債務(wù)危機(jī)終結(jié)福利國家?

邢少文

一場政府債務(wù)危機(jī)正在席卷歐美國家，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾對(duì)美國主權(quán)債務(wù)評(píng)級(jí)的下調(diào)，使這場危機(jī)更添加了一些象征意義。而在關(guān)于這場危機(jī)形成原因的討論之中，那些發(fā)達(dá)的西方福利國家龐大的政府公共開支被指為主要原因之一，為解決這場債務(wù)危機(jī)，我們看到這些歐美國家也都在紛紛勒緊褲腰帶，削減福利開支。但這樣的應(yīng)對(duì)舉動(dòng)也引發(fā)了社會(huì)動(dòng)蕩，罷工、游行、騷亂頻頻上演。

危機(jī)是否代表著福利國家正在被終結(jié)？它代表的是過去西方發(fā)展模式的難以維系，還是僅是一場應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退的反周期操作？為此，本刊對(duì)耶魯大學(xué)金融學(xué)教授陳志武先生和天則經(jīng)濟(jì)研究所副所長馮興元先生進(jìn)行了訪談。

債務(wù)危機(jī)的緣起

《南風(fēng)窗》：對(duì)這次歐美債務(wù)危機(jī)的嚴(yán)重性，怎么看？

陳志武：歐美財(cái)政、債務(wù)挑戰(zhàn)很大，或許除希臘等幾個(gè)小國之外，還不算是“危機(jī)”，還沒到危機(jī)的浪尖上。現(xiàn)在我們似乎把任何挑戰(zhàn)都稱為“危機(jī)”了。不管這次危機(jī)有多么嚴(yán)重，但實(shí)際上還是跟2008年年底、2009年初的金融危機(jī)沒辦法比。標(biāo)普把美國主權(quán)債務(wù)評(píng)級(jí)調(diào)低，象征意義大于實(shí)質(zhì)意義。這一次美國政府信用評(píng)級(jí)的下調(diào)，應(yīng)該說是個(gè)壞消息，短期給市場構(gòu)成很多打擊，也會(huì)有一些陣痛。長期來說，這次信用評(píng)級(jí)下調(diào)是壞消息，但不是壞事。實(shí)際上，市場基本已經(jīng)恢復(fù)到標(biāo)普降級(jí)之前的狀況。

馮興元：美國政府債務(wù)目前還沒有到危機(jī)，更多的是受政治斗爭影響而被放大，美國兩黨拿這樣一個(gè)債務(wù)上限作為契機(jī)，來進(jìn)行政治上的博弈。但從兩黨的分歧也可以看出美國社會(huì)共識(shí)的分裂，同時(shí)，債務(wù)上限的拉鋸影響到金融體系對(duì)政府債務(wù)的信任，也影響到評(píng)級(jí)。

《南風(fēng)窗》：怎么解讀這次債務(wù)危機(jī)形成的原因？

陳志武：第一，這一次不管是美國還是歐洲所出現(xiàn)的國債危機(jī)和財(cái)政赤字危機(jī)，從相當(dāng)程度上是對(duì)過去幾十年在西方發(fā)達(dá)國家以及日本所執(zhí)行的福利國家制度的一種否決。在西方國家，基本沒有國有企業(yè)，為了支持大規(guī)模福利項(xiàng)目，他們必然靠稅收。但是，到最后老百姓愿意交的稅不是無止境的，尤其像歐洲國家，很多國家稅率已到收入的60%甚至接近70%，特別是在金融危機(jī)以后，經(jīng)濟(jì)和人們的收入受到打擊之后，還按照60%左右的稅率給國家交錢，這是很難的。

于是，財(cái)政開支難以減少，財(cái)政收入又難以增加，矛盾就來了。這就是我們今天看到的財(cái)政危機(jī)和國債危機(jī)。這些危機(jī)從相當(dāng)程度上否定了福利國家這種形式，這種制度安排不可持續(xù)。

美國政府花了1.3萬億美元救經(jīng)濟(jì)后，失業(yè)率仍然在9%左右。這說明，對(duì)經(jīng)濟(jì)的刺激政策基本無效，不過是把金融危機(jī)帶來的后果往后拖延了?，F(xiàn)在，美債問題、市場震蕩都是在否定美國過去3年采取的經(jīng)濟(jì)刺激政策?？空仁行胁煌?，不是解決問題，只是短期強(qiáng)心針，但實(shí)質(zhì)上只是把問題推延。就像在中國，金融危機(jī)后的救市政策不僅沒減少中國經(jīng)濟(jì)對(duì)出口和投資的依賴，反而強(qiáng)化了這些結(jié)構(gòu)性依賴。

其次，就是福利國家不應(yīng)該成為一種長久的國家形式，大政府主義最后帶來的是財(cái)政危機(jī)和債務(wù)危機(jī)。

馮興元：政府干預(yù)、救市導(dǎo)致了問題的積累。2008年金融危機(jī)之后如果由市場進(jìn)行調(diào)節(jié)也會(huì)很快恢復(fù)，但過程會(huì)很痛苦。比如危機(jī)之后有些房子要收回，這么多房子，要賣給誰？這樣一來社會(huì)震動(dòng)會(huì)比較大?；旧希词惯@種市場解決方式可能會(huì)比較成功，但因?yàn)楦x舉政治有關(guān)，誰也不敢去冒這個(gè)險(xiǎn)。

凱恩斯主義的政策和福利國家正好是合拍的。凱恩斯主義關(guān)注兩個(gè)周期，經(jīng)濟(jì)高漲的時(shí)候，稅收多，可以少支出，財(cái)政積存用到經(jīng)濟(jì)蕭條的時(shí)候增加財(cái)政支出，以此進(jìn)行周期平衡。但問題是現(xiàn)在所有國家都有民主政體缺失的問題，民主缺失了對(duì)自由的維護(hù)，無論經(jīng)濟(jì)高漲還是蕭條，都是赤字財(cái)政，都擴(kuò)大支出?，F(xiàn)代自由國家和古典自由國家不一樣，現(xiàn)代國家越走向憲政，走向現(xiàn)代性，對(duì)公共服務(wù)的要求是越來越多，這也是一種“棘輪效應(yīng)”，對(duì)公共服務(wù)的預(yù)期就是只進(jìn)不退，只高不低，只漲不降。

歐洲發(fā)生危機(jī)的情況和美國不太一樣，歐洲貨幣體系建立的時(shí)候，簽署了《穩(wěn)定與增長公約》，要求所有成員國財(cái)政赤字率不能超過3%，超過一定程度按GDP的百分比罰款，但罰款一直沒有執(zhí)行，有豁免，僅是要求他們加強(qiáng)財(cái)政規(guī)律。實(shí)際上，德國，法國這些核心國家都很難遵守，其他國家更糟糕，通過財(cái)務(wù)造假來規(guī)避，像希臘、意大利這些問題很嚴(yán)重。

歐洲的危機(jī)跟福利國家、實(shí)體經(jīng)濟(jì)的問題，還有救市時(shí)凱恩斯主義的偏好等等原因都有關(guān)。

福利國家終結(jié)？

《南風(fēng)窗》：有觀點(diǎn)認(rèn)為2008年的金融危機(jī)是放任自由主義的后果?，F(xiàn)在看來，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)進(jìn)行的政府救市、加強(qiáng)監(jiān)管和部分國有化是否導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)的必然后果？是否體現(xiàn)了市場失靈和政府失靈的不可避免？下一步是否又將重歸80年代末期的“新自由主義”，才能走出經(jīng)濟(jì)衰退的局面？

陳志武：市場和政府都會(huì)有出問題的時(shí)候，這都是人性決定的。關(guān)鍵是兩者要取其輕，權(quán)衡之下，還是自由市場更靠得住，因?yàn)槭袌鍪腔凇盎ㄗ约旱腻X才心痛”的人性原則，把決策權(quán)留給財(cái)產(chǎn)所有者、留給利益的最直接相關(guān)者，而政府則不是，政府配置資源受到“花別人的錢不心痛”的人性詛咒，官員再稱職也是在花別人的錢，靠不住，這就是為什么從1978年中國的改革開放開始，到1992年印度的市場化改革，在全球范圍，在五大洲，各國都進(jìn)行了大刀闊斧的自由市場化改革、放松政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制，為之后長達(dá)30年的全球化經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)富增長奠定基礎(chǔ)。

遺憾的是，人類社會(huì)普遍記憶短暫，在2008年金融危機(jī)到來后，人們普遍忘記了1980年代全球各國為什么要市場化改革了，又很快地投靠政府，由政府重新接管經(jīng)濟(jì)、干預(yù)經(jīng)濟(jì)、大規(guī)模救市，甚至重新國有化，他們忘記了這樣做會(huì)把世界經(jīng)濟(jì)帶到財(cái)政危機(jī)、國債危機(jī)的邊緣。

繼世界各國1970年代的經(jīng)歷后，我們重新看到政府的失靈，看到“花別人的錢不心痛”這個(gè)大道理所隱含的危機(jī)。希望這輪財(cái)政危機(jī)、國債危機(jī)之后，人們能真正從對(duì)政府的迷信中走出來。

《南風(fēng)窗》：上世紀(jì)20～30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條后，福利國家興起，70年代福利國家繁榮昌盛，80年代里根和撒切爾夫人的改革又削弱各種福利政策，這一次的經(jīng)濟(jì)衰退又使福利國家備受質(zhì)疑。從這個(gè)過程來看，福利國家是否必然意味著“大政府”和效率的必然損失？

陳志武：福利國家必然意味著大政府以及效率的損失，所以，政府福利項(xiàng)目應(yīng)該遵照最小化的原則，少征稅，少讓社會(huì)對(duì)政府依賴上癮。我贊成政府必須給社會(huì)的不幸者、失敗者提供最基本的社會(huì)保障，讓他們能過上體面的生活，但是不能過分，社會(huì)低保不能高到讓人們失去尋找就業(yè)的動(dòng)力，讓人們即使沒工作、靠福利生活也不愿意去麥當(dāng)勞按每小時(shí)7美元的工資打工，讓人們像通用汽車的工人一樣即使工作沒貢獻(xiàn)也能每小時(shí)得到七八十美元的報(bào)酬。

現(xiàn)在，連美國也靠“大鍋飯”太近，西歐國家就更不用說。市場是基于財(cái)產(chǎn)私有、基于自愿自由選擇，但是，有一個(gè)前提，就是選擇的結(jié)果也要自負(fù)，責(zé)任自負(fù)，這兩者要匹配；如果政府福利太好，就會(huì)打亂自由選擇跟后果自負(fù)之間的匹配平衡關(guān)系，破壞市場的權(quán)利與責(zé)任必須匹配原則。所以，政府該做的是保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)、制定和維護(hù)市場規(guī)則，而不是別的。

馮興元：福利是一種給予的權(quán)益，不是一個(gè)基本的權(quán)利，福利制度的“棘輪效應(yīng)”導(dǎo)致要削減的話會(huì)引起很大的反應(yīng)，里根的政策很多是推進(jìn)國有部門的民營化，但福利方面，不知道他做了什么，很難講。

福利國家走向大政府，是肯定的。像瑞典、德國，他們都有反思，德國的問題反思很深刻，但積重難返，因?yàn)槊裰鳈C(jī)制缺乏對(duì)自由的保護(hù)，而現(xiàn)在民主機(jī)制是一人一票。其實(shí)在這個(gè)基礎(chǔ)上，有一些原則是需要加上去的，比如政府的債務(wù)上限要有限制。原來歐洲的《穩(wěn)定與增長公約》，包括趨同條款確定的是對(duì)的，我們叫憲政約束。一個(gè)民主機(jī)制要做好，要把這些大約束做好。這樣有一個(gè)好處，民主機(jī)制搞來搞去，反正我就這么多錢讓你搞，這么多債務(wù)讓你搞，這是有好處的。

《南風(fēng)窗》：有一種觀點(diǎn)認(rèn)為福利國家不過是階級(jí)力量對(duì)比和大規(guī)模沖突威脅到整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治時(shí)的一種“階級(jí)妥協(xié)”產(chǎn)物。您認(rèn)可這樣的觀點(diǎn)嗎？希臘、英國等國發(fā)生的罷工、社會(huì)騷亂，另一方面我們也看到輿論稱多數(shù)的民眾認(rèn)可政黨提出的各種削減公共開支的方案。不同階層在福利制度變革中的博弈如何在民主政治制度中得到有效的平衡？還是民主制度無法克服的一個(gè)缺點(diǎn)？

陳志武：不是什么資產(chǎn)階級(jí)的妥協(xié)結(jié)果，不是階級(jí)妥協(xié)產(chǎn)物，而是選舉政治的結(jié)果。一般而言，靠選民自愿贊成削減開支，是很難的。我的意思是說，如果沒有債券市場、股票市場的“用腳投票”或動(dòng)蕩，選民是很難接受政府削減開支的；只有在金融市場通過債券價(jià)格、股票價(jià)格大跌，威脅到政府赤字融資的前景之后，選民們才會(huì)改變對(duì)政府福利的預(yù)期、同意削減開支。所以，在標(biāo)普降低美國國債信用級(jí)別以后，市場震動(dòng)巨大，我當(dāng)時(shí)就認(rèn)為這是好事，因?yàn)檫@恰恰是金融市場發(fā)揮作用的方式，通過“用腳投票”倒逼越來越失控的福利國家政府，只有這樣，選舉政治才能得到平衡。離開金融市場，西方民主政治體系就難以在內(nèi)在邏輯上長久自洽。

這也是為什么我不贊成國內(nèi)一些學(xué)者的說法，他們認(rèn)為這次財(cái)政危機(jī)與國債危機(jī)是西方政治制度的危機(jī)。其實(shí)，他們把選舉政治制度跟金融市場分離開來看，當(dāng)然如果單純把政治制度孤立起來、要求政治制度自身能解決所有的問題，那你真的可以說西方選舉政治找不到財(cái)政危機(jī)的自救辦法了。但是，這是一種片面的視角，因?yàn)樵诿绹推渌鞣缴鐣?huì)，金融市場是整個(gè)社會(huì)生態(tài)不可分割的一部分，當(dāng)政治過程無法找到問題的解決方案時(shí)，往往需要金融市場表態(tài)，通過金融市場的動(dòng)蕩倒逼政治過程、倒逼政府政策，讓政策回歸理性。也就是說，金融市場是克服民主制度缺陷的答案。不了解這一點(diǎn)，就不能理解西方社會(huì)過去幾百年的歷史，也難以理解西方社會(huì)的未來。

中國應(yīng)該學(xué)習(xí)什么？

《南風(fēng)窗》：歐美政府債務(wù)和中國政府債務(wù)在形成的原因和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估上，存在怎樣的區(qū)別？

陳志武：歐美國家債務(wù)失控，或許是因?yàn)檎螜?quán)力太受選民的制約，因?yàn)槎鄶?shù)選民喜歡政府多施舍、多提供福利，所以財(cái)政開支失控、債務(wù)膨脹。在歐美，問題不完全出在官員身上，不是掌權(quán)者的權(quán)力失控所致。而中國則完全不同，在中國，不僅征稅權(quán)沒有受到制約制衡，而且財(cái)政預(yù)算過程基本不透明，更不會(huì)受到民眾的監(jiān)督制衡，所以，中國的政府債務(wù)是因?yàn)殚_支權(quán)不受制約所致：當(dāng)我的開支權(quán)不受制約而且也不用為開支帶來的代價(jià)埋單的時(shí)候，我當(dāng)然會(huì)大肆花錢。

在中國，必須對(duì)財(cái)政預(yù)算、開支進(jìn)行透明監(jiān)督，要有更多的問責(zé)，同時(shí)也必須制約征稅權(quán)。從歐盟的經(jīng)歷中，我們已經(jīng)看到，不受制約的政府財(cái)政是不可能持續(xù)的。

《南風(fēng)窗》：在中國，討論該不該向福利國家學(xué)習(xí)，福利水平提高到什么程度，從市場經(jīng)濟(jì)的理念和現(xiàn)實(shí)政治改革需要的角度出發(fā)，應(yīng)該秉持什么樣的觀點(diǎn)？

馮興元：從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，要處理好福利與發(fā)展的關(guān)系，需要遵循競爭秩序，這里面有6個(gè)核心原則：幣值穩(wěn)定、開放市場、自由產(chǎn)權(quán)、契約自由、責(zé)任原則及經(jīng)濟(jì)政策的前后一致。福利屬于調(diào)節(jié)性原則，是為了保護(hù)競爭秩序的。在經(jīng)濟(jì)蕭條的時(shí)候有最低工資保障，包括采取區(qū)域政策提供一些轉(zhuǎn)移支付，這是為了避開地方性的騷亂。這些具體的調(diào)節(jié)性原則是為了有利于競爭秩序的維護(hù)，最終有利于每個(gè)人的社會(huì)安全。但福利制度是個(gè)雙刃劍，也會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，脫離了自由原則，就會(huì)走向原來意圖的反面。

中國更應(yīng)著力的是一次分配，一次分配就解決了很大一部分的公平問題，還有一部分需要設(shè)計(jì)好的較低程度的再分配制度。

中國因?yàn)槿司杖氲?，還是一個(gè)低社會(huì)保障的國家，沒有覆蓋到所有人。中國推進(jìn)的應(yīng)該是擴(kuò)大覆蓋率，社會(huì)保障應(yīng)該是要多層級(jí)。全覆蓋，多層次，才能降低費(fèi)用。討論要不要學(xué)習(xí)福利國家，要理清幾個(gè)關(guān)系，首先是個(gè)人基本權(quán)利的保障，其次是輔助性原則，然后是對(duì)政府的授權(quán)原則，財(cái)政預(yù)算的約束，再加上地方和全國的民主制度。只要確定這些原則，然后怎么去做，問題不大。