以法律權(quán)威保障中央權(quán)威

鄧聿文

全國人大常委會(huì)委員長吳邦國4月22日在十一屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議閉幕會(huì)上有關(guān)深入開展法制宣傳教育的講話中指出，老百姓反映強(qiáng)烈的食品安全、征地拆遷、環(huán)境保護(hù)等方面的突出問題，并不是無法可依，也不能說領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員完全不知法，關(guān)鍵是在實(shí)際工作中不按法律辦事、另搞一套，使得本來可以預(yù)防和化解的矛盾釀成了大問題。以國家最高立法和權(quán)力機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人的身份，吳邦國在國家的議事堂說出這番話，可見這一問題已到了很嚴(yán)重的地步。

“不按法律辦事、另搞一套”，筆者理解指的是法律的權(quán)威性不足。由于法律是由國家的立法機(jī)關(guān)頒布的，法律的威信不足實(shí)際也就是中央權(quán)威的不足。這是一個(gè)問題的兩面。

法律權(quán)威不足的原因

嚴(yán)格而言，法律權(quán)威的不足和中央權(quán)威的流失并不是一個(gè)新問題。法律在中國歷史上似乎就沒有樹立過威信，因?yàn)槲覀儧]有過以法治國、以法治權(quán)的歷史，統(tǒng)治者的權(quán)力就是法律，對(duì)統(tǒng)治者及其治理集團(tuán)——官僚群體來說，權(quán)法本為一體。改革開放后，法律的作用得到空前重視，單由國家最高立法機(jī)關(guān)制定的全國性法律就出臺(tái)了幾百部，前不久吳邦國委員長還正式宣告有中國特色的社會(huì)主義法律體系基本形成。但是，就法律在社會(huì)生活中發(fā)揮的真實(shí)作用而言，雖有所加強(qiáng)，其權(quán)威性卻還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如領(lǐng)導(dǎo)的批示，領(lǐng)導(dǎo)干部中知法犯法、徇私枉法、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾的現(xiàn)象還相當(dāng)普遍。對(duì)此，可從以下幾方面來分析。

其一，法律本身的公正性不足。法是用來限制權(quán)力、治理社會(huì)的，所以，對(duì)法的首要要求是必須公正。如果法律的價(jià)值取向出現(xiàn)偏差，對(duì)某類人有利，對(duì)另一類人不利，那么，人們內(nèi)心就很難信服法律，法也就難以在全社會(huì)建立其足夠的威信。

法的公正性不足問題可能是由部門立法造成的，也可能與法的制定過程過于倉促有關(guān)。前者如《反壟斷法》，在其起草過程中，國家發(fā)改委、工商總局和商務(wù)部三部委爭奪立法起草權(quán)，致使該法數(shù)易其稿，長達(dá)10幾年出不來，也影響到法的公正性，如對(duì)行政壟斷的規(guī)制就語焉不詳。“部門立法”是中國立法的通病，主要是指把涉及某個(gè)部門的法律或法規(guī)的起草工作委托給有關(guān)部門來做。由于存在部門偏好，每個(gè)政府部門在參與立法時(shí)都會(huì)極力爭取本部門利益的最大化，并通過“立法”的形式來確定自己行為的正當(dāng)性，造成法律實(shí)施中的彼此沖突和“打架”。另外，由于轉(zhuǎn)型時(shí)期很多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)有待法律去規(guī)范，法律制定過程中的倉促也是一個(gè)常見現(xiàn)象。尤其是前期頒布的一些法律，從立法動(dòng)議到調(diào)研、起草再到人大表決通過，整個(gè)過程時(shí)間很短，沒有精心打磨，從而使得法律條文只是一些原則性規(guī)定，缺乏可操作性，以致出臺(tái)后不能據(jù)此執(zhí)法，淪為“花瓶”，中看不中用。

其二，政府習(xí)慣以紅頭文件、政策及內(nèi)部規(guī)定之類管理社會(huì)，并作為執(zhí)法依據(jù)。寬泛意義上的法律既包括正式的法律，也包括政府的文件、政策、條例、規(guī)章等，可以把前者稱為“大法”，后者稱為“小法”。中國由于缺乏法治傳統(tǒng)，長期以來，從上到下，都習(xí)慣于以自己制定的內(nèi)部之“法”管理社會(huì)。這在拆遷中表現(xiàn)得尤其明顯。對(duì)拆遷來說，國家的“大法”《物權(quán)法》其法律效用抵不過國務(wù)院的《拆遷條例》，國務(wù)院的《拆遷條例》（現(xiàn)改為《征收條例》）又比不過地方各自制定的拆遷辦法。為什么？因?yàn)榧词箛鴦?wù)院的條例，也沒有賦予地方強(qiáng)拆的權(quán)力，相反，早在2004年，國務(wù)院就出臺(tái)規(guī)定，嚴(yán)格禁止強(qiáng)制拆遷、暴力拆遷等行為。但對(duì)地方來說，用自己制定的辦法作為拆遷的執(zhí)法依據(jù)，則方便多了。

個(gè)中原因，與上文提及的法律條文的過于原則和籠統(tǒng)有關(guān)。由于法律不具操作和執(zhí)行性，造成其出臺(tái)后，往往要由相關(guān)部門來制定實(shí)施辦法、實(shí)施細(xì)則或司法解釋。許多法律的實(shí)施細(xì)則都已超過法律本身。如《反壟斷法》有多達(dá)40余個(gè)配套規(guī)則；《民法通則》共156條，而實(shí)施細(xì)則多達(dá)200條；《民事訴訟法》共270條，司法解釋多達(dá)320條。表面看起來，有了實(shí)施細(xì)則、司法解釋，法律具體、明確了，但同時(shí)也在很大程度上把法律架空了。因?yàn)檫@種對(duì)法律的細(xì)化和再解釋，在中國的語境下易為官員自由裁量權(quán)的行使打開方便之門?，F(xiàn)代社會(huì)和市場經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜，需要賦予政府和官員一定的自由裁量權(quán)，使管理有一定的彈性。但如果權(quán)力得不到有效約束，而法律本身缺乏公正性，那么，官員就極易濫用自由裁量權(quán)，為自己的種種違法行為披上“合法”外衣。比如，最近湖南株洲市荷塘區(qū)法院對(duì)被拆遷戶汪家正一家“依法”進(jìn)行的所謂司法強(qiáng)拆，導(dǎo)致汪不惜以自焚來抗?fàn)帯?/p>

其三，也是最重要的，是國家政治生活中權(quán)大于法的現(xiàn)象還很盛行。前貴州省委書記劉方仁在受審時(shí)說過這樣一段話：“原來我作為一個(gè)省委書記，以為什么都懂，但通過這次法庭審理才發(fā)現(xiàn)，我其實(shí)是個(gè)法盲。我現(xiàn)在非常懊悔，曾經(jīng)作為一個(gè)省委書記，我卻不懂法。在民主法制國家，省委書記不懂法，這是很大的問題。”劉的話有一定的代表性。不管是真是假，一個(gè)主掌地方的大員不懂“法”，原因只能解釋為是他不屑于懂法。也就是說，在“我”的地盤里，“我”的意志和權(quán)力就是“法”。

的確，在不少領(lǐng)導(dǎo)干部眼里，遵紀(jì)守法、循規(guī)蹈矩是無能的表現(xiàn)，唯我獨(dú)尊、一言九鼎方能顯示出個(gè)人的權(quán)威來。尤其是一些地方和單位的“一把手”，骨子里就有鄙法意識(shí)，當(dāng)法有助于“我”的權(quán)力使用時(shí)，還能撐著一個(gè)“法”的門面；當(dāng)法礙手礙腳，對(duì)“我”權(quán)力的運(yùn)用有約束時(shí)，就將法撇在一旁。這種對(duì)法的實(shí)用主義態(tài)度，使得法律淪為官員權(quán)力和意志的奴婢。從實(shí)際看，制約官員的行政法律、規(guī)章較為抽象，規(guī)范性和操作性都較差，特別是習(xí)慣于以部門文件來約束和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，對(duì)官員的處罰經(jīng)常是以黨紀(jì)政紀(jì)、行政處罰、紀(jì)律處分代替法律制裁，而且標(biāo)準(zhǔn)也因人而異、因事而異，威懾性明顯不足，這也部分造就了官員的“以權(quán)代法”、“以權(quán)欺法”、“以權(quán)害法”。而“無法無天”的后果，就是公民的權(quán)益受到損害，像一再出現(xiàn)的跨省追捕舉報(bào)人、公職人員停職停薪做親屬的動(dòng)遷工作、政府部門禁止農(nóng)民工上訪討薪等就是這種權(quán)大于法的產(chǎn)物。

法律權(quán)威不足也就是中央權(quán)威不足

上述法律權(quán)威的不足，也可以看作中央權(quán)威的不足。因?yàn)橹袊且粋€(gè)中央集權(quán)的單一制國家，在中央與地方關(guān)系的處理上，我們一向強(qiáng)調(diào)中央負(fù)責(zé)制定全國性的法律和政策，地方必須執(zhí)行中央的決策。

歷史上，中央政府的權(quán)威起起落落，一般在王朝興起的時(shí)候中央的權(quán)威很強(qiáng)，王朝進(jìn)入中后期，中央的權(quán)威就大大衰落。改革開放以來，中央與地方的關(guān)系發(fā)生了若干不同于改革前乃至過往歷史的新變化，但一個(gè)日益明顯的趨勢是，中央的權(quán)威受到了來自地方的挑戰(zhàn)。從理論而言，對(duì)于中國這樣一個(gè)強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威的單一制國家，地方主義的活動(dòng)空間有限。實(shí)際情形卻是，中國的地方主義比許多實(shí)行聯(lián)邦制的國家都要嚴(yán)重得多，以致中央與地方的關(guān)系日益顯得不協(xié)調(diào)。民間曾有順口溜，對(duì)此作了生動(dòng)和形象的詮釋：“中央政策大晴天，下到地區(qū)起點(diǎn)云，傳到縣里變成雨，落到鎮(zhèn)里淹死人。”教育部副部長張保慶在退休后，也感慨道，“中國目前最大的問題是政令不通，中南海制定的東西有時(shí)都出不了中南海?！边@就是曾經(jīng)引起關(guān)注的“中央政令出不了中南?！敝f。

造成中央政令執(zhí)行不力和地方利益尾大不掉的原因很多，包括地方的“塊頭”太大，客觀上使得中央管理起來困難；政府的層級(jí)過多，鏈條過長，利益矛盾自然也多；政府的職能本身混亂，似乎什么都管，什么又都管不到位，或者有利的中央地方搶著管，沒利的中央地方都甩包袱等；但根本原因是在改革開放后，放權(quán)分利的實(shí)施，特別是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得地方政府在微觀領(lǐng)域內(nèi)獲得了較大的配置資源的權(quán)力，并由此擁有了自己獨(dú)立的利益，其與中央不再是單純的上下級(jí)關(guān)系，而是變成了兩個(gè)不同的利益主體。這在大大強(qiáng)化和提高地方政府作為制度創(chuàng)新主體的地位，使地方政府具有追求本地經(jīng)濟(jì)快速增長以及響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)進(jìn)行制度創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)的同時(shí)，也開始有能力與中央進(jìn)行博弈，并有實(shí)現(xiàn)獨(dú)立利益最大化的沖動(dòng)。

以房地產(chǎn)領(lǐng)域的宏觀調(diào)控為例，雖然這些年中央三令五申，出臺(tái)多項(xiàng)政策和措施穩(wěn)定和抑制房價(jià)，但一些地方政府就是不聽，陽奉陰違，屢屢將中央的政策消弭于無形。比如，對(duì)保障房的建設(shè)，中央在土地方面有明確的要求，但幾乎所有的省市，在前幾年都沒有完成保障房的建設(shè)任務(wù)，少數(shù)地方竟然連經(jīng)適房和廉租房的制度都未建立起來。相反，把原用于保障房建設(shè)的土地，去開發(fā)商品房。這幾年國土部就曝光了一批這樣的違法案件，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府動(dòng)輒就能把成百上千甚至過萬畝的土地批準(zhǔn)出讓給用地單位或個(gè)人，大大超出了土地法規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限。類似情況還出現(xiàn)在清理黨政干部入股煤礦以及環(huán)保執(zhí)法檢查等方面。當(dāng)?shù)胤秸@得了發(fā)展工業(yè)化、城市化的自主權(quán)，具有擴(kuò)張財(cái)產(chǎn)收益的明確動(dòng)機(jī)和行為，挑戰(zhàn)中央的權(quán)威也就是遲早的事情。

用法律權(quán)威保障中央權(quán)威

立法的目的在于實(shí)施，如果法律得不到嚴(yán)格執(zhí)行，不僅會(huì)影響法律的效力和權(quán)威，如上所述，也將影響到中央與地方關(guān)系的處理，而中央權(quán)威的流失，又進(jìn)一步直接關(guān)系到國家的政治穩(wěn)定和整個(gè)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。所以，要解決法律權(quán)威和中央權(quán)威不足的問題，從法的角度說，以下幾點(diǎn)至關(guān)重要：

首先，要強(qiáng)化規(guī)制政府行為的立法。改革開放以來，盡管我們制定了很多法律，但對(duì)規(guī)范政府管理行為的立法還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢的發(fā)展需要，突出表現(xiàn)在反映公民基本權(quán)利和體現(xiàn)權(quán)力制約機(jī)制的憲法、民法不發(fā)達(dá)，甚至落后，而以禁止性規(guī)范為主要內(nèi)容的刑法體系卻非常健全。要依法治國，前提是必須依法治權(quán)。而要依法治權(quán)，就必須將黨委政府管理社會(huì)的職能和決策納入立法的范圍，用法律規(guī)范黨委政府行政執(zhí)法的行為，建立法律對(duì)權(quán)力的有效制約機(jī)制，使黨委政府的行政決策有法可依，避免政令和決策的隨意性。

其次，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督功能要法制化。雖然在形式上，我們的法律監(jiān)督體系比較完善，但監(jiān)督必須落到實(shí)處才能有效。所以，需要對(duì)國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、人民群眾、新聞輿論等監(jiān)督主體實(shí)施監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的方式、監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的職責(zé)義務(wù)等，通過國家立法的形式，使之具體化、制度化，以增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)施的可操作性，使這些監(jiān)督職能從抽象的一般性規(guī)定中走出來，變成實(shí)實(shí)在在的法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)。

再次，民主要制度化、法律化。必須把民主納入法制軌道，通過國家立法對(duì)民主的方式方法用法律的形式固定下來，使民主制度化、法律化，包括制定一系列的條例、規(guī)章和法律，保障民眾對(duì)公共事務(wù)和社會(huì)生活的民主參與和管理，從而將政府的權(quán)力運(yùn)作嚴(yán)密控制在法律規(guī)范的范圍內(nèi)。

法律只有公正才能服人。必須將“部門立法”變?yōu)椤伴_門立法”，讓民眾特別是法律相對(duì)人廣泛參與立法，同時(shí)加強(qiáng)人大對(duì)立法過程的主導(dǎo)，以消除立法中的部門現(xiàn)象。進(jìn)一步清理行政機(jī)關(guān)制定的彰顯政府權(quán)力、損害民眾權(quán)利，不符合市場經(jīng)濟(jì)要求的大量內(nèi)部之“法”。

市場經(jīng)濟(jì)條件下，要使中央與地方關(guān)系朝著一個(gè)理性化、制度化的方向發(fā)展，必須把它建立在法治的基礎(chǔ)上，合理界定兩者的權(quán)利和義務(wù)。只有這樣，才能形成一種以法為基礎(chǔ)的、穩(wěn)定的、富有彈性的機(jī)制，既發(fā)揮地方的積極性，同時(shí)又不損害中央的權(quán)威和市場的統(tǒng)一。

總之，通過上述制度建設(shè)，必須使法律被信仰，才能真正深入人心，最大程度遏制住不按法律辦事、另搞一套的做法，從而實(shí)現(xiàn)法律權(quán)威和中央權(quán)威的統(tǒng)一。