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    “票選縣委書記”的政治學(xué)解讀

    2011-05-30 10:48:04
    南風(fēng)窗 2011年17期
    關(guān)鍵詞:干部人事欠發(fā)達(dá)縣委書記

    石 勇

    2011年6月,在廣東省西南部的陽江市,一場“票選縣委書記”的改革悄無聲息地進(jìn)行,到7月初,塵埃落定。而在8月初,陽西縣委常委、縣政協(xié)副主席等職位“票選”仍繼續(xù)推進(jìn)。

    “票選縣委書記”的效應(yīng),終于形成一股巨大的旋風(fēng)。中國僵化的縣級“一把手”選撥任用制度被撕開一個小口子。而縣委書記這一級,恰恰是腐敗的重災(zāi)區(qū);縣級的治理,更牽涉一個國家的穩(wěn)定。

    用一年多以前,即2009年12月3日中共中央辦公廳在向各省、自治區(qū)、直轄市黨委等印發(fā)《2010~2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》中的話說,陽江“票選縣委書記”不僅僅是“黨的建設(shè)的重要內(nèi)容”,也是“政治體制改革的重要組成部分”。

    從1998年四川遂寧步云鄉(xiāng)經(jīng)6236名鄉(xiāng)民投票,選舉產(chǎn)生了中國第一位直選鄉(xiāng)長以來,中國“完善政治民主”的進(jìn)程,多年來始終受到體制的牽制,更多地仰賴于開明領(lǐng)導(dǎo)的魄力,以及民意、理念的推動,故而走走停停,曲折反復(fù),在整體層面不斷地消耗體制自我更新、自我完善的能力。

    但陽江“票選縣委書記”凸顯了另一種“壓力驅(qū)動模式”,就是上級改革要求和現(xiàn)實“倒逼”的合力。立足于改革開放的前沿廣東,它向全國提供了一個正視契約倫理、在政治體制改革上取得更深一層突破的邏輯原點。

    現(xiàn)實已形成倒逼態(tài)勢

    盡管屬于廣東省干部人事制度改革的試點,但陽江的“票選縣委書記”,并不算一個太大的意外——就像去年,四川巴中市白廟鄉(xiāng)政府在政務(wù)公開上“全裸”很好理解一樣。

    這里面,折射出這幾年中國社會的深刻變遷。它影響到了政府管理體制改革,以及政治體制改革的選擇,至少是約束這種選擇的一個重要變量。

    這一變化表現(xiàn)為:由于帶來諸多負(fù)面因素,在政績考核體系中GDP主義已經(jīng)開始退場;但同時,它仍是非常重要的一個政績考核指標(biāo),對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)更是如此。原因很簡單,自改革開放后,用“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”來解決民生問題,甚至執(zhí)政合法性問題的預(yù)設(shè)沒有變,也很難改變。

    在這種情況下,發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)面臨著社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不同所帶來的不同問題。對于發(fā)達(dá)地區(qū)來說,經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展固然仍很重要,但在社會管理、政府服務(wù)方面已經(jīng)面臨著社會矛盾頻發(fā)、公民社會生長的挑戰(zhàn),政府的社會管理模式必須能夠適應(yīng)這種變化。而適應(yīng)這種變化,政府最樂意選擇的,就是政府管理體制的改革,具體地說就是變革它的權(quán)力結(jié)構(gòu),給基層擴(kuò)權(quán)、放權(quán)。它一方面既加強(qiáng)了對社會的服務(wù)能力,另一方面又強(qiáng)化了基層對社會的控制力度。

    廣東、浙江等地的“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”,以及各地現(xiàn)在熱衷于“放權(quán)”的“社會管理創(chuàng)新”,走的就是這條路。

    而對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說,解決社會矛盾,強(qiáng)化社會管理固然也很重要,但最能讓他們充滿焦慮的,仍然是GDP主義,所治理之地在經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)上對發(fā)達(dá)地區(qū)的追趕。事實上,了解民意的官員非常清楚,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會公平一樣,對于民眾來說,同意都會變得蝕骨。

    這種現(xiàn)實的倒逼,會使一些開明官員想到30年的改革開放提供給中國人的一大常識:改革舊的體制,往往就是一種競爭優(yōu)勢——生產(chǎn)力和社會公正,乃至社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變遷,都可以從對體制的改革中尋找。

    在欠發(fā)達(dá)的地區(qū),本身并無多少“競爭優(yōu)勢”,僅僅是在政府管理體制范疇內(nèi)調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu),并不是可以呼喚出經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的神秘法術(shù)。而傳統(tǒng)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級黨政一把手的選撥制度,一方面競爭性不強(qiáng),難以讓最合適的人才有機(jī)會走上歷史的前臺;另一方面,其權(quán)力在基層又難以形成制約,容易傾向保守。而改革這一體制,恰恰可以尋找到改變一個地方面貌的力量。

    陽江“票選縣委書記”時,一位競爭者把這一邏輯表達(dá)得非常清楚:“陽西要發(fā)展,首先要打造一個堅強(qiáng)團(tuán)結(jié)、廉潔干事創(chuàng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子。”

    走向政治的契約倫理

    在中國,縣委書記的權(quán)力來源是上級黨委,而非人大這類民意—權(quán)力機(jī)關(guān),在既定的制度和產(chǎn)生程序中,市委書記的意見或隱或顯地具有非常重要的分量,“一把手說了算”,在很多時候往往是一種宿命。

    從權(quán)力來源上來說,縣委書記當(dāng)然無需以民主政治的運作方式產(chǎn)生。但是,按照中國的政治制度和意識形態(tài),在兩個層面,它又必須契合民主政治的契約倫理。它是受黨和人民的托付,對黨和人民負(fù)責(zé),行使“一把手”職權(quán)對一個縣域進(jìn)行治理,因此在權(quán)力產(chǎn)生方式上,很有必要,或者應(yīng)該進(jìn)行民主競爭。

    2010年3月,中共中央政治局委員、中組部部長李源潮在《求是》雜志發(fā)表文章,特別指出“一把手說了算”這一情況的存在,并要求在干部人事制度中解決這類問題,提高“自覺性和主動性”。

    按照中央《2010~2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》的硬性要求,到2015年,每年新提拔廳局級以下委任制黨政領(lǐng)導(dǎo)干部中,通過競爭性選拔方式產(chǎn)生的,應(yīng)不少于1/3。

    2010年6月底,廣東省在印發(fā)《關(guān)于貫徹〈2010~2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要〉的實施意見》時,明確要求“提高干部工作的民主化水平,加大競爭性選拔干部工作力度”。

    在沒有一個由上級指定的模板進(jìn)行“民主競爭”的情況下,基層的創(chuàng)新、突破就顯得很重要。思路無非是:在一定的資格條件下擴(kuò)大競爭性人選;約束“一把手”顯得過大的“話語權(quán)”。

    陽江市在“票選縣委書記”時,之所以從“干部選撥”層面走到了政治體制改革層面,仰賴于這樣的幾個制度安排:分散和擴(kuò)大初始提名權(quán),任何一個符合資格的人,都可以參與競爭縣委書記;讓多名競爭者通過演講來證明自己最有資格,并當(dāng)場投票,從而實現(xiàn)公平公開;同時,對競爭者的考評者并不局限于黨委及組織部門,而是擴(kuò)大到陽江市人大、市政府、市政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子成員、市法院院長、市檢察院檢察長、市紀(jì)委副書記,以及縣(市、區(qū))黨政正職、市直正處級以上單位的正職——總共136名評委,市委書記林少春只有一票。

    此舉無疑具有強(qiáng)烈的示范意義:“票選縣委書記”,必然也意味著,其他干部的選撥也理應(yīng)民主、公開。再進(jìn)而,對本屬民主政治范疇的政府官員的選舉,也成為其權(quán)力合法性的獲得不可繞過的途徑。

    “票選縣委書記”向民主政治下的契約倫理邁出了堅實的一步:縣委書記的初始提名和票選,乃是黨和人民在授予其權(quán)力時,行使選擇權(quán)的必要程序。逐步擴(kuò)大競爭者和“評委”的范疇,在制度上保證上級、同級的“考評”權(quán)時,也給下級對縣委書記的選擇以機(jī)會,其實就是在縣級治理這一級盡力開拓民主政治的空間。

    “可控性改革”須繼續(xù)推進(jìn)

    陽江“票選縣委書記”完全是在可控范圍內(nèi)進(jìn)行,上級黨委和組織部門具有最終的任命權(quán)。這也符合中國多年來進(jìn)行政治體制改革時的一貫思路和特征。

    而反過來看,中國從基層民主開始推進(jìn)的政治體制改革,之所以沒有取得更深層的突破,正是源于對“失控”的擔(dān)憂,而這一擔(dān)憂,或許只是一種不符合事實的想象。

    反觀多年來的基層民主,從農(nóng)村的村民自治,一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的公推直選,在制度和權(quán)力結(jié)構(gòu)上都不是什么問題,但一觸及縣域這一級,往往戛然而止,難以進(jìn)行下去。

    形成的現(xiàn)象是:農(nóng)村民主已成為制度常態(tài),同時“國家”對“社會”仍保持著有效控制;鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級的“公推直選”,則在多年來的不斷試點中,其星星之火或者熄滅,或者沒能在橫向上向全國,甚至僅僅是一省一地之內(nèi)推廣,終顯孤立、孤單,單兵突進(jìn)無法形成某一權(quán)力架構(gòu)內(nèi)的整體性改變,從而形成撬動中國進(jìn)一步完善民主政治體制的阿基米德點。久而久之,也慢慢被人們遺忘。

    不過,中國的政治經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)發(fā)展到今天,轉(zhuǎn)型越來越劇烈,對政治體制應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu),以及人們的公民意識、權(quán)益意識進(jìn)行配套,要求也越來越高,兩者之間若長期不匹配,必然在國家權(quán)力與社會之間形成一種斷裂。顯然,基層的政治體制改革,不僅不應(yīng)止步,讓位于政府管理體制改革,而且應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行下去。

    在今天,縣一級的治理和政治體制改革已經(jīng)是重點。對于發(fā)達(dá)地區(qū)來說,鎮(zhèn)一級的經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模等使其在政府管理體制改革中具備了,或應(yīng)該具備縣級的權(quán)力;而在欠發(fā)達(dá)地區(qū),太多的矛盾則體現(xiàn)在縣一級。早一點在縣級的政治體制中取得突破,盡力擴(kuò)大民主,越能實現(xiàn)良好治理,中國的民主政治也越能在自我超越中具有生命力。

    這正是陽江“票選縣委書記”的另一層意義,它喚起了人們足夠的信心。

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