和士地利用效益。編制科學(xué)合理的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃和創(chuàng)新行政管理模式是實現(xiàn)城郊土地集約利用的先決條件??茖W(xué)規(guī)劃后的城郊將劃分成居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)等相對獨(dú)立而又有機(jī)統(tǒng)一的區(qū)域,每個區(qū)域的土地集約利用有著不同的實現(xiàn)途徑。
·要進(jìn)行科學(xué)的土地規(guī)劃與管理
一是編制城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃調(diào)控土地的供給和分配。從國際成功的土地集約配置與利用過程中看,科學(xué)的規(guī)劃是土地集約利用的指導(dǎo)和保障。城郊尤其需要科學(xué)性、前瞻性的土地利用規(guī)劃。郊區(qū)是我國土地類型復(fù)雜,土地利用問題最為尖銳和集中的地區(qū),因而是最有必要加強(qiáng)規(guī)劃和管理而又最難以規(guī)劃和管理的地區(qū)。我國《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》和《城市房地產(chǎn)管理法》都明確規(guī)定城鄉(xiāng)建設(shè)用地應(yīng)加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃,同時強(qiáng)調(diào)兩個規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。但長期以來,我國城郊規(guī)劃體系中城市規(guī)劃一統(tǒng)天下,城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中最薄弱的地帶,二者的協(xié)調(diào)配合也存在著許多矛盾,規(guī)劃執(zhí)行情況不力現(xiàn)象普遍存在。加強(qiáng)郊區(qū)土地集約利用需要進(jìn)一步明確土地利用規(guī)劃作為土地合理利用的基本前提與重要手段,編制在土地利用規(guī)劃下的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃。
根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展導(dǎo)則,嚴(yán)格控制郊區(qū)建設(shè)用地供應(yīng)總量。在存量土地未充分利用之前,絕不新征新占用地。通過土地監(jiān)察,清理用地項目。針對用地的不同情況采取相應(yīng)的清理整頓措施。對于新整理出的存量和增量土地,首先保證與地方發(fā)展目標(biāo)一致、土地綜合利用率高的項目。
二是創(chuàng)新城市土地管理機(jī)制。我國的城郊不同于國外城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部,借鑒西方城市成功的經(jīng)驗,(如利用政策鼓勵和市場機(jī)制優(yōu)化城市空間,提高郊區(qū)自立程度以及促進(jìn)副中心形成)是必要的,但又不能照搬西方模式。為了促進(jìn)城郊土地集約利用和鄉(xiāng)村向城市平穩(wěn)過渡,作者根據(jù)某些發(fā)達(dá)地區(qū)城市郊區(qū)的管理模式和學(xué)者們提出的模式進(jìn)行歸納總結(jié),構(gòu)建新型社區(qū)管理模式。通過建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),對城鄉(xiāng)結(jié)合部的事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理。如在城市郊區(qū),街、鄉(xiāng)合并建立“地區(qū)辦事處”作為鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)化中的過渡體制,能夠較好地解決城鄉(xiāng)矛盾。城市化水平較高、非農(nóng)業(yè)人口超過一定比例的鄉(xiāng),也可改建為地區(qū)辦事處。地區(qū)辦事處為所屬區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu),享有街道辦事處的同等待遇,肩負(fù)街、鄉(xiāng)兩種管理職能,行使街、鄉(xiāng)兩種政府職能。在轄區(qū)內(nèi)的任何機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位應(yīng)遵循屬地管理原則,在城市管理方面接受社區(qū)統(tǒng)一管理。
三是規(guī)范城郊的土地市場。首先應(yīng)積極設(shè)立公開的土地市場,為城郊土地提供公開掛牌交易的場所,以提高交易機(jī)會,降低交易成本,規(guī)范交易行為;第二,提高土地估價水平,完善土地價格形成機(jī)制。我國的土地價格體系包括基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價和出讓地價。我國基準(zhǔn)地價評估以城市中心區(qū)為重點(diǎn),城鄉(xiāng)結(jié)合部基準(zhǔn)地價估價過于粗略,農(nóng)用地價格估計普遍偏低;土地價格的測定基本上采用的是一種“非市場”的方法,今后必須通過合理的市場競爭形成合理的地價水平,使土地價格真正反映其價值,利用經(jīng)濟(jì)杠桿來引導(dǎo)調(diào)節(jié)用地需求。第三,建立和完善政府土地收購儲備制度,將政府土地收購儲備的范圍擴(kuò)大到城郊的國有和集體建設(shè)用地;第四,建立土地登記可查詢制度和信息公布制度,為使用者、投資者提供土地登記信息和土地市場信息資料。
·居住區(qū)土地集約利用
城郊居住區(qū)中,主要是為郊區(qū)居民集中建設(shè)新型居住社區(qū)以及由于住宅郊區(qū)化帶來的部分商檔住宅社區(qū)。居住區(qū)土地的集約利用,一方面是集中分布居住區(qū),另一方面是居住區(qū)建設(shè)的集約開發(fā)。
居住區(qū)土地集約利用需要以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為先導(dǎo),對農(nóng)民建房的區(qū)位實行嚴(yán)格管理,促使農(nóng)村聚居點(diǎn)的集中分布集約基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
城郊居住區(qū)是城市未來的延伸發(fā)展區(qū),在建設(shè)之初就需要堅持土地集約化的標(biāo)準(zhǔn),控制郊區(qū)居住區(qū)建設(shè)的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn),特別是提高居住區(qū)容積率和注意住宅實體的集約設(shè)計,加強(qiáng)土地利用的集約度,提高土地利用率。
·工業(yè)區(qū)土地集約利用
城郊工業(yè)的發(fā)展既要實現(xiàn)土地效益的最優(yōu)化,又要實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,更要使得農(nóng)民的生存權(quán)利得到有效的保障。在城郊工業(yè)區(qū)的建設(shè)發(fā)展中,比較適合的土地集約模式是土地股份合作制。以村委會或村民小組為單位享有對土地的集體經(jīng)營權(quán)替代了以家庭為單位的土地承包權(quán),使得農(nóng)村土地又一次向集體經(jīng)濟(jì)組織集中,適應(yīng)了工業(yè)化集中利用土地的內(nèi)在要求。集體經(jīng)濟(jì)組織以集體土地所有權(quán)合法代表的身份,利用手中的資金,擔(dān)當(dāng)起土地開發(fā)和推進(jìn)城郊工業(yè)化的角色。土地股份合作制設(shè)計的關(guān)鍵在于讓城郊農(nóng)民在失去土地使用權(quán)的同時繼續(xù)保持土地收益權(quán),而且享有土地在集約化使用以后的級差增值收益,使土地股權(quán)成為農(nóng)地承包權(quán)的收益在城郊工業(yè)化過程中得到自然延伸。
·農(nóng)業(yè)區(qū)土地集約利用
城郊作為連接城市和鄉(xiāng)村之間的紐帶,其農(nóng)業(yè)的發(fā)展應(yīng)走集約發(fā)展之路,生態(tài)發(fā)展之路,即實行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的土地利用與開發(fā)模式。建設(shè)城郊現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園是城郊農(nóng)業(yè)區(qū)土地集約利用的有效模式。城郊現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園由集體代表農(nóng)民將土地統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè),以土地權(quán)利作為載體,通過明晰園區(qū)內(nèi)政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、民營企業(yè)、農(nóng)戶、外商的土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán),一方面使土地再一次集中發(fā)揮集約效益,另一方面使農(nóng)業(yè)企業(yè)用地以資產(chǎn)形式進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域,提高農(nóng)業(yè)用地的生產(chǎn)效率,同時又形成具有休閑旅游、觀光功能于一體的農(nóng)業(yè)高新技術(shù)開發(fā)基地、試驗基地和生產(chǎn)基地,提高了農(nóng)業(yè)區(qū)土地的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。