安徽城鎮(zhèn)化下“倒逼”農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制研究

文 | 安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 吳波

當(dāng)把完整的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)賦予農(nóng)民，土地的價(jià)格就會由市場來決定，土地收益由地方政府轉(zhuǎn)化給農(nóng)民，這樣既會促使地方政府理性發(fā)展城鎮(zhèn)，又有利于農(nóng)民非農(nóng)化的慎重選擇。

城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會生活中占據(jù)著主導(dǎo)地位，與工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程伴隨而生。安徽在推進(jìn)城市群建設(shè)，加快發(fā)展中心城市和小城鎮(zhèn)，搞好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時(shí)，就會必然涉及到農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題，正視二者關(guān)系，做到相得益彰意義深遠(yuǎn)。

安徽城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是指因工業(yè)化、現(xiàn)代化而使農(nóng)村人口集聚城鎮(zhèn)的過程，城鎮(zhèn)的數(shù)量和規(guī)模也隨之?dāng)U張，城市經(jīng)濟(jì)關(guān)系、生活方式和價(jià)值觀念廣泛滲透到農(nóng)村并改變農(nóng)村的過程。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會歷史背景及城鎮(zhèn)化的特征，安徽城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程一般劃為四個(gè)階段：

城鎮(zhèn)化先增后降徘徊期（1949～1978）

改革開放前，通過三年國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期和“一五計(jì)劃”、“二五計(jì)劃”期，安徽省城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)了上升的趨勢，由1952年全省城鎮(zhèn)人口（227萬）占全省總?cè)丝?.68%，到1959年升至17.68%。1960年后，由于受國內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)等多種因素影響，城鎮(zhèn)人口在不斷減少，最后穩(wěn)定在10%左右。1965年非農(nóng)人口占比是11.62%，1977年非農(nóng)人口占比為10.44%，1978年非農(nóng)人口占比達(dá)10.69%。總體來看，1952～1978年，城市化（不是嚴(yán)格意義上的城鎮(zhèn)化）基本上是“自上而下”式的，全省城市化水平年均增長也只有0.18%，波動(dòng)不大。

城鎮(zhèn)化緩慢復(fù)蘇期（1978～1984年）

改革開放后至城市正式全面改革前，屬于商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展先期，但城市經(jīng)濟(jì)已現(xiàn)復(fù)蘇和活力的跡象，“自下而上”式的城鎮(zhèn)化得以加強(qiáng)。1984年全省城鎮(zhèn)人口占全省總?cè)丝谶_(dá)12.87%，這階段全省城鎮(zhèn)化水平年均增長0.36%，逐步走上復(fù)蘇發(fā)展的軌道。

城鎮(zhèn)化穩(wěn)步增長期（1984～2002年）

隨著商品經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，城市的作用和地位倍受重視，有力地推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。1985年全省城鎮(zhèn)人口占全省總?cè)丝诘?4.04%。2000年安徽省將城鎮(zhèn)化列入安徽發(fā)展的四大戰(zhàn)略之一，這一年安徽城鎮(zhèn)化水平增加到19.59%，到2002年更是首次突破了30%，達(dá)到30.7%，1985～2002年，全省城鎮(zhèn)化水平年均增長有0.98%，已步入穩(wěn)步增長期。

城鎮(zhèn)化加速發(fā)展期（2002年至今）

隨著國家中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施和安徽東向戰(zhàn)略的推進(jìn)及方興未艾的皖江產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略的推進(jìn)，城鎮(zhèn)化得以快速發(fā)展。全省城鎮(zhèn)化2008年達(dá)到40.5%，首次突破40%。從2002～2008年，全省城鎮(zhèn)化水平年均增長達(dá)到1.63%，是建國以來全省城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的時(shí)期，城鎮(zhèn)化已進(jìn)入發(fā)展的黃金時(shí)期，加速勢頭不減。2011年5月?lián)不盏诹稳珖丝谄詹閿?shù)據(jù)公布，安徽居住在城鎮(zhèn)的人口為2559.1萬人，占43.01%。同“五普”相比，城鎮(zhèn)人口增加894.4萬人，鄉(xiāng)村人口減少930.3萬人。

通過制定和實(shí)施《安徽省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要》(2001～2010年)、《安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》(1995～2010年)，有力促進(jìn)了全省城鎮(zhèn)布局的調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。形成以合肥為核心的省會經(jīng)濟(jì)圈；以馬蕪銅為核心的皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)；以淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南為核心的沿淮城市群；基本構(gòu)成了“三片多極”的省域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。到2010年安徽各級城鎮(zhèn)總數(shù)達(dá)990多個(gè)，其中設(shè)市城市22個(gè)，縣城56個(gè)，建制鎮(zhèn)900多個(gè)。全省大城市、中小城市、縣城、建制鎮(zhèn)個(gè)數(shù)比大致是1︰3.4︰11.2︰183，城鎮(zhèn)規(guī)模等級序列呈“金字塔”式分布，在城市拓展和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的雙向作用下，基本實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)發(fā)展。

城鎮(zhèn)化下“倒逼”農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制

安徽城鎮(zhèn)化有力地吸引了生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)聚集，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和資源的優(yōu)化配置，成為實(shí)現(xiàn)市場擴(kuò)展、推進(jìn)新型工業(yè)化的重要舉措；城鎮(zhèn)承接了大量的農(nóng)村富余勞動(dòng)力，在帶動(dòng)農(nóng)民增收的同時(shí)，還在很大程度上緩解了農(nóng)村人地緊張的突出矛盾；城鎮(zhèn)化也在倒逼農(nóng)地流轉(zhuǎn)加快推進(jìn)。

——農(nóng)地流轉(zhuǎn)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)。

之所以說農(nóng)地流轉(zhuǎn)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)，是因?yàn)檗r(nóng)地流轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了“人”、“地”和“錢”。而這三者恰恰是城鎮(zhèn)化必不可少的要素，缺一不可，擁有這三者，將會大大加快農(nóng)村社會向城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。

關(guān)于“人”方面，毫無疑問，已轉(zhuǎn)移出農(nóng)地的農(nóng)民們將不會再逗留在農(nóng)村，他們會義無反顧地流向接納他們的城鎮(zhèn)，或者之前他們就已經(jīng)在城鎮(zhèn)生活了，只是因?yàn)轭櫦稗r(nóng)村田地的羈絆，使他們鐘擺式游走于城鄉(xiāng)間。流轉(zhuǎn)了田地，只要城市能提供相應(yīng)的工作機(jī)會和社會保障，就會使他們徹底地成為產(chǎn)業(yè)個(gè)人，為城鎮(zhèn)化解決了“人”的問題。根據(jù)預(yù)期，按人口城鎮(zhèn)化率每年增加1個(gè)百分點(diǎn)測算，每年安徽省將會從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出70萬左右的人口。

關(guān)于“地”方面，城鎮(zhèn)化不僅僅表現(xiàn)在人口的增加，還表現(xiàn)在要承載當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會文明所需要的在廣度上的擴(kuò)展，因此城鎮(zhèn)化必然會帶來建設(shè)土地的渴求。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目的雖然不是為了滿足城鎮(zhèn)化的需求，而且我國明文要求農(nóng)地流轉(zhuǎn)后不能改變農(nóng)地的性質(zhì)，但通過增減掛鉤的方法，本著占補(bǔ)平衡的原則，客觀上可以使城鎮(zhèn)化因占地的“減”抵消因農(nóng)地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的“增”，從而利用農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)房的商品化來推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

關(guān)于“錢”方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)并進(jìn)入市場將是解決城鎮(zhèn)建設(shè)的資本積累問題。規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革首先要解決農(nóng)地的所有權(quán)問題，要明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不僅僅是經(jīng)營權(quán)，而且要是所有權(quán)。這樣土地作為農(nóng)民的物權(quán)，農(nóng)民會充分考慮到它的重要性，失去土地就意味著失去財(cái)富，不能再像過去那樣把農(nóng)地低價(jià)地轉(zhuǎn)讓出去甚至是被轉(zhuǎn)讓被強(qiáng)征出去。長期以來，政府壟斷著土地使用權(quán)，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓收入成為地方政府的第二財(cái)政，每年的土地出讓金的收入相當(dāng)于當(dāng)年財(cái)政收入的近1/3。因此可以說農(nóng)村土地使用權(quán)造就的巨大財(cái)產(chǎn)收益，也造就了工業(yè)化、城市化最直接、最簡便的資金積累?，F(xiàn)在，當(dāng)把完整的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)賦予農(nóng)民，土地的價(jià)格就會由市場來決定，土地收益由地方政府轉(zhuǎn)化給農(nóng)民，這樣既會促使地方政府理性發(fā)展城鎮(zhèn)，又有利于農(nóng)民非農(nóng)化的慎重選擇。同時(shí)，當(dāng)把土地及其相關(guān)的收益轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民的時(shí)候，農(nóng)村通過消費(fèi)就會刺激工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)際刺激的就是城鎮(zhèn)化，使農(nóng)民成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主力軍。因而，可以說農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革的實(shí)質(zhì)就是以農(nóng)民擁有的土地物權(quán)解決農(nóng)村的社會保障、居住保障、土地財(cái)富利益的分配問題，有效地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。

——城鎮(zhèn)化“倒逼”農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

在城鎮(zhèn)化背景下，迅速發(fā)展的第二、三產(chǎn)業(yè)以其強(qiáng)大的吸引力促使許多希望改善生活的農(nóng)民離開農(nóng)村到城鎮(zhèn)打工和定居，這樣農(nóng)地的流轉(zhuǎn)就成為必然的要求和可能。

首先，不可逾越的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段“倒逼”政府解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題。安徽的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)和社會逐步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展基本是同步的。城鎮(zhèn)化簡單講就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚的過程。城鎮(zhèn)無論大小，在當(dāng)?shù)囟紦?dān)負(fù)著經(jīng)濟(jì)、行政、文化的中心功能，當(dāng)?shù)丶鄣娜瞬拧①Y金、商品、信息等各種要素構(gòu)成完整的產(chǎn)業(yè)體系，支撐著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。城鎮(zhèn)化是世界各國工業(yè)化進(jìn)程中必然經(jīng)歷的階段，也是不發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)國向現(xiàn)代化工業(yè)國轉(zhuǎn)變的必由之路。同時(shí)，城鎮(zhèn)化也體現(xiàn)出人類文明的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會大發(fā)展的趨勢。我國現(xiàn)階段已進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、切實(shí)解決“三農(nóng)”問題的階段，伴隨著工業(yè)化、現(xiàn)代化而產(chǎn)生的城鎮(zhèn)化將是重要且必要的解決路徑。如今城鎮(zhèn)化也是最大的內(nèi)需，承載著調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)內(nèi)需的重任，是維持未來持續(xù)穩(wěn)定增長的重要而持久的動(dòng)力。毫無疑問，不可逾越的城鎮(zhèn)化必然導(dǎo)致城鎮(zhèn)人口的大幅增加，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)著手進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)功能，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，以有效的方式引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。城鎮(zhèn)化將必然帶來城鎮(zhèn)住房建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施用地需求的膨脹，這將倒逼當(dāng)?shù)卣涌旖鉀Q日益突出的土地資源緊缺問題，“倒逼”政府妥善有效地解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題。

其次，“農(nóng)民”成為“市民”的意愿“倒逼”農(nóng)民促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。自實(shí)行家庭承包責(zé)任制以來，大多農(nóng)民還在沿用傳統(tǒng)手工勞動(dòng)工具，勞動(dòng)主要由家庭成員提供，這樣就不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)下的現(xiàn)代化大生產(chǎn)，再加上生產(chǎn)成本的上升和不穩(wěn)定的天氣影響，使得當(dāng)前農(nóng)民純粹農(nóng)業(yè)的收入還是很低的，這也成為大量農(nóng)民外出打工的最直接推動(dòng)因素。通過農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工從事第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)所獲得的收入相對于在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)民來講是比較高的，相對于市民擁有的社會地位和社會保障來講還是比較低的。因此，由農(nóng)民變?yōu)檗r(nóng)民工，再由農(nóng)民工變?yōu)槭忻?，也是農(nóng)民期盼實(shí)現(xiàn)的一種愿望。這種意愿倒逼農(nóng)民一方面在城鎮(zhèn)尋找落腳點(diǎn)，一方面又希望農(nóng)地能轉(zhuǎn)讓個(gè)好價(jià)錢。這樣，城鎮(zhèn)化既能很好地解決城鄉(xiāng)之間的“失衡”，又可以使轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)民工的土地相對集中，可以推進(jìn)農(nóng)村的實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高在農(nóng)村的農(nóng)民收入。

三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展“倒逼”農(nóng)地流轉(zhuǎn)。非現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀態(tài)不利于社會主義新農(nóng)村的建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展。首先，分散的家庭小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，新品種推陳出新慢，受自然因素影響大，從而加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度低，缺乏對市場信息的研判，容易導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的盲目性和隨意性，在產(chǎn)、供、銷各環(huán)節(jié)既容易相互脫節(jié)又往往會比市場節(jié)奏慢一拍，難以適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和價(jià)格的大幅度波動(dòng)，甚至?xí)斐稍霎a(chǎn)不增收的局面。其次，因農(nóng)作物生產(chǎn)的季節(jié)性，農(nóng)機(jī)械在一年中使用時(shí)間就那么短短的時(shí)限，條塊分割的田地也不利于機(jī)械化作業(yè)，再加上農(nóng)機(jī)械價(jià)格高，使得農(nóng)民個(gè)體購買力有限，必將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所依賴的自然環(huán)境改良和水利、“三通”等基礎(chǔ)設(shè)施投資也是非個(gè)別農(nóng)戶所能承擔(dān)的。這些都是日益成為發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“軟肋”，也不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。因此，要改變單一經(jīng)營的局面，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村生活的根本好轉(zhuǎn)，只有通過倒逼機(jī)制，倒逼農(nóng)地流轉(zhuǎn)，使流轉(zhuǎn)后的農(nóng)地連成片，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化的經(jīng)營需求，并以此來解放種地農(nóng)民成為產(chǎn)業(yè)工人?；诮y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將是順應(yīng)社會發(fā)展的理想選擇。

——“增減掛鉤”為“倒逼”農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了兩全方法。

國家實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的建設(shè)用地限制是旗幟鮮明毫不動(dòng)搖的，這為城鎮(zhèn)化下大量建設(shè)用地的需要是相矛盾的。同時(shí)，我國因?qū)嵭屑彝コ邪?zé)任制，農(nóng)村土地基本上按人口分配，必然會把原先的整塊土地分割成許多小塊分戶經(jīng)營，再加上自然隨意形成和歷史原因而存在的小塊田地，必然導(dǎo)致阡陌縱橫的田埂、水渠占用著大量的耕地；另一方面沒有規(guī)劃分散而居的農(nóng)民也占用著大量的宅基地。如果農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民集中居住和耕地成片經(jīng)營，必然會為耕地的增加奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為滿足城鎮(zhèn)化的用地需求和促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總體集約節(jié)約提供了可能?！霸鰷p掛鉤”的試點(diǎn)就為農(nóng)地保護(hù)和城鎮(zhèn)化建設(shè)找到了一個(gè)矛盾的平衡點(diǎn)和兩全的方法。也就是，將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村土地整理增加了耕地，城鎮(zhèn)可對應(yīng)增加相應(yīng)面積的建設(shè)用地。

按照國土部文件，“增減掛鉤”是指“依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡稱項(xiàng)目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)?！?在2004年10月《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）中開始提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，這也為城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局調(diào)整提供了政策依據(jù)。2006年國土資源部部署了開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作。從2006年開始，先后四次共下達(dá)增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)73.9萬畝，試點(diǎn)涉及省份共27個(gè)。為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，2008年6月27日國土資源部制定《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國土資發(fā)〔2008〕138號）；在2010年12月27日下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)〔2010〕47號）。根據(jù)通知精神，國土資源部已正式下發(fā)工作方案，近期正在會同中農(nóng)辦、發(fā)改委、財(cái)政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、住建部、國務(wù)院研究室組織開展為期三個(gè)月的清理檢查工作。主要檢查增減掛鉤是否以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點(diǎn)；城鎮(zhèn)化中城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整使用是否經(jīng)國土資源部批準(zhǔn)；是否堅(jiān)持切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益貫穿始終。對政策執(zhí)行走樣問題進(jìn)行規(guī)范，在規(guī)范中推進(jìn)。規(guī)范有序的增減掛鉤政策有利于幫助各地解決耕地保護(hù)“缺動(dòng)力”、工業(yè)化城鎮(zhèn)化“缺土地”、農(nóng)民增收“缺渠道”、新農(nóng)村建設(shè)“缺資金”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”、深化農(nóng)村土地管理制度改革“缺平臺”等一系列問題。增減掛鉤政策為保護(hù)耕地、促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了很好的政策依據(jù)和操作平臺，也有效破解了保護(hù)和保障的“困境”。

結(jié)語

促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，就要堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，使城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。堅(jiān)持可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，就要加強(qiáng)對城鄉(xiāng)空間的規(guī)劃管理，就要規(guī)范倒逼農(nóng)地流轉(zhuǎn)的機(jī)制，在規(guī)范基礎(chǔ)上堅(jiān)定不移地推進(jìn)增減掛鉤工作。